11.4.2. Референдный процесс

Обращение к референдному процессу как к специфиче­скому виду конституционного процесса обусловлено в пер­вую очередь местом, которое занимает референдум в системе конституционно-правовых форм непосредственной демокра­тии. В данной нише референдум выступает в качестве «одно­го из важнейших способов реализации народом его сувере­нитета».¹

Референдный процесс, который регламентирован Консти­туцией Украины и Законом Украины «О всёукраинском и местном референдумах», направлен на формализацию в пер­вую очередь порядка реализации гражданами права прини­мать участие в управлении государственными делами. Кро­ме того, данный вид процесса создает возможность для упо­рядоченного решения вопросов местного значения.

Волеизъявление граждан, для свободного осуществления которого и существуют референдумы, может быть осуществ­лено разными способами, но оно правомерно лишь при со­блюдении установленных процедурных правил, гаранти­рующих безусловную юридическую силу принятых на рефе­рендуме решений.

Как и любой другой вид процесса, референдный процесс предполагает определенную логическую последовательность осуществления процессуальных действий, которые объеди­няются в стадии и этапы референдного процесса.

Процессуальной порядок проведения референдумов пред­полагает наличие следующих стадий:

• подготовка референдума, включающая следующие эта­пы: народная инициатива (инициатива иных субъектов); на­значение референдума; агитация по вопросам референдума;

• проведение референдума с такими этапами: организа­ция референдума; голосование; подведение итогов голосова­ния;

• реализация решения, принятого на. референдуме также предполагает этапы: опубликование и исполнение решения, принятого на референдуме.

¹ Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні / За ред. В.Ф. Погорілка. — К., 2001. — С 88.

530

531

Подход в Литературе к рассмотрению вопроса о стадийно­сти референдного процесса неоднозначен. Некоторые авторы рассматривают стадию голосования как самостоятельную, обособляя ее при этом, от стадии проведения референдума¹, что, по нашему мнению, нарушает логически выверенную структуру референдного процесса.

Отдельные авторы к этапам референдного процесса относят ответственность за неисполнение решения референдума-.

Однако нельзя согласиться с тем, что процессуальные дей­ствия по применению мер ответственности за неисполнение решения референдума составляют отдельную стадию рефе­рендного процесса. Поскольку применение мер ответствен­ности в данном случае: 1) не предусматривает процессуаль­ных действий относительно проведения референдума и реа­лизации принятых на нем решений; 2) не имеет материально обусловленной цели процессуально-правового характера, которая бы корреспондировала целям референдного процес­са в целом.

Таким образом, референдный процесс представляет собой правовую форму деятельности субъектов конституционного права (инициирующих процесс, обеспечивающих ведение процесса и обеспечивающих принятие и исполнение реше­ния) по реализации такой формы непосредственного народо­властия, как референдум.

11.4.3. Правотворческий процесс

Рассмотрение правотворческого процесса как вида кон­ституционного процесса заставляет нас обратить внимание в первую очередь на законодательный процесс.

Законодательный процесс как юридическое явление вы­ступает в двух качествах: 1) как порядок деятельности по созданию законов и 2) как, непосредственно данная деятель­ность.

¹ Конституційне право України ,' За ред. В.Ф. Погорілка. — К., 1999. — С. 349.

^? Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федера­ции. Учеб. для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко — М.„ 1999. - - С. 512.

Отметим, что законодательный процесс необходимо отли­чать от процесса законотворчества, поскольку последний есть более широким понятием, которое охватывает деятель­ность, «правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффек­тивности и возможную последующую корректировку»¹.

Конечно, законодательный процесс является частью за­конотворчества, однако он не включает, например, такие действия, как выявление потребности в принятии закона, подготовка законопроектов до их официального внесения в Верховную Раду Украины; лоббирование законопроектов; давление отдельных групп с целью продвижения или тормо­жения принятия отдельных законодательных актов и др.

Законодательный процесс, в отличие от законотворчест­ва, содержит четко установленные в Конституции и регла­менте парламента последовательные действия по принятию предлагаемого акта с тем, чтобы он после определенных про­цессуальных операций стал законом и вступил в силу.

Законодательный процесс включает несколько стадий, позволяющих обеспечить всесторонность рассмотрения акта, предоставление возможностей для парламентского об­суждения и внесения отдельных предложений о необходи­мости и содержании будущего закона.

При этом следует отметить, что законодательный процесс не обязательно предполагает создание только законодатель­ной новеллы. Он также может быть связан с внесением изме­нений в действующие законодательные акты.

Стадиями законодательного процесса являются следую­щие основные совокупности процессуальных действий.

