6.5. Конституционная регламентация международных договоров Украины

Конституция Украины, являясь Основным Законом госу­дарства, регулирует значительное количество вопросов, ко­торые имеют не только внутригосударственное, но и внешне­политическое значение. К кругу этих вопросов относится и конституционная регламентация международных договоров Украины. Она имеет несколько характерных особенностей:

• во-первых, ее наличие свидетельствует о верности Ук­раины своим международно-правовым обязательством, ко­торые вытекают из Венской конвенции о праве международ­ных договоров 1969 г. и провозглашают обязательными для исполнения нормы международного права наряду с нормами национального законодательства;

• во-вторых, она закрепляет на конституционном уровне вопросы практического применения положений междуна­родных договоров в Украине и их соотношение с действую­щим законодательством Украины.

Вопросы действия международных договоров регламен-

Х1£>1.

Однако не все они имеют равное значение для решения этой проблемы. Безусловно, важное концептуальное и практиче- ^! ское значение имеет ст. 9 Конституции, положения которой

закрепляют механизм восприятия (имплементации) между­народных договоров национальным законодательством Ук­раины. Часть 1 ст. 9 Конституции Украины устанавливает такой ее порядок: «Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательст­ва Украины». Положение этой статьи Конституции созвуч­ны с действующим законодательством Украины. Так, Закон Украины «О действии международных договоров на терри­тории Украины» от 10 декабря 1991 г. содержит, в сущно­сти, аналогичную норму и предусматривает, что заключен­ные и ратифицированные Украиной международные дого­воры являются неотъемлемой частью национального зако­нодательства и применяются р порядке, предусмотренном для норм национального законодательства¹. В я. 1 ст. 19 За­кона Украины «О международных договорах Украины» от 24 июня 2004 г. содержится практически аналогичная нор­ма. Это свидетельствует о том, что международный договор, участником которого является Украина, имеет такую же юридическую силу, как и ее национальный закон.

Здесь следует иметь в виду, что нормы международного права входят в правовую систему в порядке, который уста­навливается конкретным государством. Как уже отмеча­лось, в доктрине международного права этот процесс назы­вается трансформацией, которая означает преобразование норм международного права в нормы национального законо­дательства. Однако при этом нормы международного права сохраняют свой первоначальный статус, несмотря на то, что им предоставляется статус норм национального права. Фор­мы трансформации могут быть разными и зависеть от осо­бенностей правовой системы государства, а также от харак­тера общественных отношений, которые регулируются, и норм международного права, которые имплементируются. Однако, как уже отмечалось, имплементация международ-ных норм с помощью национального права еще не означает,

что путем трансформации все нормы международного права автоматически становятся частью национального права. Для этого необходимо принять специальный правовой акт, в осо­бенности в тех случаях, если это предусмотрено самим дого­вором или вытекает из его содержания.

В соответствии с видовым применением прямой или опо­средствованной трансформации порождаются разные право­вые последствия:

• при первой возникают тождественные правила в нацио­нальном праве в силу самого акта ратификации договора, ко­торый именуется инкорпорацией (наблюдается процесс включения международной нормы во внутреннее право);

• другая предусматривает издание нормативного акта, в котором отображается в соответствующей форме содержа­ние договора.

Итак, ч. 1 ст. 9 Конституции Украины предусматривает скорее второй вид трансформации. То есть в соответствии с Законом Украины «О международных договорах Украины» от 24 июня 2004 г.¹ предполагается осуществление ратифи­кации международных договоров (тех, которые требуют ра­тификации в соответствии со ст. 9 этого Закона), но не в фор­ме постановления Верховной Рады Украины, как это было ранее, а путем принятия специального закона о ратифика­ции, который подписывается и обнародуется Президентом Украины и в котором будет воспроизведен текст междуна­родного договора со всеми оговорками, если таковые возник­нут. Таким образом, международный договор становится не только источником национального права, но и источником национального конституционного права.

Важным является положение, закрепленное в ч. 2 ст. 9 Конституции, в котором указывается, что заключение меж­дународных договоров, которые противоречат Конституции Украины, возможно лишь после внесения в нее соответст­вующих изменений. Таким образом, впервые сформулиро­вано и закреплено на конституционном уровне положение о том, что заключение международных договоров, которые

TTt-iAmTiTtAnnTTnm ТЛі-іі!-г.»-»т^,г»-гпт ттттгті \/ті>тчпїїттт т а л ттїч/чїГТллтлгг "D гтлпітп

ке инверсии это положение можно трактовать так: измене­ние положений Конституции Украины, если они противоре­чат международным договорам Украины, возможно лишь при решении чрезвычайно важных вопросов жизнедеятель­ности и функционирования государства и общества, если при этом не возникает угрозы национальным интересам и безопасности Украины.

Статьи 26, 85, 106 и 151 Конституции Украины содержат в себе детальную регламентацию роли и значения междуна­родных договоров Украины в государственной и обществен­ной жизни. Так, ст. 26 устанавливает факт признания Ук­раиной ограничений, установленных международными до­говорами Украины относительно прав и свобод иностранцев и лиц без гражданства, которые находятся в Украине на за­конных основаниях; ст. 85 п. 32 Конституции закрепляет обязанность Верховной Рады Украины дачи согласия зако­ном на обязательность международных договоров Украины и денонсацию (прекращение действия) международных до­говоров Украины; ст. 106 п. 3 Конституции закрепляет пра­во Президента Украины на ведение переговоров и заключе­ние международных договоров Украины; ст. 151 ч. 1 Кон­ституции закрепляет право Конституционного Суда Украи­ны на дачу по представлению Президента Украины или Кабинета Министров Украины заключения о соответствии Конституции Украины действующих международных дого­воров, либо договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины для дачи согласия на их обязательность. Таким об­разом, можно утверждать, что эти статьи не только детали­зируют и конкретизируют статус международных договоров Украины, но и создают систему конституционных норм, ко­торая дает основание считать международные договоры ис­точником конституционного пиава Укоаины.

6.6. Источники права международных региональных

межправительственных организаций, членом

которых является либо стремится стать Украина как

ординарные или перспективные источники

конституционного права Украины

Совет Европы (далее — СЕ) явился первой европейской межправительственной организацией, созданной после Вто­рой мировой войны. Организация действует на основании Устава, принятого в 1949 г.

Членами Совета Европы являются 46 государств, в том числе с ноября 1995 г. и Украина.

Цели Совета Европы:

• обеспечение более тесных связей между государствами Европы;

• содействие превращению Европы в демократическое пространство;

• защита прав человека;

• координация деятельности Совета с другими европей­скими государствами.

Деятельность СЕ сконцентрирована на следующих основ­ных проблемах:

а) правовое обеспечение прав человека;

б) содействие осознанию и развитию европейской куль­ турной самобытности;

в) поиск совместных решений социальных проблем (на­ циональные меньшинства, ксенофобия, нетерпимость, за­ щита окружающей среды, СПИД, наркомания и т.д.);

г) развитие политического партнерства с новыми демо­ кратическими странами Европы¹.

Государство, которое выразило желание вступить в Совет Европы, должно отвечать следующим основным условиям:

— его правовое устройство и государственные институты должны соответствовать принципам демократии;

— народные представители должны избираться путем свободных, равных и всеобщих выборов.

При рассмотрении кандидатур на вступление в организа­цию учитываются также наличие в государстве форм плюра-¹ Баймуратов М.А. Международное публичное право. — X.: Одиссей,

017 Л

диетической демократии, гарантий осуществления свободы выражения мнения, наличие системы защиты националь­ных меньшинств, соблюдение основных принципов между­народного права.

Органами СЕ являются: Парламентская ассамблея, Кон­гресс местных и региональных властей Европы, Комитет ми­нистров, Совещания отраслевых министров, Секретариат.

Парламентская ассамблея состоит из депутатов и их за­местителей, избираемых из числа членов национальных парламентов. Количество представителей от каждой страны (от 2 до 18) зависит от численности населения.

Парламентская ассамблея собирается на сессии 4 раза в год. В ассамблее имеется пять фракций (либерал-демократы и реформаторы, европейские демократы, европейская на­родная партия, социалисты, фракция за единый европей­ский левый блок). Совет ассамблеи состоит из председателя и его 17 заместителей.

