4. Членство в Європейському Союзі
Загальні положення щодо набуття членства в єс
Від самого початку європейська інтеграція розглядалася як проект, відкритий для усіх держав Європи. На початку своєї історії Співтовариства об’єднували 6 держав із населенням у 185 млн. громадян. Після шести хвиль розширення з 1 січня 2007 р. у складі Союзу перебуває вже 27 держав-членів із пів мільярдним населенням.
Нормативні приписи, що визначають набуття членства в ЄС, встановлені в ст. 49 ДЄС:
«Будь-яка європейська держава, яка поважає цінності, зазначені в ст. 2, та віддана їх поширенню, може подати заявку на набуття членства у Союзі. Європейському Парламенту та національним парламентам повідомляється про таку заявку. Держава, що подає заявку, надсилає її до Ради, що діє одностайно після проведення консультацій з Комісією та після отримання згоди Європейського Парламенту, який діє більшістю складу своїх членів. Умови прийнятності, що погоджені Європейською Радою, мають бути враховані.
Умови приєднання та зумовлені ним зміни до Договорів, на яких заснований Європейський Союз, є предметом угоди між державами-членами та державою, що подає заявку. Ця угода подається на ратифікацію усіма державами, що є договірними сторонами, згідно з їхніми відповідними конституційними вимогами».
Насамперед слід вказати, що ст. 49 ДЄС чітко вказує, що приєднатися до Союзу може лише держава. Відповідно, інші різновиди політичних організацій людських спільнот не можуть претендувати на членство. Утім, поки що ця вимога жодного разу не набувала практичного значення1.
При цьому ст. 49 ДЄС гарантує лише право на подачу заявки про вступ, оскільки Рада ЄС не може відмовитися її прийняти. Але на Союз чи його держав-членів не покладено юридичного обов’язку прийняти державу-заявницю. Тому остання не має юридичного права на членство, навіть якщо повністю відповідає усім критеріям членства. Таким чином, вступ залежить виключно від розсуду держав-членів, їхньої політичної волі2. Саме тому Копенгагенська Європейська Рада 1993 р. мала всі підстави застерегти, що не все залежить лише від виконання умов вступу:
«Здатність Союзу увібрати нових членів, водночас підтримуючи рушійну силу європейської інтеграції, також є важливим чинником у загальних інтересах як Союзу, так і держав-кандидаток».
За цією ж логікою свого часу Суд Співтовариств постановив, що його юрисдикція не поширюється на питання про умови вірогідного приєднання держави-кандидатки. Вони повинні визначатися згідно з процедурами, визначеними установчими договорами3.
2. Критерії членства в єс
Статтею 49 ДЄС прямо передбачено лише два критерії членства в Союзі. Так, держава, що претендує на членство, повинна бути європейською (географічний критерій) та поважати і дотримуватися цінностей, на яких ґрунтується ЄС (ст. 2 ДЄС) (політичний критерій).
Географічний критерій: членами ЄС можуть бути тільки держави, географічно розташовані у Європі.
На сьогодні домінує позиція, що для цілей ст. 49 «європейськість» слід розглядати як виключно географічне поняття, тт. територія держави-кандидатки повинна бути розташована в Європі. При цьому, як показав випадок з Туреччиною, достатньо розташування навіть частини території4. Завдяки цьому територіальна сфера дії установчих договорів Союзу виходить далеко за межі географічної Європи5.
Головна проблема в цьому питанні – визначити, де саме пролягають географічні кордони Європи, які на сьогодні офіційно не затверджені. У 1987 р. з географічних мотивів було відмовлено в членстві Марокко6. Після приєднання Мальти і Кіпру в 2004 р. та прийняття заявки Туреччини, південні і південно-східні межі Європи були остаточно визначені. Тому на сьогодні під питанням залишається тільки східний напрямок, зокрема, чи можна вважати для цілей ст. 49 ДЄС Україну «європейською державою». Напевно, відповідь має бути позитивною, оскільки межі Європи як континенту окреслені Уральськими горами7.
Як показало вирішення питання про приєднання Туреччини до Союзу, можлива розбіжність географічних і цивілізаційних меж Європи8. Показовою в цьому аспекті є аргументація Європейської Комісії, чому Кіпр мав право розраховувати на членство у ЄС:
«Географічне розташування Кіпру; глибинні зв’язки, які протягом двох тисяч років розташовували острів біля самого джерела європейської культури й цивілізації; потужність європейського впливу, що проявляється в цінностях, які поділяються народом Кіпру, та в образі культурного, політичного, економічного і соціального життя його громадян; численність його контактів будь-якого виду з Співтовариством, – усе це надає Кіпрові, поза всяким сумнівом, його європейську ідентичність і характер, а також підтверджує його покликання належати до Співтовариства»9.
