§5. Конституційні принципи політичних відносин

У найбільш узагальненому вигляді політичні від­носини можна визначити як відносини, які виникають у суспільстві в ході здійснення влади народу¹. Політичні відносини є частково конституційно – правовими відносинами, частково – неправовими суспільними відносинами. Наприклад, призначення виборів до парламенту, участь у них політичних партій та рухів, висування ними своїх кандидатів, основні правила проведення передвиборної агітації – усе це політичні відносини, які знайшли своє закріплення у законодавстві (конституції, законах про вибори). Водночас те, як партії та рухи будуть блокуватися один з одним для проведення передвиборної компанії, кому віддадуть перевагу при висуванні, які конкретні методи пропаганди оберуть – це також політичні відносини, але вже неправові, тобто такі, що не регулюються правом.

Важливе значення для розуміння цієї проблематики має з’ясування змісту таких понять, якими є влада, політична влада, публічна влада. В конституційно-правовій літературі під терміном влада звичайно розуміють можливість керувати (правити, управляти), командувати, розпоряджатися людьми, матеріальними об’єктами, територіями за допомогою авторитету, слова, акту, дії, в тому числі примусу. Політична же влада – це повноваження та діяльність щодо управління суспільством і державою². В її здійсненні беруть участь держава, місцеве самоврядування, політичні партії та рухи, громадські об’єднання, засоби масової інформації та інші інститути публічної влади (нерідко під цим терміном розуміють політичну владу, виходячи з того, що вона здійснюється у суспільстві та адресована широким масам населення). Юридичний статус цих інститутів і правові норми відносин між ними в тій чи іншій мірі входять до предмета конституційного права. Нижче це буде показано.

Зі сказаного можна зробити висновок: хоча політична влада у більшій мірі пов’язана із державою і державним регулюванням, усе ж вона не є обов’язково тільки державною. Так, у тоталітарних суспільствах уся державна влада здійснюється за участю партійного апарату і представляє собою єдину партійно-державну владу. В демократичних же суспільствах політична влада не зводиться до однієї тільки державної влади, а навпаки, поряд з нею мають місце й інші багатоманітні вияви політичної влади (наприклад, існуючі в політичних партіях і рухах).

Звичайно, державна влада посідає чільне місце посеред інших виявів влади, що зумовлюється специфікою державної влади, механізмом її здійснення, а також відносинами, які виникають на цьому грунті. Зокрема, її особливостями є: всеохоплюючий характер (вона об’єднує усіх членів суспільства в єдине цілісне і здійснюється безпосередньо), суверенність (виражається в її верховенстві, самостійності та незалежності) та єдність (відбивається в концентрації державної влади в одному суб’єкті - народі).

Конституції зарубіжних країн у тому чи іншому обсязі регулюють різні аспекти політичних відносин. Досить сказати, що політичним відносинам присвячена домінуюча частина тексту основних законів. В основному норми такого характеру обмежуються часто питаннями державної влади, структурою держави, взаємовідносинами її органів. Набагато рідкіше в конституціях можна зустріти норми про політичні партії та громадські організації, ЗМІ тощо. Якщо ж узагальнити наявні норми в основних законах демократичних країн, то можна, мабуть, назвати такі принципи регламентації політичних відносин: демократія; влада народу; політичний плюралізм; рольова автономія усіх ланок системи; змагальність у політичному процесі (передусім у впливі на владу) на основі рівноправ’я і рівних можливостей для осіб та їх організованих груп; самоврядування колективів (об’єднання громадян і місцеве самоврядування територіальних колективів); панування права (правова держава).

У цьому плані на особливу увагу заслуговує конституційна практика Португальської Республіки, в Основному законі якої цим питанням присвячений розділ 1 “Загальні принципи” (зокрема, зафіксовані такі принципи, як належність політичної влади народові; участь громадян у політиці; розподілу влад і взаємозалежності органів державної влади; прямого виборчого права для обрання виборних органів державної та місцевої влади; участь політичних партій у роботі органів влади і права на опозицію; безпосередньої участі громадян у референдумі; змінюваності та відповідальності осіб, які обіймають політичні посади на національному, обласному або місцевому рівні).