Ассамблея рассматривает вопросы, стоящие в повестке дня, формулирует рекомендации, организует конференции, коллоквиумы и открытые парламентские слушания, изби­рает генерального секретаря и его заместителей, руководи­теля аппарата ассамблеи и судей Европейского суда по пра­вам человека.

В январе 1994 г. решением Комитета министров СЕ был создан Конгресс местных и региональных властей Европы, преобразованный из Постоянной конференции местных вла­стей Европы, представлявшей более 130 тысяч общин (ком­мун) и тысячи регионов с целью их участия в европейском строительстве и функционировавшей под эгидой СЕ в каче­стве консультативного органа с 1957 г. Конгресс является одним из трех основных органов СЕ, он состоит из 236 пред­ставителей и 236 их заместителей, в число которых входят избранные представители местных и региональных властей государств Европы и официальные лица, непосредственно отвечающие за деятельность на этих уровнях власти.

Комитет министров является высшим органом СЕ и состо­ит из министров иностранных дел государств-членов и засе­дает 2 раза в год. Комитет определяет программу работы СЕ, принимает бюджет СЕ, назначает членов Европейской ко-

миссии по правам человека. Решения Комитета министров принимаются либо в форме рекомендаций, либо в форме кон­венций, подлежащих ратификации.

Совещания отраслевых министров (юстиции, экономики и т.д.) созываются по мере необходимости и решают вопросы профильного характера, представляющие взаимный интерес. Секретариат возглавляет избираемый Парламентской Ас­самблеей на 5 лет Генеральный секретарь.

Штаб-квартира СЕ и его органов находится в Страсбурге (Франция).

В рамках СЕ принято свыше 200 международных конвен­ций по актуальным вопросам гуманитарного сотрудничества, которые являются авторитетными источниками междуна­родного публичного права (в частности, Европейская конвен­ция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Евро­пейская социальная хартия 1961 г. (пересмотрена с целью обновления в 1996 г.), Европейская Хартия о местном само­управлении 1985 г., Рамочная конвенция о защите нацио­нальных меньшинств 1995 г. и др.). Более того, обязатель­ным условием вступления в СЕ является подписание Евро­пейской конвенции о защите прав человека и основных сво­бод 1950 г. и последующее признание всей совокупности ее контрольных механизмов¹. Украина, выполняя Рекомен­дацию 190 (1995) Парламентской Ассамблеи, при вступле­нии в члены СЕ в ноябре 1995 г., подписала указанную кон-^f венцию.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции Украины, между­народные договоры, заключенные Украиной в рамках СЕ (конвенции, хартии и др.) после дачи согласия на их обяза­тельность для Украины Верховной Радой Украины, являют­ся частью национального законодательства Украины. Исходя из этих положений, Украиной в 1997 г. была ратифицирована Европейская хартия о местном самоуправлении. Завершен процесс к ратификации Европейской социальной хартии. Ра­тификация Украиной в 1997 г. Европейской конвенции о за­щите прав человека и основных свобод 1950 г. привела к по­явлению в праве Украины, в том числе и в конституционном,

¹ Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года. — СЕ, 1990.

97fi

нового источника права — судебного прецедента. В соответ­ствии со ст. 53 Конвенции участники конвенции обязуются исполнять решения Европейского суда по правам человека по любому делу, в котором они являются сторонами. Решения же последнего имеют прецедентный характер.

Европейский Союз (ЕС) был создан в 1957 г. на основе объ­единения трех международных региональных организаций; Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), созданного в 1951 г., Европейского сообщества по атомной энергии, соз­данного в 1957 г. и Европейского экономического сообщест­ва, образованного в 1957 г. До недавнего времени это объеди­нение называлось Европейскими Сообществами.

В 1965 г. на основе Брюссельского договора были созданы единые органы Сообществ. Единый Европейский акт 1986 г. оформил передачу ЕС полномочий в области охраны окру­жающей среды, культуры и образования, охраны здоровья, технологической и социальной политики, единое таможен­ное пространство. Соглашение 1990 г. урегулировало вопро­сы беспрепятственного перемещения через границы стран — членов ЕС товаров, рабочей силы и капиталов.

Маастрихтские соглашения 1992 г. (вступили в силу в 1993 г.) завершили процесс юридического оформления ме­ханизма Сообществ, предусмотрев создание к концу XX в. тесного политического и валютно-экономического союза стран ЕС. Договор о Европейском Союзе дополнен 17 прото­колами и 33 заявлениями по различным аспектам догово­ренностей, в которых учтены результаты референдума в Да­нии, а также протоколом и соглашением о социальной поли­тике, предусматривающими создание единого социального пространства. Договором введено единое гражданство ЕС.

26 февраля 2001 г. на конференции ЕС в Ницце (Франция) государствами-членами был подписан Ниццкий договор о внесении изменений и дополнений к Договору о Европейском Союзе, в Договоры о создании Европейских Сообществ и не­которые связанные с ними акты (вступает в силу в первый день второго месяца после того, как последнее государство, которое подписало Договор, передаст депозитарию (Прави­тельству Итальянской Республики) свою ратификационную грамоту). В ходе этой же конференции были подписаны про-

токолы: о расширении ЕС; об утверждении Устава Европей­ского Суда; об урегулировании финансовых последствий окончания срока действия Договора о Европейском сообще­стве угля и стали и Исследовательского фонда угля и стали¹.

Первоначальными участниками ЕС были Бельгия, Ита­лия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ. В 1973 г. к ЕС присоединились Великобритания, Дания, Ирландия, в 1981 г. — Греция, в 1986 г. — Испания и Португалия, в 1995 г. — Швеция, Австрия и Финляндия. В 2004 г. в ре­зультате расширения членами ЕС стали Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Че­хия, Эстония, а в 2007 г. — Болгария и Румыния. В настоя­щее время в ЕС входят 27 государств, но в рамках «волны расширения» организации ведутся переговоры с рядом ев­ропейских государств о вступлении в ЕС².

Украина сотрудничает с ЕС на основании Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европей­скими Сообществами и их государствами-членами, ратифи­цированного нашей страной 10 ноября 1994 г. Целями этого партнерства являются:

• обеспечение рамок для политического диалога между сторонами;

• содействие торговле, инвестициям; укрепление поли­тических и экономических свобод;

• поддержка усилий Украины по укреплению ее демо­кратии, развитию и завершению перехода к рыночной эко­номике;

• обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Украиной и более широкой зоной сотруд­ничества в Европе;

• создание необходимых условий для учреждения в буду­щем зоны свободной торговли между Украиной и Сообщест­вом, охватывающей в основном всю торговлю товарами меж-

¹ См.: Ніццький договір про внесення змін та доповнень до Договору про Європейський Союз, Договорів про заснування Європейських Співтова­ риств та деяких пов'язаних з ними актів// В.Ф. Опришко, А.В. Омельченко, А.С. Фастовець. Право Європейського Союзу. —К., 2002. —С. 360-442.

² Баймутатов М.А. Междунаоодное публичное ппаво. — X.: Описг.ей.

ДУ ними, а і іікже условий для реализации свободы учрежде­ния кампаний, трансграничной торговли услугами и движе­ния капитала.

Актуализация сотрудничества Украинского государства с ЕС обусловлена тем, что стратегической целью внешней по­литики Украины на первое десятилетие XXI в. названо обре­тение полноправного членства в ЕС.

Целями ЕС являются:

— образование тесного союза народов Европы, содействие сбалансированному и длительному экономическому про­ грессу, особенно посредством:

а) создания пространства без внутренних границ;

б) усиления экономического и социального взаимодейст­ вия;

в) образования экономического и валютного союза и соз­ дание в перспективе единой валюты;

— утверждение собственной идентичности в международ­ ной сфере, особенно путем проведения совместной внешней политики и политики в области безопасности, а в перспекти­ ве и совместной оборонной политики;

—■ развитие сотрудничества в сфере юстиции и внутрен­них дел;

—- сохранение и приумножение общего европейского до­стояния («aeguis communautaire»)¹.

