Борьба с ростом цен

Формула цены

Летом 2008 года на совещании, посвящённом развитию нефтегазового сектора России, премьер Владимир Путин заявил, что ФАС плохо справляется со своими обязанностями. Это было связано с ростом цен на нефтепродукты — авиационный керосин (с ноября 2007 года по июнь 2008 года — на 70 %) и бензин (с января по июнь 2008 года — на 64 %). Путин подчеркнул, что ФАС необходимо «проснуться» и «эффективно исполнять свои функции»:

Если этого не будет в ближайшее время сделано, то будут приняты кадровые решения, прошу иметь это в виду.

В ответ ФАС разработала формулу для расчёта справедливой розничной цены бензина. Её предполагается высчитывать, исходя из стоимости российской нефти в зарубежной Европе, от которой отнимаются таможенная пошлина и транспортные расходы. По мнению начуправления контроля топливно-энергетического комплекса ФАС Елены Котёлкиной, все цифры в этой формуле известны, поэтому она очень проста в применении.

«Если увидим, что кто-то систематически и сильно от неё отклоняется, будем применять санкции», — подчеркнула Котёлкина. По словам Игоря Артемьева, в итоге ФАС планирует разработать целое «семейство формул» со своими тонкостями для каждой марки топлива.

С формулой согласны не все. Так, президент Союза нефтегазопромышленников России Геннадий Шмаль считает, что привязывать цену на бензин необходимо не к мировой стоимости нефти, а к реальным доходам населения, тогда как в ФАС подчеркивают важность привязки итоговой цифры именно к мировой стоимости нефти.

По мнению учёных Института проблем рынка РАН, исследовавших в 2009 году ценовые инструменты функционирования нефтяного рынка, предложенная правительством формула цены не способствует её справедливому формированию. А фактически такого стремления, по мнению учёных, и не демонстрируют ни нефтяники, ни правительство.

Во-первых, «справедливая цена» на практике невыгодна нефтяным компаниям. Первый их приоритет — экспорт. Поэтому, вынужденно направляя часть нефтепродуктов на экономически невыгодный им внутрироссийский рынок, ВИНК рассчитывают цену по формуле «экспортная цена поставки железнодорожным транспортом минус таможенная пошлина», привязывая таким образом внутреннюю цену к динамике мировой.

Второй приоритет ВИНК — собственный сбыт. Последний приоритет — независимые продавцы. Они покупают у ВИНК топливо по мелкооптовой цене, в то время как собственные АЗС ВИНК получают его по более низким ценам — складского учёта. Другой способ искусственного завышения цены и собственной прибыли — продажа нефтяными компаниями оптовых партий топлива приближённым посредникам. Оба способа создают предпосылки дискриминационной себестоимости для независимых продавцов, рентабельность которых падает до 3—10 %.

Ещё один фактор искусственного завышения розничной цены — нежелание ВИНК торговать друг с другом. Причина носит исторический характер: с 1990-х годов сложилось географическое доминирование одной ВИНК на одной территории, и к началу 2010-х годов в половине регионов РФ более 40 % рынка контролирует какая-либо одна нефтяная компания. Поэтому, имея собственные АЗС на «чужой» территории, ВИНК будет продавать топливо только на своих заправках и это будет только топливо, произведённое на собственных НПЗ этой ВИНК. Что увеличивает транспортную составляющую в цене.

Во-вторых, в силу приоритета стратегической цели обеспечения энергетической безопасности России, добиться «справедливой цены» для всех участников национального рынка неспособен и сам регулятор. С одной стороны, он никак не связывает таможенные пошлины с таким важным фактором, присущим российскому рынку, как сезонность спроса на топливо (этот фактор, отмечают учёные, стараются «не замечать» и сами нефтяные компании). Поэтому таможенная пошлина фактически выполняет не регулирующую, а исключительно фискальную функцию.