Вихідним конституційним принципом регламентації політичних відносин є проголошення влади народу (народовладдя). Переважна більшість конституцій у тих чи інших формулюваннях містять положення про те, що влада (суверенітет) належить народові; що народ є єдиним джерелом державної влади (наприклад, ст. 23 Конституції Бельгії фіксує положення: “Усі влади походять від нації. Вони здійснюються у порядку, передбаченому Конституцією”). Конституційна вимога безумовної влади народу підсилюється тим, що деякі основні закони забороняють окремим особам, організаціям, державним установам привласнити здійснення народного суверенітету (наприклад, ст. 1 Конституції Болгарії, ст. 2 Конституції Молдови та ін.). Під народом звичайно розуміється усе населення країни. Але тезу про те, що влада належить усьому населенню не можна сприйняти з юридичної точки зору. Посеред населення будь-якої країни є іноземці, особи без громадянства, діти, особи, визнані судом недієздатними тощо. Тому в конституційному праві термін “народ” потрібно використовувати насамперед у значенні “корпус виборців”, тобто сукупності осіб, які користуються політичними правами. З іншого боку, необхідно враховувати, що корпус виборців тільки у кінцевому рахунку вирішує принципові питання державної влади (на виборах до парламенту виборці можуть відсторонити від влади одну партію і надати управління країною іншій; у ході референдуму вони можуть відхилити або прийняти конституцію, інший закон принципового характеру тощо). Постійно ж діючі важелі державної влади знаходяться у руках політичної еліти. Вона може бути демократичною і дотримуватися демократичних правил “політичної гри”, але може бути олігархією^ або сумою різного роду олігархій (верхівка чиновництва, яка приймає державні ухвали, а також крупні бізнесмени, напівкримінальні структури, військова верхівка тощо).

Народ здійснює владу в різних формах: безпосередньо - за допомогою виборів, загальнонаціонального референдуму, народної ініціативи (особливий спосіб внесення законопроектів), через органи державної влади, а на місцевому рівні  – шляхом, передбаченим конституцією різних форм місцевого самоврядування.

Конституційна вимога безумовної влади народу зафіксована у багатьох основних законах зарубіжних країн. Так, Конституція Ірландії у ст. 6 містить такі приписи: “1. Усі влади – управління, законодавча, виконавча і судова – згідно з божім велінням походять від народу, який має право призначати правителів держави і вирішувати усі питання державної політики відповідно до вимог загального блага. 2. Ці повноваження щодо управління здійснюються тільки органами держави, встановленими даною Конституцією або за їх дорученням”. У Конституції РФ (ст.3) сказано, що “вищим безпосереднім проявом волі народу є референдум і вільні вибори”. У цій же статті міститься припис про те, що народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Про те, що народ може здійснювати владу через органи державної влади, свідчить, зокрема, формулювання ст. 2 Конституції Чехії 1992 р.: “Народ є джерелом державної влади; він здійснює цю владу через законодавчі, виконавчі та судової органи”.

Звернемо увагу на те, що і конституції, які діють в умовах авторитарних і тоталітарних політичних режимів, також можуть проголосити владу народу. Але в соціалістичних країнах прийнята концепція влади не всього народу, а тільки трудового (наприклад, ст.4 Конституції Куби 1976 р.).

Натомість положення про владу відсутні в деяких конституціях монархічних держав та країн арабського Сходу. Вони встановлюють, що вся влада походить від короля. Зокрема, у ст. 12 Конституції Королівства Данії 1953 р. Говориться: “Король володіє у межах, установлених даною Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів”. А в п. 1 ст. 2 Конституції Ірану 1979 р. проголошується: “Ісламська Республіка – система побудована на вірі в одного й єдиного Господа (немає Бога, крім Аллаха), його верховну владу й законодавство, а також необхідність покорі тільки його владі…”.

У багатьох конституціях країн світу, звичайно ж у різних варіантах, проголошується й гарантується принцип демократії. Сучасне тлумачення цього принципу виходить далеко за межі його буквального перекладу із латині українською мовою (демократія – влада народу). Як конституційно-правова категорія демократія містить такі елементи: 1) такий лад і такий спосіб життя, коли народ сам управляє (керує) усіма справами: і державними і суспільними; 2) свобода особи, наявність у кожної людини широкого кола прав і свобод, їх гарантій та засобів захисту; 3) побудований на конституції політичний плюралізм; 4) усвідомлена участь громадянина у житті суспільства у формі обговорення законопроектів, участі у виборах, референдумах тощо; 5) демократія - це дисципліна, організованість, відповідальність особи перед суспільством і державою¹.