Интерес представляет вопрос о юридической природе са­мого Европейского Союза. Здесь имеется несколько точек зрения. Согласно одной из них, ЕС представляет собой феде­ративное государствоподобное образование добровольно объ­единившихся стран. В соответствии с другой точкой зрения, ЕС, хотя и имеет ряд особенностей, все же является между­народной организацией, а ее право — это международное право. Третьи авторы полагают, что ЕС — это международ­ная организация с элементами конфедерации.

Вторая точка зрения нам представляется более правиль­ной, и вот почему. Государства, вошедшие в ЕС, не утеряли своего суверенитета, в том числе и в области национального законотворчества. Вместе с тем нельзя не учитывать и того, ¹ Баймуратов М.А. Международное публичное право. — X.: Одиссей,

9ПЛ7 Г 7QQ

что ЕС был делегирован необычайно широкий объем право­мочий, что делает его похожим как на федеративное государ­ство, так и на конфедеративный союз. Так, право ЕС имеет прямое действие на территории стран-участниц и приоритет перед национальным правом, включая приоритет постанов­лений ЕС перед более поздними национальными законами.

В то же время цели ЕС несколько шире, чем у обычных международных организаций. В их числе не только создание политического и торгово-экономического союза государств-членов, обеспечение свободного движения товаров и услуг, миграции рабочей силы в рамках ЕС, но и введение единой валюты (в начале мая 1998 г. лидеры Союза приняли реше­ние о переходе на единую валюту — «евро», которая была введена с 1 января 1999 г.), фактическая отмена внутренних границ стран Союза, совместная внешняя политика и поли­тика в области международной безопасности и др.

Главными органами ЕС являются: Европейский Совет, Европейская комиссия, Совет Европейского Союза, Евро­пейский парламент, Европейский суд.

Европейский Совет составляют главы государств и прави­тельств государств —• членов ЕС и Председатель Европейской комиссии, их заместители (министры иностранных дел) и член Комиссии. Совет заседает два раза в год.

Европарламент состоит из депутатов, избираемых в стра­нах-участницах, посредством прямых выборов на пять лет. Европарламент контролирует Европейскую комиссию и Со­вет, разрабатывает право ЕС и бюджет Союза. Ординарные ежемесячные Сессии Европарламента проходят в Страсбур­ге (Франция), а чрезвычайные сессии — в Брюсселе (Бель­гия), где работают комитеты Европарламента. Секретариат Европарламента расположен в Люксембурге.

Совет Европейского Союза состоит из министров госу­дарств-членов (в зависимости от рассматриваемого вопроса). Представительство в Совете, когда требуется квалифициро­ванное большинство голосов, неодинаково. Так, Германия имеет 10 голосов, Ирландия — 3, а Люксембург — 2 голоса. Местонахождение Совета — Брюссель.

Европейская комиссия состоит из 20 членов и председате­ля, назначаемого правительствами государств-членов ЕС с

9ЙП

9Й1

согласия Европарламента. Комиссия наблюдает за соблюде­нием решений-норм и решений'ЕС и организует их практи­ческое исполнение. Штаб-квартира Комиссии расположена в Брюсселе.

Европейский суд состоит из 15 судей и 9 генеральных про­куроров, которые назначаются по общему согласию на 6 лет. Суд разрешает споры между государствами ЕС, между орга­нами ЕС и государствами-членами, между органами ЕС, меж­ду ЕС и юридическими и физическими лицами, готовит экс­пертные заключения.

С 1 января 1996 г. в ЕС упразднены все таможенные по­шлины на внутриевропейских границах на все виды товаров, а в отношении государств, не входящих в ЕС, проводится единая таможенная политика.

Под правом Европейского Союза понимают совокупность правовых норм, которые регулируют процессы европейской интеграции, осуществляемой в пределах ЕС.

Учитывая достаточно громоздкий и постоянно развиваю­щийся характер системы права ЕС, возникает необходимость в классификации его источников, которая позволяет пред­ставить их в виде определенной системы.

Так, согласно такой классификации, право ЕС включает в себя:

— международные учредительные договоры, которые конституировали ЕС;

— международные обычаи, которые сложились в процес­ се деятельности ЕС;

• международные договоры, заключенные в процессе имплементации положений учредительных договоров;

• международные договоры, заключенные компетент­ными органами ЕС с другими субъектами международного права;

• акты органов ЕС обязывающего характера в форме ре­гламентов, директив, решений и др.;

• общие принципы права;

1 -гг т-. і-» ^-. ^ /~1 . ТГ . П 1ЛПП

Право ЕС не включает в себя:

— нормы, регулирующие деятельность других организа­ ций, в том числе и право Совета Европы;

— национальные законы, в которые инкорпорируется право ЕС;

— национальные парламентские дебаты относительно по­ литики и права ЕС.

С формальных позиций, право Европейского Союза состо­ит из двух больших групп норм:

• внутреннего права Союза как международной органи­зации, так называемого «первичного права»;

• права Союза, регулирующего конкретные виды поли­тической, экономической, социальной и культурной дея­тельности государств-членов ЕС, так называемого «вторич­ного права»¹.

Эта классификация принята не только в теории права, но признана и в практике правового регулирования. В частно­сти, ею пользуется Суд ЕС.

Имеются несколько критериев такой классификации. Так, по формальному признаку первичные источники име­ют «внешний» — международный характер, а вторичные есть результатом «внутренней» деятельности органов Евро­пейских Сообществ. Что касается содержательной стороны, то в качестве первичных источников здесь выступают учре­дительные договоры, которые играют роль основных зако­нов и составляют «конституцию» права ЕС. Следует учиты­вать, что при этом учредительные договоры содержат много положений неконституционного характера. Как правило, это вопросы экономического и социального права, которые свидетельствуют, что природа учредительных договоров яв­ляется неоднородной и многоотраслевой. Акты вторичного права можно условно сравнить с «законами» и «подзакон­ными актами».

Необходимо отметить, что деление нормативных актов ЕС на первичное и вторичное право выступает не только их практической классификацией, но и представляет своего рода иерархию, в которой акты первичного права имеют

¹ Опришко В.Ф., Омельченко А.В., Фастовець А.С. Право Європейсько-

высшую юридическую силу по сравнению с актами вторич­ного. Подобный подход подтверждается практикой Суда ЕС. В группу источников «первичного права» прежде всего входят учредительные договоры, которые фактически не только конституируют сам ЕС, но и кладут начало созда­нию и институционализируют всю систему источников пра­ва Европейского союза. К ним относятся три учредитель­ных договора: Парижский договор о создании Европейско­го объединения угля и стали 1951 г. и два Римских договора 1957 г. — об учреждении Европейского Экономического Со­общества и Европейского сообщества по атомной энергии.

Учредительные договоры, в которых определены органы Европейских Сообществ, их компетенция, формы и методы деятельности составляют основу их материального и процес­суального права. Иногда эти договоры называют конститу­ционным правом Европейского Союза.

Следует отметить, что указанные договоры постоянно дополнялись и изменялись другими нормативными акта­ми, что было обусловлено появлением новых уровней и но­вых форм интеграции. К таким актам, которые также име­ют характер учредительных, относятся Единый Европей­ский Акт 1986 г., Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г., Амстердамский договор 1997 г. и Ниццкий договор о внесении изменений и дополнений в Договор о Ев­ропейском Союзе, Договоры об основании Европейских Со­обществ и некоторых связанных с ними актов 2001 г. К учре­дительным актам также относят Конвенцию об общих ин­ститутах и Договор о соединении 1965 г., в результате за­ключения которых для всех трех Сообществ, а в дальнейшем и для всего Европейского Союза в целом была установлена единая система институтов. Поскольку положения указан­ных актов были внесены в договоры, которыми основывался ЕС, названная Конвенция и Договор прекратили свое дейст­вие в соответствии со ст. 9 Амстердамского договора.