1. Официальное внесение на имя Верховной Рады уполно­моченным субъектом законопроекта, законодательного пред­ложения или поправки (стадия законодательной инициати­вы). На данной стадии законодательного процесса возможны следующие процессуальные этапы: обоснование законопро­екта (подача сопроводительной записки и финансово-эконо­мическое обоснование); внесение в законопроект дополни­тельных статей или поправок; регистрация законопроектов в Секретариате Верховной Рады; проверка законопроекта на

¹ Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб.: В 4-х т. — Т. 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшуп. — М., 2000. — С 532.

182

533

соответствие требованиям регламента Верховной Рады; от­клонение и отзыв законопроекта.

2. Рассмотрение законопроекта и принятие закона. Дан­ ная стадия предусматривает: а) рассмотрение законодатель­ ных предложений, законопроектов, поправок в комиссиях Верховной Рады; б) рассмотрение законопроекта на пленар­ ных заседаниях — обсуждение и одобрение основных поло­ жений в основном, обсуждение и одобрение статей и в целом (первое, второе и третье чтения). После каждого из чтений возможно проведение доработки законопроекта и осуществ­ ление повторных чтений законопроекта, количество кото­ рых не ограничивается.

3. Промульгация и официальное обнародование принято­ го закона. Данная стадия предполагает действия главы госу­ дарства по подписанию принятого законодательного акта и опубликование его в официальных изданиях, после чего за­ кон вступает в силу. Данная стадия обрамляет окончание за­ конодательного процесса.

Таким образом, под законодательным процессом можно понимать процессуальную форму деятельности Верховной Рады и Президента Украины по реализации законодатель­ных полномочий.

В структуре правотворческого процесса также можно вы­делить производство по разработке и принятию норматив­ных актов (решений) сельскими, поселковыми, городскими, районными и областными советами.

Нормотворческая процедура в местных советах регулиру­ется регламентом, который утверждается, как правило, на второй сессии вновь избранного соответствующего совета¹ и предполагает наличие следующих стадий:

1) нормотворческая инициатива (внесение проекта реше-

i :-Ш);

2. разработка проекта решения;

3. обсуждение проекта решения;

4. принятие решения;

5. введение в действие принятого решения.²

¹ Подробнее: Муніципальне право України / За ред. В.Ф. Погорілка і О.Ф. Фрицького. — К., 2001. — С. 192.

- См. например: Регламент Котовского районного совета, угвегокленпый

J--—".»

Стадия обсуждения проекта решения в постоянных ко­миссиях, временных специальных комиссиях или рабочей группы предполагает наибольшее количество процессуаль­ных действий по сравнению с другими стадиями, среди юри­дических последствий которых можно назвать такие, как: принятие решения, возвращение на доработку; направление проекта на экспертизу; перенесение рассмотрения на сле­дующее заседание совета; отклонение проекта с указанием причин.

Введение в действие решения местного совета предполага­ет подписание решение сельским, поселковым, городским головой или председателем районного, областного совета.

Таким образом, правотворческий процесс как вид конети-^ туционного процесса — это специфическая деятельность уполномоченных органов государственной власти и местно­го самоуправления, состоящая из системы действий по под­готовке, утверждению и официальному обнародованию нор-^ мативно-правовых актов. При этом преследуется цель созда­ния и поддержания системы права в оптимальном состоя­нии, которое бы гарантировало надлежащее правовое регулирование различных общественных отношений.

11.4.4. Правоприменительный процес с

Как у?ке указывалось, правоприменительный процесс как вид конституционного процесса в основном охватывает два вида деятельности субъектов конституционного права — кон­ституционную юрисдикцию и правонаделительный процесс.

Конституционная юрисдикция — это специфический вид деятельности специальных субъектов конституционно-правовых отношений, связанный с разрешением спора о пра­ве, ликвидацией конституционно-правовой коллизии и при­влечением к конституционно-правовой ответственности.

Говоря о конституционной юрисдикции, в первую очередь необходимо охарактеризовать конституционное судопроиз­водство.

Под конституционным судопроизводством следует по­нимать порядок рассмотрения и разрешения дел в Консти-

ті п т пгл-і п тіл Ґ*пй/з \7-wnmtiji~i

V Г» К

Следует подчеркнуть, что конституционное судопроиз­водство обладает значительными специфическими свойства­ми по сравнению с судопроизводством по уголовным, граж­данским, административным делам: не все их основные принципы характерны и для конституционного судопроиз­водства, а те, которые характех^ны, реализуются в специфи­ческих формах. Например, такие процессуальные принци­пы, как состязательность или устность, зачастую ограниче­ны либо вовсе отсутствуют при рассмотрении отдельных ка­тегорий дел.