Конституційне закріплення цього принципу різне як за формою, так і за змістом. Так, в основних законах Індії, Казахстану, Перу, Росії, ФРН, Франції та інших держав є положення про демократичну державу. У ст. 1 Конституції Намібії 1990 р. знаходимо такі приписи: “Цим засновується Республіка Намібія як суверенна, світська, демократична та унітарна держава, яка базується на принципах демократії, верховенства законів і правосуддя для всіх. 2. Вся влада належить народові Намібії і має здійснюватись через демократичні інституції держави”. Про демократію згадується в конституціях зарубіжних краї найчастіше у зв’язку з тими чи іншими конституційно-правовими інститутами (партіями, виборами тощо).

Демократія як найбільш загальний принцип знаходить своє інституційне в існуванні політичного та ідеологічного плюралізму, в парламентаризмі, місцевому самоврядуванні, а функціональне втілення – у реальному здійсненні влади народом на усіх рівнях, у систематичних і “чесних” виборах, референдумах тощо.

Новелою у конституційно-правовому регулюванні політичних відносин слід вважати закріплення на найвищому юридичному рівні принципу партиципації – участі народу у вирішенні питань суспільного і державного життя знизу доверху. Сама ця ідея – не нова. Слова В.І. Леніна про те, що кожна кухарка буде брати участь в управлінні державою, стали хрестоматійним прикладом. Відповідне закріплення отримала ця ідея і в конституціях соціалістичних країнах.

Об’єктивно необхідність участі народу в управлінні суспільними і державними справами зумовлюється тим, що державна влада, яка походить від народу, здійснюється органами держави. А тому важливо і необхідно, щоб у прийнятті та і в здійсненні рішень цих органів брали участь широкі прошарки населення. Відомий американський юрист А. Сейдман цілком слушно зауважила: “Без демократичної партиципації, незалежно від існуючої державної ідеології уряди будуть, мабуть, займатися не злиденністю…, але насамперед відповідати тим, хто має владу та привілеї”. Це стосується, продовжує вона, і США, і Африки, і Східної Європи і Китаю¹.

Найбільш адекватно цей принцип знайшов свій вираз у Конституції Колумбії 1991 р.: республіка була проголошена не тільки демократичною, але й “патриципаторною” державою (ст. 1). У Конституції Росії положення про участь громадян в управлінні справами держави зафіксовано як одне з прав громадян (п. 1 ст. 32). Ст. 54 Конституції Португалії проголошує: “Трудящі мають право створювати комісії для захисту своїх інтересів і для участі в управлінні справами підприємства на демократичних засадах”.

Важливе значення для конституційного регулювання політичних відносин має закріплення в основних законах принципу політичного плюралізму. Характерний у цьому відношенні припис, який міститься у ст. 8 Конституції Румунії 1991 р.: “Плюралізм є умовою і гарантією конституційної демократії”. Не менш цікаве формулювання Конституції Молдови 1994 р.: “Демократія в Республіці Молдова здійснюється в умовах політичного плюралізму, не сумісного з диктатурою і тоталітаризмом”. У цілому можна зазначити, що цей принцип (іноді він формулюється як політична та ідеологічна багатоманітність) найбільш широко відображений у конституціях постсоціалістичних держав (наприклад, ст. 11 болгарської, ст. 13 російської, ст. 5 казахської конституцій). Щодо традиційних демократичних держав, то він, як правило, не згадується в основних законах, оскільки само собою розуміється. У конституціях тоталітарних державах, навпаки, встановлюється принцип політичного та ідеологічного монізму (як правило, офіційно визнається одна ідеологія, на конституційному рівні проголошується керівна роль однієї партії у суспільстві та державі).

Не менш важливим принципом конституційного регулювання політичних відносин є принцип організаційної та рольової автономії компонентів політичної системи суспільства, її ланок. При цьому конституційна доктрина виходить із того, що держава, партії, громадські організації та інші компоненти повинні виконувати свою специфічну роль у суспільстві. Цей принцип знаходить своє втілення у відповідних положеннях, закріплених у конституціях постсоціалістичних держав і країн, що звільнилися. Зокрема, в основних законах містяться норми про недопущення злиття партійних і державних інститутів (ст. 8 Конституції Киргизстану); втручання громадських об’єднань у діяльність держави (ст. 58 Конституції Узбекистану); про заборону партіям проповідування тоталітаризму (ст. 14 Конституції Мадагаскару 1992 р.). Рольова автономія знаходить своє відображення у поділі ролі правлячої партії та держави в умовах демократичного ладу, в концепції та практиці розподілу влад, у різних завданнях державної влади і місцевого самоврядування тощо. Водночас рольова автономія не є абсолютною. Наприклад, у Конституції Казахстану 1995 р. принцип розподілу влад доповнюється вказівкою на їх взаємодію, органи місцевого самоврядування можуть виконувати окремі державні повноваження та ін.

