§ 5. Природопользование в Российской Федерации

Понятие «природопользование» достаточно широко используется в федеральном законодательстве. Применяются термины «рациональное», «экстенсивное», «незаконное» природопользование¹⁹⁸, традиционное природопользование¹⁹⁹, рациональное природопользование²⁰⁰. Глава 8 КоАП РФ²⁰¹ называется «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». Однако его легальное определение отсутствует.

Легальное определение использования природных ресурсов дано в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»: это эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. В отличие от термина «использование природных ресурсов», понятие «ресурсопользование» практически не встречается ни в нормативных правовых актах, ни в юридической литературе²⁰².

Законодатель широко применяет при принятии нормативных правовых актов такие термины, как, например, недропользование и водопользование. Это позволяет применять понятие «природопользование» как обобщающее для использования любых природных ресурсов, учитывая и то, что пользование отличает направленность на достижение определённого, в том числе социально значимого, результата, причём результата положительного – блага, выгоды²⁰³.

Природопользование и ресурсопользование предполагают использование природных объектов и ресурсов, но между ними имеется различие. Не случайно в ст. 72 Конституции РФ, с одной стороны, ставятся в один ряд такие понятия, как природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а, с другой, – отдельно регламентируются вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Право на использование природных ресурсов, обусловленное неразрывной связью человека и природы, называют правом общего природопользования. В его основе лежит естественное право человека на удовлетворение своих жизненных потребностей и на пользование здоровой и благоприятной окружающей средой, поэтому для реализации такого права не требуется разрешения государства, его уполномоченных органов, юридических или физических лиц, в пользовании которых находятся природные ресурсы.

Единого мнения по поводу источников этого права нет. В.В. Петров полагал, что право общего природопользования возникает без каких-либо особых нормативных установлений и осуществляется человеком независимо от его право-, дееспособности²⁰⁴. М.М. Бринчук, напротив, считает, что право общего природопользования возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов²⁰⁵.

Можно предположить, что каждая из приведённых точек зрения имеет под собой основание. Право человека на благоприятную природную среду, на пользование атмосферным воздухом, солнечной радиацией, пребывание в лесах и другие аналогичные права обусловлены естественными правами человека и не требуют законодательного опосредования. С другой стороны, действующее законодательство регулирует такие виды права общего природопользования, как право общего водопользования, право общего землепользования, право общего лесопользования. При этом, однако, следует иметь в виду, что позитивное право в отношениях общего природопользования лишь формально-юридически закрепляет уже имеющиеся естественные права человека.

Право природопользования как объективное право – это система норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при использовании природных богатств²⁰⁶. С точки зрения Н.И. Краснова, право природопользования – «это система правовых норм, устанавливающих права и обязанности, которые определяют правила поведения предприятий, организаций, учреждений и граждан при непосредственном воздействии на окружающую природную среду независимо от того, являются они или не являются специально оформленными субъектами права природопользования в отношении того объекта природы, на который воздействует их поведение (деятельность)»²⁰⁷.

Право природопользования как субъективное право, включает в себя правомочия природопользователя по использованию природных ресурсов. Виды, объём прав и корреспондирующих им обязанностей природопользователей, основания их возникновения, изменения и прекращения, а также пределы реализации прав устанавливаются нормативными актами природоресурсного права.

Природоресурсное законодательство устанавливает, что использование различных природных ресурсов может осуществляться как с изъятием, так и без изъятия ресурса из окружающей среды. При использовании природных ресурсов без их изъятия, права природопользователя могут быть ограничены путём установления сервитутов. Лесным кодексом РФ в ст. 9 предусмотрено право ограниченного пользования чужими лесными участками (частный лесной сервитут). Публичный лесной сервитут предусмотрен ст. 11 Лесного кодекса РФ. Ст. 6 Водного кодекса РФ предусмотрено, что каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд.