К учредительным актам также относятся: соглашение, которое касается прямых выборов в Европейский парламент (Акт о введении общих и прямых выборов 1976 г.), бюджет­ные договоры (они определяют порядок формирования бюд­жета Сообществ и ЕС в целом), а также все договоры о присо-

единении новых государств-членов к Сообществам и ЕС. Каждое новое государство, вступая в Сообщества или в ЕС, подписывает договор о присоединении. Одновременно вно­сятся изменения в порядок формирования институтов ЕС, распределения мест в Совете, Комиссии, Суде ЕС и других институциональных органов, а также в распределение голо­сов в Совете. Важность договоров о присоединении состоит в том, что государство, которое присоединяется к ЕС, распро­страняет на свою территорию действие актов права ЕС, кото­рые были приняты и приобрели силу до вступления данного государства в эту организацию. Следует отметить, что юри­дическое содержание права ЕС эти договоры не изменяют. Они лишь расширяют пространственные границы действия такого коммунитарного права. В договорах о присоединении речь идет о применении норм учредительных договоров к ус­ловиям новых государств-членов, а также о мероприятиях по приведению национального права нового государства-члена к требованиям права ЕС. Такие нормативные и орга­низационные меры осуществляются, как правило, в период между подписанием и ратификацией конкретного договора о присоединении.

В некоторых случаях в учредительных договорах предпо­лагается заключение вспомогательных конвенций. Напри­мер, ст. 136 Договора об учреждении Европейского Экономи­ческого Сообщества (Рим, 1957) предусматривает, что для первого пятилетнего периода конкретные условия и процеду­ры, необходимые для взаимодействия государств, определя­ются Исполнительной конвенцией, которая была принята одновременно с указанным Договором и является приложе­нием к нему. С целью реализации ст. 220 указанного Догово­ра была заключена Конвенция о юрисдикции и исполнении судебных решений по гражданским и торговым делам.

В случае коллизии правовых норм учредительных догово­ров и вспомогательных конвенций применяются нормы уч­редительных договоров. Подобная ситуация имеет место при определении соотношения положений вспомогательных конвенций с положениями актов органов ЕС (регламентов, директив и т.п.). Учитывая, что акты органов ЕС принима-

т/лгпг» ст ттгл/тгтлтгтттл-тмтт* г> глат\/гтла V T.TV ТТ Г\ ТТ XX Г\ЫТ Г\Т1 ТХ ТХ (ЛГТ"ПО ТТР ТГ А"И""Н"ТЛ"У

оос

учредительными договорами, они имеют преобладающую юридическую силу по сравнению со вспомогательными кон­венциями.

Учредительные договоры, как правило, имеют большое ко­личество приложений, протоколов и деклараций, посредством которых регулируются иногда весьма важные и существенные вопросы. Так, в приложениях к Маастрихтскому договору ре­гулируется порядок создания и деятельности Экономического и валютного союза. Вместе с указанным Договором были при­няты 10 протоколов. Единый Европейский Акт сопровождает­ся 20 декларациями, в их числе Декларация об исполнитель­ных полномочиях Комиссии и Декларация о Суде ЕС. По об­щему правилу, такого рода акты являются неотъемлемой со­ставной частью самих учредительных договоров.

Вторичные источники права ЕС являются производны­ми от первичных источников. Они представляют собой сово­купность правовых актов, которые принимаются органами ЕС в рамках их полномочий. Вторичное право ЕС, таким об­разом, как бы вытекает из первичного и не может ему проти­воречить. Следует отметить, что объем вторичных источни­ков права ЕС существенно больший по сравнению с объемом первичных.

Классификация актов, которые принимаются органами ЕС, и их короткая характеристика помещались в ст. 189 Римского договора 1957 г. о создании ЕЭС (Договор об учреж­дении Европейского Экономического Сообщества). Новая редакция этой статьи была дана в Маастрихтском договоре 1992 г. (по новой нумерации это ст. 249)." В соответствии с указанной статьей к таким актам относятся:

• регламенты;

• директивы;

• решения;

• рекомендации;

• выводы.

В названной статье речь идет о том, что для выполнения своих задач и в соответствии с условиями, предусмотренны­ми данным Договором, Европарламент совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и ре­шения, предоставляют рекомендации или выводы.

286

Регламент является актом общего характера. Он являет­ся обязательным во всех его составных частях и подлежит прямому применению во всех государствах — членах ЕС.

Директива выступает в качестве обязательной для любого государства-члена, которому она адресована. Вместе с тем, в том, что касается ожидаемого результата, за национальной властью сохраняется свобода выбора форм и методов его до­стижения.

Решения являются обязательными во всех своих состав­ных частях для тех, кому они адресованы.

Рекомендации и выводы не обладают обязательностью в исполнении.

В соответствии со ст. 253 Договора об учреждении Евро­пейского Сообщества регламенты, директивы, решения, ко­торые приняты совместно Европарламентом и Советом, и акты, принятые Советом или Комиссией, должны быть мо­тивированы и содержать ссылки на предложения и выводы, которые запрашиваются в обязательном порядке в соответ­ствии с данным Договором.

Следует отметить, что указанные источники права ЕС яв­ляются неоднозначными с позиций их формально-содержа­тельной определенности. Так, например, Суд ЕС неоднократ­но проверял факты несоответствия формы и содержания того или другого правового акта. В частности, акт может назы­ваться регламентом, а по смыслу иметь характер решения ЕС (или называться директивой и при этом четко определять формы и методы достижения цели регулирования). Учиты­вая сказанное, Суд ЕС в ряде случаев не принимал во внима­ние формальный вид акта и выносил решение исходя из его содержания.

Необходимо указать, что на практике отличия между ви­дами правовых актов существенно нивелируются. В частно­сти, решения Суда ЕС приводят к повышению роли и значе­ния директив, которые становятся более похожими на рег­ламенты. Об этом свидетельствует тот факт, что даже в слу­чае отсутствия реализации директивы государством-членом, которому она адресована, данная директива может непосред­ственно предоставлять права юридическим и физическим лицам, которые вправе ссылаться на директиву при обраще­нии к государственным органам.

Общие принципы права Европейского Союза еще называ­ют «неписаным правом» ЕС.

Здесь следует иметь в виду, что право ЕС непосредствен­но связано как с международным правом, так и с правом стран-членов ЕС. Поэтому действующие в правовой системе ЕС ряд общих принципов обусловлены прежде всего взаи­мовлиянием международного и национального права. Пра­вовые нормы ЕС могут вытекать не только из учредительных договоров и правовых актов, но и из общих принципов пра­ва. Таким образом, общие принципы права ЕС становятся источниками права.

Первым и важнейшим здесь является принцип приорите­ та европейского права относительно национального права государств-членов. В соответствии с ним все акты последних должны согласовываться с правом ЕС. На основе этого прин­ ципа происходит размежевание между международным пра­ вом, которое базируется на интересах государственного су­ веренитета, и европейским правом, которое базируется на интересах Сообщества. Общие же принципы и нормы меж­ дународного права действуют в тех случаях, если обнаружи­ ваются пробелы в праве ЕС. і В соответствии со ст. 6 Договора о Европейском Союзе, он

основан на принципах свободы, демократии, уважения прав > и основных свобод человека и принципе верховенства пра-

' ва, которые являются общими для всех государств-членов.

і В этой статье общими принципами права Европейских Со-

1 обществ признаются основные права человека, гарантиро-

ванные Европейской конвенцией о защите прав и основных } свобод человека 1950 г. (принята Советом Европы). В соот-

ветствии с ее положениями это право на:

• жизнь;

• свободу от истязаний и другого негуманного или унизи­тельного обращения или наказания;

• свободу от рабства и принудительной работы;

— личную свободу и неприкосновенность, справедливое и ^с публичное осуществление правосудия;

^ft — свободу от применения обратного действия законов;

^ — неприкосновенность частной жизни;

^L — свободу мысли, совести и религии;

• свободу слова;

• мирные собрания и свободу объединений;

• создание семьи.

Перечень названных прав нашел свое расширение в До­полнительных Протоколах к этой Европейской конвенции. Так, Четвертый Протокол (1963) гарантирует свободу пере­движения и запрет лишения свободы за невыполнение дого­ворных обязательств и запрет принудительной высылки из страны ее граждан и коллективных высылок иностранцев. Шестой Протокол (1983) отменяет смертную казнь. В соот­ветствии с Седьмым Протоколом (1984) иностранцам пре­доставляется ряд процессуальных гарантий при решении вопроса относительно высылки их из страны проживания и право на обжалование судебных решений по уголовным де­лам, на получение компенсации в случае неправомерного осуществления правосудия, на свободу от повторного осуж­дения за одно и то же правонарушение, гарантируется ра­венство прав и обязанностей супругов.