І, навпаки, зовсім інакше регулюються політичні відносини між елементами суспільства в авторитарних і тоталітарних системах: незаперечна влада військових, злиття партійно-державної бюрократичної номенклатури, монопольне становище єдиної партії та незначна роль інших організацій як “приводних ремнів”, відмова від розподілу влад, невизнання місцевого самоврядування означають ліквідацію принципу організаційної та рольової автономії.

Ще один конституційний принцип демократичного суспільства – змагальність у політичному процесі на базі юридичної рівності та рівних можливостей його учасників. З об’єктивної точки зору змагальність є логічним продовженням вільної конкуренції в економіці. Принцип змагальності знайшов своє відображення у ст. 6 Конституції Іспанії, яка встановлює, що партії конкурують у процесі формування і вираження волі народу; в ст. 10 Конституції Португалії, яка провіщає, що “партії змагаються у справі формування і вираження народної волі”. Чи не найповніше знайшов своє відображення цей принцип у ст. 5 Конституції Чехії 1992 р., до сказано: “Політична система грунтується на вільних і добровільних засадах і вільному конкуруванні політичних партій, що поважають основні демократичні принципи та відмовляються від сили як засобу утвердження своїх інтересів”. Змагальність політичних партій, інших об’єднань, груп тиску має за мету оволодіння з допомогою виборів державною владою або здійснення тиску на неї в інтересах певних соціальних груп чи загальнонародних інтересів. Для забезпечення змагальності конституційне право демократичних країн намагається встановити рівні права і рівні можливості для учасників політичного процесу (наприклад, рівне становище партій, рівні юридичні можливості для кандидатів у ході виборчої кампанії), хоча цілком зрозуміло, більш могутні в економічному, фінансовому, чисельному відношенні об’єднання завжди мають фактичну перевагу.

Кінцевим результатом змагальності має бути досягнення компромісів і консенсусу між різними політичними силами на базі спільних цілей. Зарубіжна, і вітчизняна конституційна практика виробила чимало вдалих організаційно-правових форм співпраці різних політичних сил. Це і “народні фронти”, “громадянські форуми”, “круглі столи” представників державної влади, партій і політичних рухів, які відіграли величезну роль у мирному переході постсоціалістичних країн до повного суспільного ладу. В Росії для пошуку компромісів використовувався Договір про суспільну злагоду 1994 р., а з 1997 р. час від часу проводиться чотирьохсторонні зустрічі Президента, Прем’єр-міністра і двох голів палат парламенту, засідання “круглого столу”. В Україні у 1995 р. був укладений Конституційний договір між Президентом і Парламентом, який значно прискорив процес підготовки і прийняття нової Конституції, яка і прийнята у 1996 р.

Нарешті, з принципом змагальності пов’язана також проблема більшості та меншості. Зарубіжна практика свідчить, що вказана проблема пов’язана з функціонуванням політичної системи у цілому, її різних компонентів, зокрема. Вона стосується прийняттю принципових рішень на референдумі, органами держави, голосувань у парламенті, внутріпартійних питань. Нами виявлено тільки декілька конституцій, в яких ця проблема знайшла законодавче втілення. Ст. 6 Конституції Чехії встановлює: “Політичні рішення повинні спиратися на волевиявлення більшості, виражене вільним голосуванням. При прийнятті рішень більшість повинна захищати інтереси меншості”. Є й інші форми фіксації розглядуваного аспекту даного принципу. В Конституції Португалії, наприклад, у п. 2 ст. 117 міститься припис: “За меншістю визнається право на демократичну опозицію згідно Конституції”, а у п. 2 ст. 119 зазначається, що рішення колегіальних органів приймаються у присутності більшості встановленого законом кількості їх членів. Згідно з п. 3 цієї статті рішення цих органів також приймаються більшістю голосів. Разом із тим варто констатувати, що більшість сучасних конституцій не регулюють принцип відносин більшості та меншості, у більшості випадків ігнорують висновки наукової думки.