Для конституционного судопроизводства характерно на­личие определенной совокупности процессуальных произ­водств. В соответствии с Законом Украины от 16 октября 1996 г. «О Конституционном Суде Украины», конституци­онное судопроизводство состоит из следующих общих произ­водств: 1) производство по делам, связанным с дачей заклю­чения о конституционности законов и других правовых ак­тов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Вер­ховной Рады Автономной Республики Крым; 2) производ­ство по делам о соответствии Конституции Украины действу­ющих международных договоров Украины или тех между­народных договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины для предоставления согласия на их обязатель­ность; 3) производство по даче заключения о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об устранении Президента Украины с поста в порядке импичмента; 4) производство по официальному толкованию Конституции и законов Украины.

Кроме этих обобщающих производств существуют отдель­ные разновидности конституционно-судебных производств, особенно это касается производств по делам, связанным с да­чей заключения о конституционности законов и других пра­вовых актов. Например, законодательно закреплено произ­водство по делам о конституционности правовых актов, ко­торые вызвали спор относительно полномочий конституци­онных органов государственной власти Украины, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления и др.

Порядок конституционного производства по делу в Кон­ституционном Суде предполагает следующую стадийность:

1. возбуждение производства по делу в Конституционном Суде Украины;

2. рассмотрение дела Конституционным Судом Украины на пленарном заседании;

3. вынесение решения или дача заключения по результа­там рассмотрения дела.

Отметим, что нельзя причислять к составным частям кон­ституционного судопроизводства процедуру вступления в силу решения или заключения Конституционного Суда, кото­рый включает: 1) порядок официального обнародования ре­шений и заключений; 2) порядок выполнения решений и за­ключений Конституционного Суда Украины. Данная проце­дура не предполагает каких-либо процессуальных действий Конституционного Суда Украины относительно рассмотре­ния и разрешения конституционно-правового дела, а следова­тельно, логически и функционально не связана с рассмотрен­ными выше стадиями конституционного судопроизводства.

Специфическим производством конституционно-юрис-дикционного характера является производство по привлече­нию к ответственности Президента Украины.

Специфика данного производства проявляется в том, что по субъекту, который рассматривает и решает соответствую­щее дело, данное производство можно поделить на парла­ментсько-процедурную часть и судебно-процедурную часть.

В данной ситуации судебная процедура (со всей совокуп­ностью собственных стадий) рассмотрения соответствующе­го дела выступает в качестве стадии производства по приме­нению импичмента. С учетом стадии дачи судебного заклю­чения можно выделить такие стадии отстранения Президен­та от должности в порядке импичмента: 1) инициирование импичмента большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины; 2) создание специальной времен­ной следственной комиссии; 3) рассмотрение выводов и пред­ложений временной следственной комиссии на заседании Верховной Рады Украины; 4) принятие решения об обвине­нии Президента Украины; 5) принятие решения об отстране­нии Президента Украины с поста.

Последняя стадия возможна только после судебной про­цедуры. То есть после проверки дела Конституционным Су­дом Украины и получения его вывода относительно соблюде­ния конституционной процедуры расследования и рассмот­рения дела об импичменте и получении вывода Верховного Суда Украины о том, что деяния, в которых обвиняется Пре­зидент Украины, содержат признаки государственной изме­ны или другого преступления.

Таким образом, конституционно-юрисдикционный про­цесс занимает особое место в структуре конституционного процесса и направлен в первую очередь на охрану конститу­ционного строя и обеспечение режима конституционной за­конности.

Отмечая правонаделительный процесс в структуре право­применительного процесса, необходимо отметить процедуру установления правовой связи между личностью и государст­вом, то есть процедуру предоставления гражданства, важ­ность которой не требует особого обоснования.

Не вдаваясь в подробную характеристику правонадели-тельного процесса, отличительной чертой которого является наличие процессуальных действий, связанных с наделением отдельных субъектов правами и обязанностями, обратим внимание лишь на стадийность производства по предостав­лению гражданства.

Общий порядок предоставления гражданстваУкраины (про­цесс натурализации) предполагает наличие таких стадий:

1. подача в уполномоченный орган ходатайства о вступле­нии в гражданство и документации, требуемой Законом Украины «О гражданстве Украины»;

2. проверка поданной документации;

3. принятие решения об оформлении приобретения граж­данства либо отказе в предоставлении гражданства;

4. обжалование принятого решения (факультативная ста­дия);

5. выдача документа, подтверждающего предоставление гражданства.

Характеризуя правоприменительный процесс как вид конституционного процесса, мы отметили наиболее типич­ные правоприменительные конституционно-процессуаль-

ные производства. Однако необходимо заметить, что мас­штабы данного вида конституционного процесса достаточно широки. Потому, завершая характеристику правопримени­тельного процесса, отметим, что всегда, когда речь идет о та­ком юридическом последствии процесса, как принятие пра­воприменительного акта самого различного назначения, мы имеем дело с правоприменительным процессом.