§ 7. Природоресурсные правоотношения

В работах различных юристов, посвящённых вопросам использования и охраны природных ресурсов, право природопользования обычно рассматривается трояко: как объективное право, как субъективное право и как правоотношение²³¹.

Природоресурсное правоотношение следует понимать как урегулированное нормами природоресурсного права общественное отношение по использованию природных ресурсов, участники которого наделены субъективными правами и несут юридические обязанности. В теории права принято считать, что элементами правоотношения являются субъекты, объекты и содержание правоотношения²³². Юридическое содержание составляют права и обязанности субъектов, а фактическое содержание – их действия.

При осуществлении права природопользования субъекты природоресурсного права вступают между собой в разнообразные правоотношения, в рамках которых устанавливаются права и обязанности природопользователей. Содержание и объём прав и обязанностей могут существенно различаться в зависимости от этапов использования природных ресурсов и их видов.

Совокупность природоресурсных правоотношений не является их простой суммой, а представляет собой определённую многоуровневую систему. Системность совокупности природоресурсных правоотношений прослеживается не только на уровне использования одного ресурса, но и на уровне природоресурсного права как отрасли.

Особенностью природоресурсных правоотношений является участие государства в качестве обязательного субъекта природоресурсных правоотношений. Впервые на особенную роль государства в природоресурсных отношениях обратил внимание Н.Д. Казанцев²³³ ещё в 1967 г., однако это утверждение справедливо и в наше время.

Анализ законодательных актов о природных ресурсах позволяет выделить ряд правомочий государства, осуществляемых им в отношении всех без исключения объектов природы. Так, независимо от наличия титула собственника, государство устанавливает:

– порядок предоставления природных объектов в пользование;

– пределы их гражданско-правовой оборотоспособности;

– основополагающие принципы природопользования (целевой характер, недопустимость причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, восстановление и регенерация природных ресурсов и т.д.);

– правовой режим тех или иных категорий природных объектов;

– ответственность за нарушение природно-ресурсного законодательства.

Эти функции осуществляются государством в силу особой значимости объектов природы для всего населения страны. Возникающие при этом отношения регулируются специальным законодательством, строятся по модели «власть – подчинение»²³⁴.

В процессе поиска, оценки, разведки, добычи природных ресурсов ресурсопользователь может вступать в правоотношения и с другими лицами, например по поводу передачи прав ресурсопользования в случаях, когда она допускается законом. Такие правоотношения также в ряде случаев опосредуются государством.

Обязательное участие государства в природоресурсных правоотношениях не должно приводить к выводу об их административном характере. Государство, предоставляя ресурсопользователю право на использование ресурса, реализует свои правомочия собственника. Вступать в отношения с ресурсопользователями государство может только через свои органы, путем принятия правовых актов, заключения договоров. Такие акты не являются административными, поскольку в них государство реализует не свои властные полномочия, а правомочия собственника природного ресурса.

Как собственник, государство взаимодействует с другими собственниками и пользователями природных объектов. Возникающие при этом правоотношения можно охарактеризовать как отношения гражданско-правового типа, строящиеся на началах добровольности, возмездности, диспозитивности, юридического равенства сторон. Основаниями для их возникновения, как правило, являются соответствующие договоры²³⁵. Зачастую заключению договора предшествует издание административного акта, то есть в основании возникновения правоотношения лежит сложный юридический состав.

По этим основаниям договоры, заключаемые ресурсопользователями с государственными органами, не являются нормативными. Приведённая мотивировка использовалась Н.Т. Осиповым для разграничения земельного и административного права²³⁶. Объектами отношений в сфере ресурсопользования являются материальные блага и права на них, что не характерно для административного права, в котором объектом являются не материальные объекты, а действия, поведение людей, в том числе и по поводу этих объектов²³⁷.

В природоресурсных правоотношениях государство реализует не только свои правомочия собственника. В необходимых случаях государство должно в отношениях, связанных с использованием природных ресурсов, и «власть употребить», поскольку природопользованием во многих случаях затрагиваются интересы других лиц и целых народов. Прежде всего, это относится к установлению ограничений (лимитов) на использование тех или иных ресурсов, комплексному управлению государственными фондами природных ресурсов.

Для того чтобы возникло конкретное правоотношение, необходимо еще наличие определённых обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение правоотношения. К ним относят юридические факты, индивидуальные правовые акты, а также их сочетание – сложный юридический состав.

Юридические факты в природоресурсном праве – это конкретные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение природоресурсных правоотношений. Индивидуальные правовые акты в природоресурсном праве – юридически значимые, формализованные акты осуществления права специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием природных ресурсов и (или) природопользователями и иными участниками природоресурсных отношений.