Следует отметить, что принципы прав и свобод, изложен­ные в Европейской Конвенции о защите прав человека и ос­новных свобод и Протоколах к ней, получили развитие в ре­шениях Европейского Суда по правам человека, который в своих решениях по конкретным делам подчеркивает, что опирается на общие принципы права (например, недискри­минации, адекватности и др.). Суд при любых условиях не может никому отказать в праве на правосудие.

Общие принципы права ЕС предопределяют содержание нормативно-правовых актов Европейских Сообществ. Несо­ответствие какого-либо нормативно-правового акта этим принципам права является основанием для его отмены в су­дебном порядке. Таким образом, общие принципы права ЕС можно отнести к его специфическим источникам, которые используются Судом ЕС.

Важное значение в деятельности ЕС имеют принципы про­порциональности и субсидиарности. Их относят к самым сложным принципам всего европейского права.

Основываясь на принципе пропорциональности, ЕС осу­ществляет свою юрисдикцию лишь в границах тех полномо­чий, которые ему передали государства-члены по учреди-

2

288

289

тельному договору, и лишь для выполнения той цели, для достижения которой настоящий договор был заключен. При этом органы власти не могут накладывать на граждан обя­занности, превышающие установленные границы необходи­мости, которые вытекают из публичных интересов, для до­стижения определенной цели. Если установленные обяза­тельства явным образом непропорциональны цели, мера, которая устанавливает обязательство, будет аннулирована. Таким образом, осуществляется балансировка соотношения между целью и средствами ее достижения.

Принцип субсидиарности впервые появился в ст. 3-в До­говора о Европейском Союзе. Его толкование содержится в Протоколе и Декларации о изменениях Договора о Европей­ском Союзе, а также в учредительных договорах Европей­ских Сообществ и ряде связанных с ними актов.

По Маастрихтскому договору, в областях, которые не под­падают под исключительную компетенцию ЕС, Союз дейст­вует в соответствии с принципом субсидиарности, если цель предвиденного действия не может быть достигнута в доста­точной мере государствами-членами, и вследствие масшта­бов и результатов этого действия может быть успешнее до­стигнута именно Сообществом.

В соответствии с принципом субсидиарности, сфера дея­тельности Сообщества может быть расширена в рамках его юрисдикции в тех случаях, если этого требуют обстоятельст­ва, и наоборот, ограничена и даже прекращена в случаях не­целесообразности.

Таким образом, полномочия Сообщества должны расши­ряться, но не за счет полномочий, которые могут осуществлять по своему усмотрению равноправные государства-члены.

Важное место в системе общих принципов права ЕС зани­мает принцип правовой определенности. Отличаясь систем­ным свойством, он напрямую связан с правоприменительной деятельностью внутри ЕС. Поэтому его иногда называют принципом «правовой безопасности» (legal security), содер­жание которого сводится к тому, что в каждой ситуации применения права должно быть предвиденным.

В указанный принцип на правах его составляющих вхо-

приобретенных законных прав (vested rights); необратимость закона и невозможность применения закона к лицу, которое не могло знать про его существование (non-retroactivity); за­конные ожидания (legitimate expectations) — право лица в своих действиях рассчитывать на постоянство существую­щего законодательства, а также понятие давности, право лица на использование родного (понятного) языка в судеб­ном процессе и т.п.

Особое место в системе общих принципов права ЕС зани­мает принцип равенства (принцип одинакового отношения или недискриминации), связанный с вопросом прав и свобод человека. Он нашел свое закрепление в ст. 7 Договора о Евро­пейском Союзе и ввел применение равной системы оплаты работы мужчин и женщин за равную работу. Суд ЕС в своих решениях дал этому принципу расширительное толкование и установил, что общий принцип равенства (недискримина­ции) является частью права Сообщества. В современном по­нимании этот принцип сводится к тому, что одинаковые си­туации требуют одинакового отношения и решения (за ис­ключением тех случаев, когда другое отношение к ситуации является объективно обоснованным) и наделяет всех граж­дан всех государств-членов ЕС равными правами. Органы ЕС должны одинаково относиться ко всем и не устанавливать отличий между разными группами в рамках Сообщества на свое усмотрение.

Важным источником права ЕС является судебная прак­тика. Суд ЕС является одним из неполитических органов союза и выполняет такие основные функции:

• обеспечение применения права независимо от полити­ческих соображений, в частности в государствах-членах;

• выполнение роли арбитра в спорах между государства­ми-членами и Европейскими Сообществами, а также между органами Сообщества;

• обеспечение единого толкования и применения права Сообщества в государствах-членах.

Учредительные договоры предоставляют Суду ЕС относи­тельно ограниченную юрисдикцию. Так, он имеет право «действовать в границах компетенции, установленной Дого-

"ЕЮПЯТЧ/ГТТ Л I ЛТ А. ТТґ\-пґ\т>г\т\сх г\ІГі тгтттчаїї/⁴ тглтттхтлг ТГ^ітїі-\/-\тт£їтя-/-іт/-/-\-п/-\ C*r\r\G\~

on-t

щества, ст. 3 Договора об учреждении Европейского сообще­ства по атомной энергии). Однако Суд ЕС, в свою очередь, достаточно широко толкует положение о своей компетенции и в некоторых случаях выходит за установленные договора­ми границы.

Суд ЕС может принимать решения, постановления и да­вать заключения. Решения Суд ЕС принимает по делам, ко­торые рассматриваются в преюдициальном порядке или на основе прямых исков.

В преюдициальном (досудебном) порядке рассматривают­ся вопросы:

• толкования права Сообществ;

• прямого действия права Сообщества;

• легитимности актов Сообществ¹.

Национальные суды в государствах-членах ЕС обязаны выполнять решения Суда ЕС до тех пор, пока они не будут отменены следующим решением. Национальный суд не мо­жет не принимать ко вниманию решение Суда ЕС, полагая его неправильным. Он либо применяет его, либо обращается в Суд ЕС с новым запросом.

Как правило, Суд ЕС придерживается прежде принятых решений при рассмотрении аналогичных дел. Поэтому пре­цедентное право Суда ЕС имеет большое значение для разви­тия всего права ЕС. При этом непосредственные ссылки са­мого Суда ЕС на свои предшествующие решения не являются достаточно частыми.

По общему правилу, решение, которое принимаются Су­дом ЕС, рассматриваются как прецедент и являются обяза­тельными для всех государств-членов ЕС. Это в особенности важно, если речь идет о толковании Судом ЕС учредитель­ных договоров и при вынесении решений относительно за­просов национальных судов, которые рассматриваются на основе преюдициальной процедуры. Однако не только в ука­занном случае решения Суда ЕС создают прецедент. Практи­чески и все другие решения Суда ЕС имеют прецедентный характер. Это подтверждается тем, что при наличии анало­гичных обстоятельств Суд ЕС выносит схожее решение. Од-

¹ Опришко В.Ф., Омельченко А.В., Фастовець А.С. Право Європейсько­го Союзу. — К., 2002, — С. 128.

нако имеются случаи, когда по некоторым вопросам Суд ЕС изменяет свою позицию. Такие пересмотры позиций бывают нечастыми и четко фиксируются самим Судом. Таким обра­зом, Суд ЕС наделяет себя правом пересматривать созданные им прецеденты.

Толкование учредительных договоров и правовых норм Сообщества является одной из главных задач Суда ЕС. При­чем, конкретный текст указанных договоров и правовых норм рассматривается с точки зрения общих целей ЕС.

Анализ правового режима решений Суда ЕС позволяет сделать вывод, что эти решения являются одним из важных источников права ЕС. Это подтверждается тем, что решения Суда ЕС имеют окончательный характер и обязательны для всех субъектов европейского права. Невыполнение решений Суда влечет за собой применение санкций, предусмотренных учредительными договорами.