Політичний критерій: поважати цінності, на яких ґрунтується Союз, і які є спільними для всіх держав-членів: людська гідність, свобода, демократія, рівність, верховенство права, повага до прав людини й основоположних свобод тощо (ст. 2 ДЄС). Цей критерій був доданий Амстердамським договором 1997 р. Але ще в квітні 1978 р. Європейська Рада проголосила, що «повага і дотримання представницької демократії та прав людини в кожній з держав-членів становлять суттєві елементи членства у Співтовариствах».
Згідно зі ст. 49 Європейська Рада може розширювати або додавати нові умови членства. Так, на зібраннях Європейської ради у 90-х рр. були сформульовані додаткові критерії членства з метою відібрання більш «гідних» претендентів на вступ до Союзу, відповідність яким повинна свідчити про здатність держави виконувати обов’язки держави – члена Союзу. Йдеться насамперед про так звані «Копенгагенські критерії членства», що були ухвалені Європейською Радою в Копенгагені в червні 1993 р. для держав-кандидатів з Центральної та Східної Європи:
– стабільність інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та повагу і захист меншин (політичний критерій);
– наявність діючої ринкової економіки, а також здатність протистояти конкурентному тиску й ринковим силам у межах ЄС (економічний критерій);
– спроможність взяти зобов’язання щодо членства, включаючи відданість цілям політичного, економічного та валютного союзу (правовий критерій, критерій спроможності прийняття acquis communautaire).
Процес визнання відповідності певної країни-кандидата Копенгагенським критеріям, як умови набуття членства в ЄС, значною мірою має суб’єктивний і політизований характер, під час якого держави-члени і Союз в цілому можуть керуватися не тільки і не стільки реальними здобутками країни-кандидата в процесі реформування суспільного життя, але й політичною доцільністю.
Мадридська Європейська Рада (грудень 1995 р.) вказала також на потребу
«створити умови для поступової, гармонійної інтеграції держав-кандидаток, зокрема, через розвиток ринкової економіки, виправлення їхніх адміністративних структур, створення стабільного економічного і валютного середовища».
Крім того, існують «приховані» («латентні») критерії членства, які прямо не закріплені в нормах права ЄС, однак відповідність їм є необхідною для вступу. Так, склалася стала практика, що держава-кандидатка повинна бути членом Ради Європи та учасницею Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. Ця вимога формально ніде не зафіксована, але, напевно, без її виконання не можна говорити про повагу до цінностей, передбачених у ст. 2 ДЄС. Водночас вступ до Організації північноатлантичного договору (НАТО) не є обов’язковою умовою членства в ЄС. Хоча всі країни Центрально-східної Європи, що входили до соціалістичного табору, сприймали членство в НАТО як перший крок до членства в ЄС10. Членство в СОТ є також необхідним і бажаним для вступу, оскільки у країні повинні бути забезпечені дієві механізми ринкової економіки та базові принципи торгівлі. Крім того, держава-претендент повинна вирішити усі свої територіальні спори з сусідніми країнами11 з огляду на необхідність підтримки стабільного функціонування ЄС, що повинен обмежуватися чіткими територіальними рамками кордонів держав-членів.
На практиці майже не було жодного випадку, щоб на момент вступу держава-кандидатка повністю відповідала всім критеріям. Абсолютно обов’язковими є лише вимоги політичного критерію. Як виняток надаються перехідні періоди, протягом якого нова держава-член звільняється від обов’язку виконувати окремі вимоги acquis communautaire. Проте, як вказав Суд ЄС, мета таких винятків може полягати лише в полегшенні адаптації нової держави-члена до вимог чинного права ЄС12.
Держави-кандидатки не можуть висувати будь-які вимоги до Союзу як умову свого вступу. Діє принцип: Союз не корегується під кандидатів на вступ, приєднання здійснюється до всіх положень установчих договорів «як вони є»13. Лише одного разу, під час вступу держав Центрально-східної Європи, постало питання про суттєві зміни установчих договорів. Але вони стосувалися посилення ефективності функціонування інституційної структури ЄС, у зв’язку зі значним збільшенням кількості держав-членів (з 15 до 27). Тобто про корегування Союзу під новачків не йшлося. Для вирішення цієї проблеми були укладені Амстердамський і Ніццький договори. Проте цього виявилося замало. У зв’язку з цим наразі завершення реформування інституційної структури ЄС розглядається як необхідна умову його подальшого розширення.