Различным группам природоресурсных правоотношений свойственны специфичные основания, порождающие их возникновение. В основе возникновения правоотношений по участию в аукционах, конкурсах, заключению соглашений, получению лицензий и решений на природопользование лежат, как правило, фактические действия субъектов, необходимые для их возникновения (подача заявлений, внесение задатка для участия в аукционе и т.п.).

Основания возникновения ресурсных правоотношений устанавливаются поресурсным законодательством. По общему правилу основанием возникновения права пользования любым природным ресурсом в России является лицензия, решение, выдаваемые специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной природного ресурса, а также договор, соглашение на использование природного ресурса.

Момент возникновения прав и обязанностей природопользователя в ресурсных правоотношениях определяется датой выдачи лицензии, решения, датой регистрации договора. Права и обязанности природопользователя при предоставлении прав недропользования на условиях раздела продукции возникают с момента подписания соглашения.

Среди оснований прекращения правоотношений природопользования можно выделить два их вида: при наличии и в отсутствие вины природопользователя. Без вины природопользователя правоотношения природопользования прекращаются в случаях:

1) истечения срока действия лицензии, разрешения, договора на природопользование;

2) отказа владельца лицензии, разрешения, стороны договора – природопользователя от права использования ресурса;

3) смерти природопользователя – гражданина;

4) прекращения природопользователя – юридического лица;

5) перехода права природопользования в порядке, предусмотренном природоресурсным законодательством;

6) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, аварий, военных действия и т.п.).

Принудительное прекращение и приостановление правоотношений природопользования (при наличии вины природопользователя) допускается природоресурсным законодательством при:

1) систематическом нарушении природоресурсного законодательства;

2) неиспользовании природного ресурса в течение определённого срока;

3) нарушении условий ресурсопользования, установленных в лицензии, разрешении, договоре на ресурсопользование.

Существуют и иные основания прекращения права природопользования, специфичные для отдельных видов природных ресурсов, например, исчезновение водного объекта²³⁸. Лесное законодательство, кроме этого, предусматривает возможность ограничения и приостановления права лесопользования в судебном порядке в случаях, предусмотренных КоАП РФ. В иных случаях приостановление использования лесов осуществляется органами исполнительной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий.

Права недропользователя могут быть ограничены, если недропользование может создать угрозу интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, нанести ущерб окружающей среде, хозяйственным объектам.

Природоресурсное законодательство устанавливает перечень обстоятельств и условий, при которых допускается переход права природопользования (изменение природоресурсных правоотношений).

Юридическое содержание природоресурсных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов природоресурсного права. Правоотношения ресурсопользования имеют сложный субъектный состав, поскольку права ресурсопользования являются вещными правами. Ресурсопользователь находится в юридической связи не только с ресурсодержателем, но и с неограниченным кругом субъектов природоресурсного права и иных лиц. Праву ресурсопользователя на использование ресурса корреспондирует обязанность всех иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. В то же время на нём лежит обязанность допускать, в известных пределах, ограничения своих прав, связанные с обременением используемого ресурса частными и публичными сервитутами.

Права и обязанности природопользователей в ресурсных правоотношениях можно разделить на две группы: 1) общие права и обязанности, присущие всем природопользователям, независимо от вида используемого ресурса, и 2) права и обязанности, специфичные для отдельных видов природопользования.

Многие ресурсопользователи, особенно в сфере нефте-, газодобычи, занимают доминирующее положение, являются монополистами в области использования природных ресурсов. Органы государственной власти могут принимать правовые акты, ведущие к дискриминации отдельных природопользователей. Поэтому природоресурсное законодательство содержит нормы, направленные на обеспечение равноправного положения субъектов природоресурсного права на рынке использования природных ресурсов. Запрещаются действия ресурсопользователей, нарушающие права и законные интересы других ресурсопользователей, а также иных граждан и юридических лиц.

Лицензии, решения и договоры на природопользование признаются недействительными, если могут привести к монополизации использования природных ресурсов, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других ресурсопользователей.

Антимонопольные требования природоресурсного права преследуют цель предупреждения действий, направленных на: 1) ограничение, вопреки условиям конкурса, аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право природопользования; 2) уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе, аукционе, а также от предоставления лицензий, разрешений, заключения договоров на ресурсопользование; 3) замену аукционов, конкурсов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; 4) дискриминацию пользователей природных ресурсов, создающих структуры, конкурирующие с ресурсопользователями, занимающими доминирующее положение в природопользовании; 5) дискриминацию ресурсопользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.