Суд ЕС своими решениями защищает соблюдение поло­жений учредительных договоров, целей и принципов, на ко­торых базируется деятельность союза. Он также играет ре­шающую роль в уточнении содержания общих принципов европейского права.

Следует отметить, что практика формирования права ЕС свидетельствует о том, что в ряде случаев решения Суда ЕС становятся основой нормативно-правовых актов ЕС. В част­ности, это касается директив в сфере защиты интеллекту­альной собственности.

Еще одним источником права ЕС являются договоры, ко­торые заключаются Европейскими Сообществами с между­народными организациями и третьими государствами. Международные договоры составляют особую группу источ­ников европейского права. Регламенты, директивы, реше­ния, предусмотренные ст. 249 Договора о Европейском Сою­зе, и аналогичные им акты, определенные в Договоре об учреждении Европейского объединения угля и стали, реше­ния Суда ЕС являются внутренними актами Европейских Сообществ. Соглашения, заключенные последними с третьи­ми государствами и международными организациями, вы­ступают как внешние источники, правовой режим которых определяется нормами международного публичного права.

292

293

На них полностью распространяются такие принципы права международных договоров, как обязательность соблюдения, неизменяемость в одностороннем порядке, верховенство от­носительно внутренних источников права и др.

Особенностью международных договоров, которые заклю­чаются Сообществами, является то, что их положения не должны противоречить учредительным договорам. Предше­ствующий контроль в этом вопросе осуществляется Судом ЕС по запросу государств-членов и органов ЕС. Договоры, кото­рые заключаются совместно Сообществами или одним из них (чаще всего это ЕС), а также совместно Сообществами и госу­дарствами-членами, являются составной частью права ЕС.

Наличие отличий в составе участников договора: сами Со­общества самостоятельно либо совместно с государствами-членами — не влияет на обязательность этих актов и их ме­сто в иерархии источников права ЕС. Все они вследствие сво­их свойств занимают второе место после учредительных до­говоров.

Несколько иначе решается вопрос о статусе международ­ных договоров, которые заключаются государствами-чле­нами с третьими лицами или международными организа­циями и затрагивают юрисдикцию Сообществ. По общему правилу, они являются источниками права ЕС лишь в том случае, если, возлагая обязательства на Сообщества, за­ключаются вследствие прямого полномочия, которое со­держится в учредительном договоре, либо на основании полномочий органов Сообществ.

Международные договоры влияют на право ЕС и приме­няются в практике Суда ЕС, который признал их интеграль­ной частью права Сообщества (таким образом, они считают­ся одним из источников права ЕС).

Международные договоры, которые являются частью права ЕС, можно условно разделить на три группы.

Первая — содержит договоры между Сообществом и госу­дарством или государствами, которые не входят в него. Та­кие договоры применяются, когда предмет договора полно­стью отвечает компетенции Сообщества по заключению меж­дународных договоров.

Вторая группа включает так называемые «смешанные» договоры, то есть договоры, заключаемые между ЕС и дейст-

вующими совместно с ним государствами-членами, с одной стороны, и третьими странами, с другой. Такая схема приме­няется, если предмет договора частично относится к компе­тенции Сообщества, а частично к компетенции государств-членов.

Третья группа содержит договоры между государствами-членами (действующими от своего имени) и третьими стра­нами. Суд ЕС признал указанную группу договоров состав­ной частью права ЕС и установил их обязательность для ЕС только в случае заключения торговых соглашений либо со­глашений по вопросу создания ассоциаций.

Организация Североатлантического договора (НАТО) создана в соответствии со ст. 9 Североатлантического догово­ра 4 апреля 1949 г. Подписав Брюссельский договор в марте 1948 г., пять государств Западной Европы, а именно: Бель­гия, Люксембург, Голландия, Великобритания и Франция — засвидетельствовали свое решительное желание создать об­щую систему защиты и таким способом усилить взаимные контакты, чтобы противодействовать идеологической, поли­тической и военной угрозе своей безопасности¹. Затем прошли переговоры между США и Канадой о создании единого Севе­роатлантического альянса, основанного на гарантиях безо­пасности и взаимных обязательствах между Европой и Север­ной Америкой. Страны-члены Брюссельского договора при­гласили Данию, Исландию, Италию, Норвегию и Португалию принять участие в данном процессе. Результатом переговоров стало подписание в апреле 1949 г. Вашингтонского договора, который основал совместную систему безопасности, основан­ную на партнерстве этих двенадцати стран. В 1952 г. к дого­вору присоединилась Греция и Турция. В 1955 г. в Альянс вступила Федеративная Республика Германия. В 1982 г. его членом стала Испания. В 1999 г. произошло расширение НАТО на Восток — в него вступили Венгрия, Польша и Че­хия. В 2004 г. членами НАТО стали Болгария, Латвия, Лит­ва, Румыния, Словакия, Словения и Эстония.

Таким образом, в НАТО в настоящее время входят 26 го­сударств. Однако степень их интеграции в Североатлантиче-

¹ Баймуратов М.А. Международное публичное право. — X.: Одиссей,

ский альянс различна. Например, Исландия, не имеющая собственных вооруженных сил, не входит в интегрирован­ную военную структуру. Однако она вправе послать граж­данского чиновника в Военный комитет. Исландия имеет статус наблюдателя в Комитете военного планирования. Ис­пания не участвует в интегрированной командной структуре НАТО, однако она является полноправным членом Северо­атлантического совета, Группы ядерного планирования, Ко­митета оборонного планирования и Военного комитета. Франция в 1966 г. вышла из интегрированной военной струк­туры НАТО, оставшись в его политической организации¹.

В соответствии со ст. 10 Североатлантического договора Альянс остается открытым для будущего вступления других европейских государств, которые готовы воплощать в жизнь его принципы и содействовать безопасности Североатланти­ческого региона.

Североатлантический альянс был создан на основе догово­ра между государствами, каждое из которых добровольно присоединилось к нему после завершения публичных обсуж­дений в своей стране и соответствующей парламентской про­цедуры. Договор уважает индивидуальные права всех госу­дарств ■— членов Альянса и их международные обязанности в соответствии с Уставом Организации Объединенных На­ций. Он обязывает каждое государство взять на себя риск и ответственность, связанные с общей безопасностью, и одно­временно дает возможность каждому члену Альянса пользо­ваться преимуществами общей безопасности. Договор также обязывает государства-участники не присоединяться ни к каким международным обязательствам, которые ему проти­воречат.

Созданный в соответствии со ст.. 51 Устава Организации Объединенных Наций, которая подтверждает неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную оборону, Аль­янс является союзом свободных государств, опирающимся на взаимные гарантии и стабильные взаимоотношения с дру­гими государствами.

Организация Североатлантического договора предусмат­ривает такую структуру, которая дает возможность доети-

¹ Я АТО Ппвіггник —К 1909. —С. 16.

жения поставленной цели. НАТО — межправительственная организация, в которой все государства-члены сохраняют суверенитет и независимость. Она является форумом, где го­сударства-члены консультируются по любым возникающим вопросам и утверждают решения по политическим и воен­ным проблемам, которые затрагивают их безопасность. Эта организация имеет необходимые органы, которые обеспечи­вают консультации и сотрудничество между ее членами в по­литической, военной, экономической, научной и других не­военных отраслях.

Первоочередное задание НАТО — защищать свободу и безопасность всех ее членов политическими и военными средствами, соответственно с принципами Устава Организа­ции Объединенных Наций. Основываясь на идеалах демо­кратии, прав человека и верховенства права, Альянс от мо­мента основания направляет свою деятельность на установ­ление справедливого порядка и крепкого мира в Европе. Эта его стратегическая цель остается неизменной¹.

В соответствии со ст. 4 Североатлантического договора НАТО является трансатлантическим форумом для проведе­ния союзниками консультаций по любым вопросам, затра­гивающим жизненно важные интересы его членов, включая события, способные поставить под угрозу их безопасность. НАТО сохраняет стратегическое равновесие во всей Европе. Участники Североатлантического договора обязуются разре­шать все международные споры мирными средствами таким путем, чтобы не были поставлены под угрозу международ­ный мир, безопасность и справедливость. Они воздержива­ются в своих международных отношениях от угрозы силой или применения силы, каким бы то ни было способом, не со­вместимым с целями ООН.