Розмір держави не становить перешкоди для вступу до Союзу. Нині найменшою за розміром державою-членом є Мальта (з площею 316 км2 і населенням 419 тис. чол.). Питання про членство в ЄС інших європейських мікро-держав14 поки що не порушується. Причина в тому, що Андорра, Монако і Сан-Марино користуються перевагами європейської інтеграції на підставі ст. 355 ДФЄС, яка поширює на них дію цього договору. Ліхтенштейн міцно пов’язаний зі Швейцарією, яка наразі не планує ставати членом ЄС. Ватикан же в силу свого специфічного статусу навряд чи зацікавлений брати участь у Союзі.
У ст. 49 ДЄС процедура вступу визначена лише в найзагальніших рисах; на практиці вона набагато складніша. Набуття членства передбачає ухвалення низки правових актів – як внутрішньосоюзного, так міжнародно-правового характеру.
Процес приєднання відбувається в чотири основні стадії:
1) аплікаційна – подання заявки на вступ;
2) оцінювальна – розгляд заявки та прийняття позитивного рішення;
3) переговорна – проведення переговорів з державою-кандидаткою;
4) ратифікаційна – підписання договору про вступ та набрання ним чинності.
1) Аплікаційна стадія. Розпочинається процес з офіційного подання заявки державою, що бажає вступити в Союз (держава при цьому вважається державою-заявницею)15. Зазвичай, це відбувається шляхом надіслання представником держави (зазвичай міністром закордонних справ) листа на адресу голови Європейської Ради. Європейському Парламенту та національним парламентам повідомляється про таку заявку.
2) Оцінювальна стадія. Заявка розглядається на предмет можливості розпочати з державою-заявницею переговори про вступ, що може тривати досить довго16. Безпосереднє оцінювання здійснює Комісія, яка в результаті ухвалює так званий «попередній» висновок, у якому ґрунтовно оцінюється стан готовності держави-заявниці до вступу17 і дається відповідна рекомендація державам-членам: розпочати переговори (найпоширеніший варіант)18, зумовити відкриття переговорів виконанням заявницею певних вимог19 або не відкривати переговори20. Утім, висновок Комісії не є обов’язковим для держав-членів, хоча вони зазвичай погоджуються з ним.
Після оприлюднення цього висновку Європейська Рада (глави держав і урядів держав-членів) ухвалює рішення про відкриття переговорів21 з державами-заявницями, які з цього моменту отримують статус держав-кандидаток22.
3) Переговорна стадія: Право на ведення переговорів належить Європейській Раді Союзу, яке діє від імені всіх держав-членів. Проте зазвичай це право делегується Європейській Комісії. Сторони узгоджують умови договору про вступ, переважно перехідні умови виконання державою-кандидаткою acquis communautaire після набуття членства. Завершуються переговори підписанням уповноваженими представниками держав-членів і держави-кандидатки проекту договору про вступ (ЄС не є стороною такого договору!).
Після цього відповідно до ст. 49 ДЄС Рада Союзу повинна одноголосно ухвалити рішення щодо заявки про вступ23. При цьому мають бути враховані позиції Комісії та Європейського Парламенту. Висновок Комісії24 є суто формальним, оскільки ця інституція брала безпосередню участь у переговорах. До того ж, він не обов’язковий для Ради. Натомість без згоди Парламенту25, яка повинна надаватися абсолютною більшістю від повного складу його членів, розгляд заявки про вступ не може завершитися позитивно.
4) Ратифікаційна стадія. Процедуру завершує підписання представниками держав-членів і держав-кандидаток проекту договору про вступ, що відбувається на урочистій міжурядовій конференції. Після цього він підлягає ратифікації всіма без винятку державами-членами. Натомість нератифікація договору державою-кандидаткою (якщо їх є декілька) не перешкоджає набуттю ним чинності для решти держав-кандидаток26. Порядок ратифікації (наприклад, чи належить використовувати референдум і яке його правове значення) регулюється конституційним правом кожної держави, що підписала договір.
З моменту набуття чинності договором про вступ27, держава-кандидатка стає державою-членом Європейського Союзу28.