С другой стороны, государство не может допустить на российский рынок международные нефтяные компании, которые стимулировали бы конкуренцию. Однако такой шаг противоречит госконцепции сохранения энергетической независимости РФ. Да и, как считает «Нефтегазовая вертикаль», государству выгоднее иметь на рынке несколько крупных операторов, чем работать с сотнями мелких.^[108]

В таких реалиях, полагают учёные, возможным выходом может стать организация биржевого рынка нефтепродуктов, а также создание государственного нефтяного резерва, наподобие американского или формируемого Китаем.

Штрафы

Масштабные проверки по факту обоснованности установления цен на бензин ФАС начала проводить в 2007 году. Летом обоснование цен и раскрытие методики их установления были затребованы от компаний «ЛУКойл», «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз», ТНК-ВР, «Роснефть», «Альянс», «Славнефть» и «Русснефть».

В декабре 2007 года прокуратура и краевое управление ФАС (УФАС) начали проверку на автозаправках Камчатского края, где цены за литр бензина выросли на 7—8 руб. После вмешательства прокуратуры цены вернулись на прежний уровень.

В 2008 году ФАС предъявила претензии компаниям «Роснефть», «ЛУКойл», «Газпром нефть», ТНК-ВР и «Сургутнефтегаз». «ЛУКойл», «Газпром нефть» и ТНК-BP снизили розничные цены. Обвинения с «Сургутнефтегаза» были сняты в ходе дополнительных проверок.^[132] Позднее «Газпром нефть» и «Роснефть» выплатили миллиардные штрафы по этому нарушению.^[133][134]

Впоследствии возбуждённые ФАС в 2008 году разбирательства были названы «первой волной» антимонопольных дел в отношении ВИНК.

Весной 2008 года за повышение цен на бензин УФАС Томской области оштрафовало компанию «Газпром нефть — Кузбасс», УФАС Новосибирской области — компании «Беркут», «Нефтебаза „Красный яр“» и «Новосибирскнефтепродукт ВНК».^[135]

В конце 2008 года ФАС наложила миллиардные штрафы на «ЛУКойл», «Газпром нефть», ТНК-BP и «Роснефть».^[116] Компании эти штрафы опротестовали и в июне — июле 2009 года получили новые, многократно превышающие по сумме первоначальные — за нежелание сотрудничать с антимонопольными органами и за рецидив нарушений.^[136][137] Сотрудничество с ФАС позволило компаниям снизить размер штрафов.^[138][139] Длительное судебное противостояние ФАС и ТНК-ВР в итоге не позволило последней избежать штрафа.^{[140] [141]}

В феврале 2009 года региональные УФАС обвинили в завышении цен и наложили штрафы на компании «ЛУКойл-Волганефтепродукт»,^{[142][143][144]} ОАО «Приморнефтепродукт» (НК «Альянс»).^[145][146]

Разбирательства ФАС по завышениям розничных цен на бензин зимой 2008/2009 года получили название «второй волны» антимонопольных дел в отношении ВИНК.

По мнению главы ФАС Игоря Артемьева, борьба с нарушениями нефтяных компаний — это исторический процесс,^[147] а победа в ВАС — «важный, системообразующий прецедент».^[141] Новых дел против нефтяных компаний ФАС пока возбуждать не намерена, сказал он в мае 2010 года.^[147] Но новые дела вскоре последовали.

В 2011 году ФАС обвинило «Газпром нефть» в завышениях в 2010 году цен на топливо на территории Омской области,^[148][149] «Газпром нефть — Кузбасс» — на территории Кемеровской области.^[150] За ценовой сговор — 2010 на рынке Бийска ФАС оштрафовала 15 местных нефтеторгующих предприятий, в том числе «Роснефть-Алтайнефтепродукт».^[151]