Согласно ст. 5 Североатлантического договора вооружен­ное нападение против одной или нескольких стран НАТО в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение против всех таких стран. Процесс политических изменений в Европе (роспуск Организации Варшавского До­говора, объединение Германии, распад социалистической системы и СССР и т.д.) обусловил необходимость разработки

ІП4ТП n^oinirav V 10QQ Г 91

пе\с

опт

новой стратегической концепции. Элементы этой концепции закреплены в Лондонской декларации «Североатлантиче­ский альянс в процессе перемен» (1990), Римской деклара­ции о мире и сотрудничестве 1991 г., Новой стратегической концепции альянса 1991 г., Заявлении Совета НАТО в Брюс­селе «Партнерство во имя мира» (1994). Украина активно участвует в данной программе.

В частности, Римская декларация Сессии Совета НАТО о мире и сотрудничестве 1991 г. предлагает министрам ино­странных дел Болгарии, Чехии, Словакии, Литвы, Латвии, Эстонии, Венгрии, Польши, Румынии и России проводить ежегодные встречи с Североатлантическим советом и коми­тетами НАТО, включая политический и экономический ко­митеты.

Документ, принятый главами государств и правительств НАТО 11 января 1994 г., касается процедуры учреждения программы «Партнерство во имя мира». Эта программа осу­ществляется под руководством НАТО и создает условия для формирования новых отношений в сфере безопасности меж­ду НАТО и его партнерами во имя мира. На основе привер­женности целям «Партнерства во имя мира» члены НАТО будут развивать вместе с другими государствами процесс планирования и исследований в целях закладки основы для выявления и оценки сил и мощностей, которые могут быть предоставлены ими для действий на международной арене в сфере боевой подготовки, учений и операций по взаимодей­ствию с силами НАТО. Государства-члены Организации на­мерены содействовать военной и политической координации в штаб-квартире НАТО в целях обеспечения руководства и управления соответствующей деятельностью на основе парт­нерства с другими государствами, включая планирование, боевую подготовку, учения и разработку доктрин. НАТО бу­дет проводить консультации с любым активным участником партнерства, если этот партнер сочтет, что существует пря­мая угроза его территориальной целостности, политической независимости или безопасности.

Руководящими органами НАТО являются: Североатлан­тический совет, Комитет оборонного планирования, Группа ядерного планирования, другие комитеты, Генеральный сек­ретарь.

Военная структура НАТО состоит из Военных комитетов, Постоянного военного комитета и Международного военно­го штаба.

Основные принципы сотрудничества Украины с НАТО за­креплены в Хартии об особом партнерстве между Украиной и НАТО, подписанной в Мадриде (Испания) 9 июля 1997 г. Следует обратить внимание на правовую природу этого доку­мента: он является так называемым политическим догово­ром и не подлежит ратификации со стороны государств — членов НАТО и Украины. Из этого следует, что в силу поло­жений ст. 9 Конституции он не является частью националь­ного законодательства Украины.

Согласно разделу II этого документа, Украина и НАТО бу­дут строить свои отношения на общей приверженности прин­ципам и обязательствам, в соответствии с международным правом и международными механизмами, включая Устав ООН, Хельсинкский Заключительный акт и последующие документы ОБСЕ.

В соответствии с этим Украина и НАТО подтверждают свои обязательства:

— признавать, что безопасность всех государств в регионе ОБСЕ является нераздельной, что каждая страна не может строить свою безопасность за счет безопасности другой стра­ ны, и что каждая страна не может рассматривать любую часть региона ОБСЕ как сферу своего влияния;

• воздерживаться от угрозы силой или использования силы против любого государства любым образом, не совме­стимым с принципами Устава ООН или Хельсинкского За­ключительного акта, которыми руководствуются страны-участницы;

• признавать неотъемлемое право всех государств сво­бодно избирать и применять собственные способы обеспече­ния безопасности, а также право свободы выбора или изме­нения своих способов обеспечения безопасности, включая союзнические договоры, по мере их эволюции;

• уважать суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость всех других государств, неру­шимость границ и развитие добрососедских отношений;

• признавать верховенство права, укреплять демокра­тию, политический плюрализм и рыночную экономику;

298

299

• признавать права человека и права лиц, которые отно­сятся к национальным меньшинствам;

• препятствовать конфликтам и урегулировать споры мирными средствами в соответствии с принципами ООН и ОБСЕ¹.

Строительство расширенных и глубоких отношений меж­ду Украиной и НАТО базируется на основе прочного, ста­бильного, долговременного и равноправного партнерства и сотрудничества с целью укрепления безопасности и стабиль­ности в Североатлантическом регионе; признания жизненно важной роли, которую демократия, политический плюра­лизм, верховенство закона и уважение прав человека и граж­данских свобод.

Для осуществления деятельности и целей, предусмотрен­ных Хартией об особом партнерстве, разработки общих под­ходов к европейской безопасности и политическим вопросам наша страна открыла в 1998 г. Миссию Украины при НАТО, основной задачей этого органа является формирование более высокого уровня доверия, единства целей и навыков кон­сультаций и сотрудничества между Украиной и НАТО.

С целью оперативного ознакомления общественности в столице Украины в мае 1997 г. был открыт Центр информа­ции и документации НАТО. Указом Президента Украины от 3 апреля 1997 г. создана Государственная межведомствен­ная комиссия по вопросам сотрудничества Украины и НАТО. В июле 2002 г. Советом национальной безопасности и оборо­ны Украины было принято решение о начале процесса вхож­дения Украины в НАТО.

6.7. Конституционная регламентация внешней политики Украины

После провозглашения своей независимости в 1991 г., Ук­раина стала полноправным членом мирового сообщества. Сфера ее внешнеполитической деятельности становится все шире, наполняется новым содержанием. Сегодня Украина

¹ Баймуратов М.А. Международное публичное право. — X.. Одиссей, 2007. —С. 304.

активно сотрудничает с более чем 160 государствами мира, с более чем 110 государствами у нее установлены дипломати­ческие отношения, в свыше 70 из них открыты дипломати­ческие и консульские представительства нашего государст­ва. Активное и продуктивное взаимодействие и сотрудниче­ство с Организацией Объединенных Наций, Советом Евролы, Европейским Союзом, НАТО и другими международными межправительственными и неправительственными органи­зациями свидетельствуют о том, что Украина выступает как важный субъект международной жизни и трансформируется в качественный фактор европейской и мировой системы меж­дународных отношений. Правовой базой этой деятельности выступают огромное количество международных договоров и соглашений по разным аспектам международного сотруд­ничества, которые подписала и ратифицировала Украина.

Но формирование и практическое осуществление внешней политики суверенного государства является весьма сложной процедурной, процессуально-правовой деятельностью, кото­рая имеет целенаправленный, системный характер. Эти про­цессы содержат в себе не только разработку и осуществление практических шагов относительно реализации внешних от­ношений государства, но и становление и развитие правовых основ его внешнеполитической деятельности, на которой по­строена вся практическая деятельность государства в этой сфере на настоящее время и на перспективу.

В этом контексте важное значение приобретает Конститу­ция Украины, которая закрепляет важнейшие обществен­ные отношения между человеком, обществом и государст­вом. Однако универсальность Основного Закона государства состоит в том, что он регулирует не только основные отноше­ния, которые реализуются на территории государства, но и закрепляет общественные отношения системного характера, которые определяют международную правосубъектность го­сударства и основные направления его внешнеполитической деятельности.

Основу международной правосубъектности Украины со­ставляет ее суверенитет. Статья 1 Конституции Украины 1996 г. закрепляет, что «Украина является суверенным и не­зависимым... государством». Статья 2 Конституции более де-

300

9Л1

тально толкует это положение, закрепляя, что суверенитет Украины распространяется на всю ее территорию и что «тер­ритория Украины в пределах существующей границы явля­ется целостной и неприкосновенной». Эти конституционные положения имеют действительно революционное значение, поскольку они не только утверждают суверенитет украин­ского государства, но и создают предпосылки для построения демократического, открытого для международного сообще­ства государства. Более того, они являются огромным соци­альным достижением, которое имеет значение не только для самой Украины, но и для всего международного сообщества. Ведь последнее весьма заинтересовано в том, чтобы новое го­сударство превратилось в демократическое по своему харак­теру и содержанию, стало бы стабилизирующим фактором в европейских и мировых интеграционных процессах.