Многие виды прав природопользования, не связанные с извлечением ресурсов, могут существовать в форме сервитутов, то есть являются вещными правами, закреплёнными в нормах смежных с природоресурсным отраслей права. В отличие от них, прямое указание в природоресурсном законодательстве на характер прав природопользования, связанных с извлечением природных ресурсов, отсутствует. Было бы целесообразно введения в российское горное законодательство термина «горные сервитуты». При проведении горных работ недропользователь зачастую сталкивается с необходимостью ограниченно использовать смежный горный или геологический отвод, предоставленный другому недропользователю. Иначе обеспечить свои потребности он не может. Такое ограниченное пользование участком недр, предоставленным одному недропользователю, другим недропользователем, имеющим лицензию на использование смежного участка недр, представляет собой частный горный сервитут. Он может устанавливаться при необходимости, например, одновременной добычи полезных ископаемых и разведки их месторождений, производства горных работ открытым и подземным способами и др. Частный горный сервитут был известен горному законодательству Российской Империи. Так, в п.п. 326–329 «Горного устава» 1902 г. указывалось, что недропользователю дозволяется размещение горно-подготовительных работ и горнотехнических сооружений на чужом (смежном) горном отводе при условии возмещения им понесенных владельцем отвода убытков.

Частный горный сервитут можно определить как право ограниченного пользования недропользователем горным или геологическим отводом, находящимся в пользовании другого недропользователя. Публичный горный сервитут – это право каждого использовать участок недр без существенного нарушения его целостности в случаях и на условиях, предусмотренных горным правом.

Природопользование включает в себя специальное природопользование (потребительское, эксплуатационное и компенсационное природопользование), а также общее природопользование. Если для первых трёх видов природопользования необходимо выдача лицензии, решения, заключения договора или соглашения с участием государства об использовании природного ресурса, то для осуществления общего природопользования такие юридические факты, как основания возникновения права природопользования, не требуются.

Потребительское природопользование связано с изъятием природного ресурса из окружающей среды, нарушением системы существовавших связей ресурса со средой и является наиболее экономически важным видом природопользования. Включает в себя такие виды использования природных ресурсов, как: 1) восполнение природных ресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственного кадастра отдельных видов природных ресурсов и проведения иных разведочных и исследовательских работ; 2) добыча природных ресурсов, включающая в себя извлечение основного ресурса из природной среды и природно-техногенных объектов; 3) извлечение из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичных, сопутствующих природных ресурсов).

Эксплуатационное использование природных ресурсов включает в себя такие предусмотренные природоресурсным законодательством виды использования природных ресурсов, как: а) их эксплуатацию в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических коммуникаций; б) захоронение отходов и создание мест захоронения, а также выбросы и сбросы в окружающую среду; в) рекреационное использование; г) создание искусственных инженерных и иных объектов; д) иное использование природных ресурсов, не связанное с их изъятием из окружающей среды (научно-исследовательское, культурно-просветительское, природоохранное и др.).

Компенсационное природопользование заключается в воспроизводстве природных ресурсов. Отношения по воспроизводству природных ресурсов подразделяются на отношения по: а) восстановлению и б) возобновлению природных ресурсов и объектов.

Перечисленные виды природопользования могут быть, кроме того, классифицированы по видам используемых природных ресурсов. Основными из них являются недропользование, водопользование, лесопользование, пользование объектами животного мира, использование природных лечебных ресурсов. Самостоятельным видом природопользования является использование неживых (минеральных) ресурсов исключительной экономической зоны России.

Возможна классификация природопользования по субъектам. Субъектами природопользования могут быть юридические лица, физические лица – граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица и действующие на основании договора о совместной деятельности (консорциум²⁰⁸).

Специфический правовой режим установлен для традиционного природопользования, под которым понимается исторически сложившиеся на основе опыта предков коренных малочисленных народов способы использования природных ресурсов исконной среды обитания коренных малочисленных народов, обеспечивающие неистощительное природопользование. К природным ресурсам традиционного природопользования относятся общераспространённые полезные ископаемые, объекты животного и растительного мира, поверхностные водоёмы.

Практически невозможно использовать один природный ресурс без прямого или опосредованного воздействия на другой (другие) природный ресурс. Это обусловливает необходимость комплексного использования природных ресурсов. Комплексное природопользование предполагает рациональное использование не только одного (основного) природного ресурса, но и иных, непосредственно связанных с ним ресурсов. Под комплексным природопользованием понимается такое использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность оказывает в целом минимально возможное воздействие на окружающую среду²⁰⁹.

А.К. Голиченков, кроме терминов «охрана природы» и «рациональное природопользование», использует понятие обеспечения экологической безо­пасности. Обеспечение экологической безопасности включает не только правовые средства, но и меры экономического, политического, организационного и иного харак­тера²¹⁰.