Основанием для начала, в феврале 2011 года, «третьей волны» антимонопольных дел стало повышение розничных цен на дизельное топливо в IV квартале 2010 года. В нарушениях были заподозрены «ЛУКойл», «Роснефть», «Газпром нефть», ТНК-ВР, «Сургутнефтегаз», «Татнефть», «Башнефть» и «Альянс»,^[152] дела возбуждены в отношении первых трёх названных компаний.^{[153][154][155]} В весенне-летнем 2011 года росте цен на бензин ФАС обвинила ТНК-ВР и, впервые, «Башнефть».^[156] Все компании признали факт нарушений,^{[157][158][105]} ФАС наложила штрафы.^[159]

В 2011 году ФАС также выдавала предписания и штрафовала региональные компании: «Роснефть-Алтайнефтепродукт» за уклонение от поставок топлива независимым операторам,^[160] «ЛУКойл — Северо-Западнефтепродукт» за завышение цен на розничных рынках Сыктывкара, Усинска и Ухты,^[161] «Сургутнефтегаз» и Киришский НПЗ за срыв поставок топлива и затягивание сроков подписания контрактов на 2012 год,^[162][163] «ЛУКойл-Пермнефтепродукт» за завышение цен.^[164][165]

Биржевые торги

Летом 2007 года было решено запустить в России биржевые торги нефтью и нефтепродуктами. Победительницей в конкурсе площадок для размещения государственных заказов стала биржа «Санкт-Петербург». Нефтяные торги на ней начались в 2008 году.^[166]

Однако к 2010 году на бирже реализовывалось не более 2 % от всего объёма российского рынка нефтепродуктов,^[167] что позволяло считать такой способ продажи скорее формальным.^[168] В январе-сентябре 2010 года на бирже «Санкт-Петербург», Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой бирже и Межрегиональной бирже нефтегазового комплекса было реализовано 4,5 млн т нефтепродуктов.^[112]

По мнению экспертов, реальным толчком развития биржевой торговли нефтепродуктами могли бы стать назначенные «сверху» обязательства нефтяных компаний реализовывать через биржу определённую часть нефти и нефтепродуктов.^[168] При этом на бирже обязательно должны появиться независимые игроки: в 2010 году основные биржевые сделки заключались в рамках ВИНК «Газпром нефть» и «ЛУКойл».^[112]

Деятельностью Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой биржи в ноябре 2011 года заинтересовалась ФАС.^[162]

Нам нужно так отстроить биржевые механизмы, чтобы они действительно позволяли объективно определить цену на рынке, а не служили бы ширмой для сомнительных сделок, когда на бирже фактически формируется и легализуется завышенная монопольная цена. Нужно подумать над тем, как сделать более прозрачным и эффективным процесс закупки нефтепродуктов для нужд госорганов, регионов, госкомпаний. […] Серьёзные нефтяные компании дают цену более конкурентоспособную и часто с дисконтом, имеют при этом объём собственных ресурсов, но под разными предлогами их просто частенько оттирают. Вместо них все эти конкурсы выигрывают какие-то компании «рога и копыта», которые дальше не могут реально исполнить своих обязательств. Я прошу ФАС, Минэнерго, Минэкономики ещё раз внимательно посмотреть на эти проблемы.

— Владимир Путин, глава правительства РФ. Из выступления на выездном совещании по вопросам нефтепереработки и рынка нефтепродуктов в РФ, 8 июля 2011 года, г. Кириши

Пытаясь способствовать интересу игроков к биржевой торговле нефтепродуктами, ФАС работает над созданием единой электронной биржевой торговой системы.^[169]

Модернизация

В России с 1999 года растёт парк иномарок, для которых необходим высокооктановый бензин, однако на российских НПЗ не было оборудования для его производства, а нефтяные компании объясняли невозможность модернизации слишком высокими налогами, из-за которых свободных средств для закупки и установки нового оборудования не хватало.^[170]

Учитывая возможности государства влиять на цену бензина, бизнес-директор московской аудиторско-консалтинговой группы «АКГ „РБС“» по работе с нефтяными компаниями «Роснефть», ТНК-ВР, «Газпром нефть» Алексей Дорожкин отметил, что необходимо усилить госконтроль над качеством произведённого топлива и стимулировать производство экологически чистого топлива в России путём налоговых и прочих льгот.^[123]

