§ 8. Государственное регулирование природопользования

Устойчивое развитие общества возможно только при условии регулирования природопользования со стороны государства. Государство является собственником природных ресурсов. Однако его функции по регулированию и управлению в сфере природопользования основаны не только на праве государственной собственности. Функции государства по управлению природопользованием основываются также и на его властных полномочиях как политического суверена. О значении права собственности на землю и политического суверенитета государства в обоснование государственного управления, например землепользованием, подробно говорит И.А. Иконицкая²³⁹.

Управляющее воздействие на субъектов природоресурсного права осуществляется двумя способами: 1) путём реализации уполномоченными органами своих государственно-властных полномочий по управлению использованием природных ресурсов, и 2) через создание системы экономических стимулов рационального природопользования.

Экономическое стимулирование рационального и безопасного природопользования осуществляется путём установления: 1) экономически и социально обоснованных размеров платы за использование природных ресурсов, и 2) системы штрафов за нарушение природоресурсного законодательства.

Необходимо различать государственное регулирование и государственное управление в сфере природопользования. Государственное регулирование в области природопользования – это комплекс мер, предпринимаемых всеми ветвями государственной власти, направленных на рациональное и безопасное использование природных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений России. К субъектам государственного регулирования относятся законодательные органы Российской Федерации и её субъектов, федеральные и региональные органы государственного управления природными ресурсами и органы правосудия (Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды).

Государственное регулирование отношений природопользования включает в себя государственное управление. Управление в наиболее широком смысле – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления²⁴⁰.

В науке административного права принято считать, что классическое определение управления дано У. Еллинеком: управление – это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия²⁴¹. В экологическом законодательстве доктринальное понятие государственного управления воспринимается в узком смысле – как деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, что вполне согласуется с конституционным принципом разделения властей²⁴².

Субъектами государственного управления в области природопользования являются Президент и Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации, специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, иначе говоря, государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, а также органы местного самоуправления, местная администрация и её органы.

Такой подход законодателя к формированию субъектного состава государственного управления природопользованием в известной степени обусловливает содержание управления. Поэтому государственное управление в сфере природопользования – это организационная деятельность государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, органов местного самоуправления, направленная на создание условий для рационального и безопасного природопользования и осуществления контроля за ним.

Функции государственного управления понимаются в юридической литературе как специализированные виды организационной деятельности²⁴³, постоянные направления деятельности²⁴⁴ соответствующих органов. Д.Н. Бахрах в управленческой деятельности выделяет три группы функций: ориентирования системы (прогнозирование, планирование и др.), обеспечения системы (кадровое, материально-техническое и др.) и оперативного управления системой (учёт, контроль и др.)²⁴⁵.

С учётом этого к функциям государственного управления природопользованием следует отнести: 1) прогнозирование и планирование изучения, разведки и добычи природных ресурсов; 2) подзаконное нормативное правовое регулирование отношений природопользования; 3) финансовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов; 4) учёт использования природных ресурсов путём ведения поресурсных кадастров, реестров, балансов и мониторинга природных ресурсов и контроль за соблюдением природоресурсного законодательства; 5) нормирование и лицензирование природопользования; 6) ограничение, приостановление и прекращение прав природопользования при возникновении угрозы интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, причинения ущерба хозяйственным объектам и окружающей среде и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.

Компетенция – круг властных прав и связанных с ними обязанностей, которыми обладает государственный орган в целях выполнения возложенных на него задач государственного управления²⁴⁶. В зависимости от компетенции, которой наделён тот или иной орган государственного управления, они подразделяются на органы общей (межотраслевой) и специальной (ведомственной) компетенции.

Систему органов государственного управления природопользованием можно рассматривать в горизонтальной и вертикальной плоскостях. По вертикали расположены федеральные органы, органы субъектов Федерации и местного самоуправления. В горизонтальной плоскости – государственные органы, имеющие сходные полномочия в управлении использованием различных видов природных ресурсов.

Органы общей компетенции характеризуются тем, что управление использованием природных ресурсов не является их единственной функцией. Они решают и иные вопросы государственного и местного управления и строительства. Их акты распространяют своё действие на всех физических и юридических лиц, находящихся в пределах территории их юрисдикции (территория России, её субъекта, муниципального образования). К органам общей компетенции относятся Президент и Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Органы местного самоуправления хотя и не относятся к органам государственной власти, но могут наделяться ими определёнными государственными полномочиями.