Необходимо отметить, что конституционная регламента­ция суверенитета государства в концентрированном виде отобразила соответствующие положения Декларации о госу­дарственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. и Акта о независимости Украины от 24 августа 1991 г. В этих правовых актах государственный суверенитет впервые по­лучил легальное определение как «верховенство, самостоя­тельность, полнота и неделимость власти Республики в пре­делах существующих границ, независимость и равноправие во внешних сношениях». Из этих факторов, с точки зрения М.Ф. Орзиха, также вытекают производность и неотъемле­мость суверенитета как свойства государственной власти¹.

Новая Конституция Украины закрепила более совершен­ный конституционный механизм государственной власти, включая регулирование сферы внешней политики. Факти­чески был создан публичный порядок, способный эффектив­но действовать в рамках общепризнанных стандартов меж­дународного сообщества².

Эта цель была достигнута с максимальной мерой взвешен-ности и гибкости, с учетом опыта демократических госу-

¹ Орзих М. Суверенитет Украины: конституционная регламентация // Юридический вестник. — 1997. — № 1. — С. 69.

² Денисов В.Н. Проблеми створення публічного порядку в зовнішньо­ політичній діяльності України // Суверенітет України и міжнародне пра-

дарств мира. В этом контексте характерным примером явля­ется закрепление в ст. 18 Конституции основных целей внешней политики Украины. Эти цели имеют системообра­зующие свойства относительно направлений официального поведения нашего государства на международной арене. Это поведение обусловлено прежде всего объективными требова­ниями самой жизни, поскольку без его практического со­блюдения «становится невозможным движение людей, това­ров и капиталов за пределы национальных границ, уже не говоря о том, что противоположное поведение государства обрекло бы его на большой риск относительно собственной безопасности»¹.

Конституция Украины закрепляет, что внешнеполитиче­ская деятельность Украины направлена на обеспечение ее национальных интересов и безопасности (стратегическая и приоритетная задача) путем поддержания мирного и взаи­мовыгодного сотрудничества с членами международного со­общества (перманентное средство реализации) на основе об­щепризнанных принципов и норм международного права (методологическая база реализации внешнеполитической деятельности государства).

Интерес относительно существования государства в меж­дународной системе и его безопасности является объектив­ным фактором заинтересованности государства в разработке правовых основ и практическом осуществлении внешнепо­литической деятельности. На практике этот интерес прояв­ляется в формировании мотивации в этой сфере ее функцио­нирования и активизирует выработку, продуцирование ана­логичного интереса к участию во внешнеполитической дея­тельности у органов государства и других субъектов, которые находятся и функционируют на его территории. Поддержа­ние Украиной мирного и взаимовыгодного сотрудничества с другими государствами — членами международного сооб­щества не имеет альтернативы. Только таким путем можно создать и развить систему глобального международного со­трудничества в условиях формирования единого ненасиль-

¹ Денисов В.Н. Проблеми створення публічного порядку в зовнішньо­політичній діяльності України // Суверенітет України и міжнародне пра-

. _ Т/* 1 Г\Ґ\Г Г~* 11

ПАЛ

ственного мира и эффективную систему осуществления внеш­неполитической функции самой Украины.

Характер и содержание такой внутригосударственной системы определяется конституционными принципами внутренней организации общества и государства, гармони­зованными с его международными обязательствами универ­сального содержания, которые вытекают из общепризнан­ных норм международного публичного права. В то же время механизм приведения в действие такой системы обеспечива­ется соответствующей системой высших органов государст­венной власти, закрепленной конституцией и органически­ми законами¹.

Важные положения институционального характера со­держит ст. 17 Конституции Украины, которая создает госу­дарственную систему защиты суверенитета путем закрепле­ния соответствующего положения о том, что «защита суве­ренитета и территориальной целостности Украины, обеспе­чение ее экономической и информационной безопасности являются важнейшими функциями государства, делом все­го Украинского народа». Эта статья также содержит фун­кциональное распределение деятельности органов государ­ства по защите суверенитета и территориальной целостности Украины — оборона Украины в этом контексте возлагается на Вооруженные силы Украины; обеспечение государствен­ной безопасности и защита государственной границы Украи­ны — на соответствующие воинские формирования и право­охранительные органы государства, организация и порядок деятельности которых определяются законом.

Систематический анализ положений Конституции Ук­раины позволяет выявить исключительные права Украины как суверенного государства и его обязанности как члена международного сообщества, которые корреспондируют этим правам и вытекают из них. Это прежде всего права на заключение международных договоров (ст. 9), ответствен­ность за безопасность и обороноспособность страны (ст. 17), осуществление суверенитета на всей территории Украины в

¹ Денисов В.Н. Проблеми створення публічного порядку в зовнішньо­політичній діяльності України // Суверенітет України и міжнародне пра­во. — К., 1995,— С 12.

пределах существующих границ (ст. 2), право устанавливать свое гражданство на всей территории Украины (ст. 4), обе­спечение экологической безопасности и поддержание эколо­гического равновесия на территории Украины (ст. 16), опре­деление основ внутренней и внешней политики (ст. 85.5), право на объявление состояния войны и заключение мира (ст. 85.9) и прочие.

Анализ конституционных полномочий законодательной и исполнительной властей, а также Президента Украины дает возможность выявить размежевание полномочий этих органов в сфере внешнеполитической деятельности. Более того, можно сделать вывод о том, что наиболее значительный объем внешнеполитических полномочий возлагается на гла­ву государства.

Так, Президент Украины: выступает гарантом государ­ственного суверенитета, территориальной целостности Украины (ст. 102); обеспечивает государственную незави­симость, национальную безопасность и правопреемство го­сударства (ст. 106.1); обращается с посланиями к народу и с ежегодными и внеочередными посланиями к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украи­ны (ст. 106.2); представляет государство в международных отношениях, осуществляет руководство внешнеполитиче­ской деятельностью государства, ведет переговоры и за­ключает международные договоры Украины (ст. 106.3); принимает решение о признании иностранных государств (ст. 106.4); назначает и освобождает глав дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей ино­странных государств (ст. 106.5); является Верховным Глав­нокомандующим Вооруженных сил Украины, осуществля­ет руководство в сферах национальной безопасности и обо­роны государства (ст. 106.17); возглавляет Совет нацио­нальной безопасности и обороны Украины (ст. 106.18); вносит в Верховную Раду Украины представление об объ­явлении состояния войны и принимает решение об исполь­зовании Вооруженных сил Украины в случае вооруженной агрессии против Украины (ст. 106.19) и др.

304

305

Следует отметить, что между полномочиями Президента Украины, Верховной Рады Украины и Кабинета Министров (Правительства) Украины во внешнеполитической сфере су­ществует системная взаимосвязь, которая дает возможность комплексно разрабатывать и реализовать внешнюю полити­ку государства.

Конституционная регламентация внешней политики Ук­раины устанавливает и закрепляет оптимальный механизм формирования, разработки и реализации внешнеполитиче­ской функции независимого государства, которая отвечает современной внешнеполитической практике развитых демо­кратических государств. Необходимо понимать, что такая регламентация носит, безусловно, общий, концептуальный характер, хотя некоторые конституционные полномочия го­сударственных органов и должностных лиц выписаны до­вольно детально.

Конституционные положения о разработке и реализации внешней политики Украины находят свою конкретизацию и детализацию в соответствующих нормативных актах зако­нодательной и исполнительной власти, главы государства, а также в многосторонних и двусторонних межгосударствен­ных, межправительственных и межведомственных догово­рах и соглашениях.

Установление в Конституции Украины основ разработки и реализации внешней политики позволит Украине занять достойное место как в мировом, так и в европейском сообще­стве, эффективно решать в ординарном и экстраординарном режиме вопросы и проблемы внешних отношений суверен­ного государства.