В июле 2010 года на совещании правительства России было принято решение повысить акцизы на бензин, что увеличивает его стоимость на 0,6 %.^[171] Однако Владимир Путин подчеркнул, что чем качественнее будет бензин, тем ниже окажутся акцизы и тем выгоднее он будет производителям и потребителям.^[172] В сентябре 2010 года Путин открыл в Нижнем Новгороде производство бензина класса «евро-5».^[173] На открытии он сказал:

Принятый правительством технический регламент с будущего года запрещает выпуск бензина, не соответствующего стандарту евро-3. Граждане, которые покупают автомобильную технику, тратят немалые деньги, чтобы купить новые автомобили, и конечно они вправе требовать, чтобы им продавали качественный и безопасный бензин.

Однако уже в 2010 году нефтяные компании заговорили о нецелесообразности такой быстрой отмены производства низкооктанового бензина класса ниже Евро-3. По мнению «Газпром нефть», спрос на АИ-92 сохранится не менее чем до 2015 года, поэтому требование техрегламента о прекращении его производства с 2012 года нужно пересмотреть.^[174]

Правительство согласилось оставить на рынке неэкологичные бензины, а выпуск экологичных стимулировать не административно, а экономически. В конце 2011 года были внесены поправки в Налоговый кодекс. На 2012—2014 годы были установлены плавающие ставки акцизов на бензины в зависимости от класса экологичности: чем выше класс, тем меньше ставка и тем менее рост акциза за три года. Ставки акцизов, по идее правительства, меняются четырежды: 1 января и 1 июля 2012 года, 1 января 2013 года и 1 января 2014 года. За это время акциз на бензин Евро-2 вырастет в 1,44 раза, Евро-3 — в 1,45 раза, Евро-4 — в 1,37 раза, Евро-5 — снизится в 1,2 раза. Разница между акцизами на бензин Евро-2 и Евро-5 составит в начале 2012 года 13 %, в начале 2014 года — 96 %.^[175]

По мнению ФАС, акцизы менять необходимо. Но не 4 раза за три года — каждое такое повышение, по наблюдениям антимонопольщиков, даёт рост розничной цены на 6—8 %, — а ежемесячно, гибко, в привязке к внешним ценам на нефтепродукты.^[113]

В середине 2011 года ФАС, Ростехнадзор и Росстандарт, с одной стороны, и нефтяные компании, с другой начали подписание соглашений по программам строительства и реконструкций НПЗ. Первыми контрагентами государства стали «Роснефть», «ЛУКойл», «Газпром нефть», ТНК-ВР, «Сургутнефтегаз», «Башнефть», «Русснефть», «Альянс», «Зарубежнефть». Премьер Владимир Путин пообещал поддержку только подписавшим соглашение компаниям.^[176] Чуть позднее к первопроходцам присоединились Ярославский НПЗ, Киришский НПЗ и некоторые другие.

В рамках соглашения с госструктурами нефтяники обязались с 2015 года перейти на выпуск бензина стандарта Евро-5 и увеличить долю переработки нефти — обеспечить производство и направить на российский рынок светлое топливо в объёме не менее 20 % добычи.^[177][178] «Роснефть» заявила, что завершит модернизацию всех своих НПЗ к 2014 году, это наиболее сжатые сроки среди всех ВИНК.^[179]

Контролируют процесс модернизации НПЗ Минрегионразвития, Ростехнадзор, Минэнерго, Росстандарт и ФАС.^[180] Последняя довела до сведения нефтяников, что в случае несоблюдения планов-графиков по инвестированию в модернизацию провинившимся будут предъявлены обвинения в необоснованном создании дефицита топлива на внутреннем рынке (статья 10 закона «О защите конкуренции») и наложены штрафы с оборота вкупе с изъятием незаконно полученной прибыли.^[181]