Н.И. Краснов под рациональным использованием понимал достиже­ние необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природо­пользования с одновременным соблюдением требований охраны как исполь­зуемых природных объектов, так и окружающей среды в целом²¹¹.

Российский законодатель и отечественная юридическая наука недостаточно внимания уделяют анализу и возможности использования в нормотворческой, правоприменительной деятельности и научных исследо­ваниях известного в международной науке и практике термина «устойчивое развитие». По отношению к приро­допользованию он используется нечасто²¹². Федеральный закон «О животном мире» содержит определение устойчивого использования объ­ектов животного мира. Под ним понимается такое использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истоще­нию биологического разнообразия животного мира и при котором сохраня­ется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому сущест­вованию²¹³. Видимо, было бы полезным использование и термина «устойчивое использование природных ресурсов» или «устойчивое природопользование». Так, под устойчивым развитием приме­нительно к минерально-сырьевым ресурсам подразумевается гарантирован­ное обеспечение экономической безопасности страны путём создания надёж­ной минерально-сырьевой базы для удовлетворения текущих и перспектив­ных потребностей экономики России с учётом экологических, социальных, демографических, оборонных и других факторов²¹⁴. Сопоставление подходов к пониманию устойчивого развития и устойчивого использования природных ресурсов позволяет определить рассматриваемое понятие следующим образом. Устой­чивое природопользование – это проводимое в пределах хозяйственной ёмкости биосферы использование природных ресурсов, обес­печивающее потребности в них настоящих и будущих поколений путём ра­ционального использования природных ресурсов, сохранения, улучшения количественных, качественных и видовых характеристик природных ресур­сов и условий, предотвращения ухудшения их состояния.

А.А. Арбатов отмечал, что только при реализации организационных, правовых и экономиче­ского механизма возможен долгосрочный комплексный и надёжно функ­ционирующий подход к минеральным ресурсам как к составной части других природных ресурсов и биосферы в целом. Такой подход имеет своей целью не защиту окружающей среды от последствий добычи и использования ми­нерального сырья, а комплексное, экологически и экономически целесооб­разное развитие всех компонентов биосферы²¹⁵.

Таким образом, устойчивое природопользование можно рассматривать как такую модель использования природных ресурсов, в которой рациональ­ное использование природных ресурсов неразрывно сочетается с охраной ок­ружающей среды²¹⁶. Природопользование первично по отношению к охране окружающей среды. Поэтому можно утверждать, что устойчивое природопользование возможно только путём рационального использования природных ресурсов.

В целях обеспечения устойчивости природопользования необходимо введение государственных ограничений на объёмы извлечения природных ресурсов. Ограничения осуществляются путём нормирования (лимитирования) изъятия природного ресурса, осуществляемого в отношении всех природных ресурсов (минеральных, лесов, вод, объектов животного мира и др.) на основе научно обоснованных критериев. Лимиты (нормы) изъятия природных ресурсов устанавливают такие объёмы их извлечения, которые предполагают возможность восстановления природных ресурсов либо разумную постепенность их использования.

Нормативы использования природных ресурсов, в зависимости от их значимости (имеющих федеральное и межрегиональное значение), устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ, специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием и охраной природных ресурсов. Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определённый срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учётом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов.

Плата за пользование природными ресурсами включает в себя такие составляющие, как:

1. Рента (плата за использование природных ресурсов) – доход, который получает собственник природного ресурса, сдавая его в аренду или эксплуатируя самостоятельно. Величина дохода определяется в первую очередь природными свойствами ресурса²¹⁷. Для отдельных видов природных ресурсов рента имеет различное название. В горном законодательстве это платежи за пользование недрами, в лесном законодательстве – арендная плата; плата за водные объекты – в водном законодательстве.

2. Штрафы за сверхлимитное (сверхнормативное) использование природных ресурсов.

3. Иные платежи, связанные с ресурсопользованием (сбор за участие в конкурсе (аукционе), плату за землю или акваторию и участок дна территориального моря, за геологическую информацию о недрах и др.).

По мнению В.А Позднякова никакие виды природных ресурсов не могут находиться в частной собственности, поскольку «как воздух и солнечный свет в равной мере принадлежат всем, так и другие природные ресурсы являются принадлежностью всех людей по праву их рождения и проживания на Земле»²¹⁸. Данная точка зрения является доминирующей как среди специалистов в данной области, так и во всем обществе²¹⁹.