Полномочия Президента РФ в сфере управления ресурсопользованием устанавливаются Конституцией РФ.

Общие полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве РФ»²⁴⁷. Правительство РФ организует деятельность по регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, рациональному использованию и охране природных ресурсов. Особенность правового положения Правительства РФ определяется тем, что оно выступает в них от лица Российской Федерации и совместно с субъектами Федерации решает вопросы пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности.

Полномочия субъектов Федерации в сфере управления природопользованием делятся на две группы: находящиеся в исключительном ведении субъектов Федерации и в совместном ведении субъекта Федерации и Российской Федерации. Все вопросы в сфере природопользования, не отнесённые к компетенции Российской Федерации и органов местного самоуправления, относятся к ведению субъектов Федерации.

Органы специальной компетенции по управлению природопользованием в зависимости от их функций, можно разделить на специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов и все иные.

Специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов непосредственно занимаются лицензированием и нормированием ресурсопользования, ведением государственных кадастров и реестров, государственного мониторинга и балансов природных ресурсов, составлением схем комплексного использования природных ресурсов.

1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды РФ)²⁴⁸ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания.

2. Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России)²⁴⁹ осуществляет следующие функции в области природопользования: по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры), охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу России, и среды их обитания, а также в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях).

3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор России)²⁵⁰ осуществляет в области природопользования функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

4. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор России) ²⁵¹ осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования и находится в ведении Минприроды РФ.

5. Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра)²⁵² осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

6. Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурс)²⁵³ осуществляет функции по оказанию государственных услуг.

7. Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство)²⁵⁴ осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биоресурсов и среды их обитания, за исключением водных биоресурсов, находящихся на ООПТ федерального значения и занесённых в Красную книгу России; по контролю и надзору за водными биоресурсами и средой их обитания во внутренних водах, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей; по оказанию услуг в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биоресурсов и среды их обитания.

К иным государственным органам, осуществляющим управление природопользованием, относятся Министерство экономического развития РФ²⁵⁵, другие органы исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов. Необходимость ведения работ по мониторингу, составлению кадастров и балансов природных ресурсов, а также платность природопользования обусловливают участие в государственном управлении природопользованием таких органов специальной компетенции, как Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ²⁵⁶, Министерство финансов РФ²⁵⁷ и др.

Направлениями государственного управления природопользованием являются учёт и контроль природных ресурсов, и их использования, которые необходимы для разработки и реализации программ использования и охраны природных ресурсов. Основой для таких программ служат данные о состоянии природных объектов и ресурсов, получаемые в ходе ведения государственного мониторинга природных ресурсов. Мониторинг по отдельным видам природных ресурсов ведётся государственными органами в области использования и охраны природных ресурсов, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды. Другим источником получения информации о состоянии природных ресурсов и их использовании для государства является информация, предоставляемая природопользователями.

Данные о состоянии природных ресурсов, концентрирующиеся в государственных органах, находят отражение в ресурсных балансах, реестрах и кадастрах. Государственные кадастры природных ресурсов – расчётные данные о количестве, качестве, степени изученности и освоенности, территориальном размещении природных ресурсов. В государственных балансах эти данные сопоставляются с потребностью всех ресурсопользователей в соответствующем природном ресурсе.

Законодательством предусмотрено ведение Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, Государственного водного реестра²⁵⁸, Государственного кадастра объектов животного мира и Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий²⁵⁹ (по учёту природных лечебных ресурсов). Государственный кадастровый учёт лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости»²⁶⁰.

Статья 28 Закона «О недрах» предусматривает обязательное ведение государственного реестра, в который заносятся данные об участках недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, и в целях, не связанных с их добычей, работы по геологическому изучению недр, а также выданные лицензии на право пользования недрами.

Необходимой составной частью государственного управления использованием и охраной природных ресурсов является контроль за рациональным и безопасным использованием ресурсов. Органы государственного контроля, задачи и порядок его проведения определяются Положениями о государственном контроле по отдельным видам природных ресурсов.

Задачей государственного контроля за ресурсопользованием является обеспечение соблюдения всеми природопользователями порядка использования ресурсов, законодательства и технологических регламентов, стандартов (норм, правил) в области природопользования, правил ведения государственного учёта и отчётности. Государственный контроль осуществляется органами Минприроды РФ и другими специально уполномоченными органами управления использованием и охраной природных ресурсов во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.