§ 4. Формы и источники природоресурсного права

В литературе существуют две основные точки зрения на проблему соотношения понятий «источник права» и «форма права». Согласно первой, названные понятия тождественны; согласно второй – понятие «источник права» следует отличать от понятия «форма права»¹⁷⁸. Если исходить из общепринятого значения слова «источник» как «всякого начала или основания, корня и причины, исходной точки», то понимать под источником права следует три фактора: 1) источник в материальном смысле (материальные условия жизни общества, формы собственности, интересы и потребности людей и т.п.); 2) источник в идеологическом смысле (различные правовые учения и доктрины, правосознание и т.д.); 3) источник в формально-юридическом смысле – это и есть форма права¹⁷⁹.

Известное в юридической науке положение о том, что законодательство является формой проявления права, позволяет рассматривать форму отрасли права в двух аспектах. В общей теории права формы выражения и закрепления правовых норм определяются как источники права в юридическом, формальном смысле¹⁸⁰. Внутренняя форма природоресурсного права отражает его строение как систему правовых норм и институтов.

Внешняя форма природоресурсного права позволяет отрасли права проявиться вовне, выражается через систему природоресурсного законодательства, состоящую из нормативных правовых актов, статей и других структурных элементов¹⁸¹. Рассматривая внешнюю форму права, обычно говорят об источниках права, под которыми понимаются исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им общеобязательного значения¹⁸². Источники права можно рассматривать как материальную и формальную юридические категории. Источником права в материальном смысле является суждение народа о способах и методах правового регулирования тех или иных общественных отношений. Формальными источниками природоресурсного права являются нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие отношения природопользования.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России. Мировым сообществом принят ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает правовой режим внутренних морских вод, территориального моря прибрежных государств и их недр исключительной экономической зоны и континентального шельфа прибрежных государств, определяет права, в том числе суверенные, прибрежного государства и иных государств в области использования живых и неживых природных ресурсов.

Соглашение об осуществлении положения конвенции ООН по морскому праву 1982 г. определяет принципы промысла рыбных запасов, права и обязанности государств по их использованию и восстановлению.

Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. определяет права и обязанности подписавших её государств в области рационального и устойчивого использования биоресурсов, в том числе традиционными способами.

Важное значение для правового регулирования ресурсопользования имеет Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., в которой разработаны 27 принципов устойчивого развития государств и всего мирового сообщества в целом.

К источникам международного права в сфере ресурсопользования следует отнести ряд двусторонних и многосторонних договоров, заключенных Российской Федерацией со странами дальнего и ближнего зарубежья. Прежде всего, такие договоры определяют права и обязанности сопредельных государств в области использования трансграничных природных ресурсов, например месторождений полезных ископаемых, расположенных в пределах территорий двух и более государств, делимитацию континентального шельфа (например, Каспийского моря). Международными договорами регулируются также отношения по использованию далеко мигрирующих объектов животного мира, в первую очередь, птиц. Широко распространены международные договоры сопредельных стран, устанавливающие правила использования и охраны водных биоресурсов.

Определяя в п. 1 ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы как основу жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, законодатель относит вопросы владения, пользования и распоряжения ими к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов Федерации, на территории которых находится соответствующий ресурс.

Следует отметить, что в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ говорится об использовании и охране именно природных ресурсов, а не окружающей среды или окружающей природной среды.

Такая формулировка рассматриваемого конституционного установления обусловлена, вероятно, тремя обстоятельствами. Во-первых, взаимосвязанность совокупности всех взаимодействующих между собой природных ресурсов, заключённых в соответствующих природных объектах, как раз и составляет окружающую среду. Во-вторых, с формально-юридической точки зрения говорить об использовании окружающей среды было бы не вполне корректно. Охрана же всей совокупности природных ресурсов, обеспечивается экологизированными нормами законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Тем самым обеспечивается и закреплённое в ст. 42 Конституции РФ право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии¹⁸³. В-третьих, как верно подмечено С.Д. Воробьёвым, природа в системе основ конституционного строя России квалифицируется преимущественно как источник удовлетворения потребностей человека, нуждающийся в комплексной государственно-правовой охране в целях дальнейшего извлечения её полезных для человечества свойств¹⁸⁴.

По мнению В.Д. Мазаева, положение ч. 1 ст. 9 Конституции РФ предполагает особый режим правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы, их использования и охраны, который полностью не охватывается гражданско-правовым регулированием, характеризуется дополнительными правовыми и организационными гарантиями использования этих объектов как национального, народного достояния¹⁸⁵. Подобный режим регулирования может быть установлен только публично-правовыми нормами и прежде всего конституционными¹⁸⁶. В этой связи Б.С. Мечетный справедливо замечает, что конституционность такого установления исключает его правовую недооценку, в том числе в плане значения для развития законодательства в природно-ресурсной сфере¹⁸⁷. Иначе говоря, законодатель при принятии природоресурсных законов должен учитывать особое значение природных ресурсов для человека и государства и не допускать, в частности, необдуманного и неоправданного распространения на использование природных ресурсов гражданско-правового режима правового регулирования.

Важное значение для правового регулирования использования природных ресурсов имеет ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с ней к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов отнесено разграничение собственности на природные ресурсы, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами, а также водное, лесное законодательство, законодательство о недрах. В этой статье нет прямого указания на объекты животного мира, однако в ней содержится упоминание о других природных ресурсах, поэтому можно предположить, что и на них распространяется рассматриваемое положение.

Отдельные природные объекты являются столь специфичными и имеющими для государства стратегическое значение, что такие объекты соглашений об использовании природных ресурсов на условиях раздела продукции определяются специальными федеральными законами. Более того, соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны России, должны быть утверждены федеральным законом. Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов в своей системе не имеют.

Федеральные законы в сфере природопользования, как правило, регулируют отношения по использованию того или иного вида ресурсов (недр, вод, лесов, объектов животного мира). Основным законом, регулирующим отношения недропользования, является Закон «О недрах». В соответствии с ним приняты федеральные законы, учитывающие особенности правового опосредования добычи отдельных видов полезных ископаемых – угля, газа, драгоценных металлов и драгоценных камней. Особенности поиска, разведки и добычи минерального сырья, проводимых на основе соглашений о разделе продукции, устанавливаются Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Участки недр могут быть предоставлены в пользование инвестору только на основании федеральных законов под общим названием «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции».

Федеральный закон «О животном мире» регулирует, в наиболее общей форме, отношения в области охраны и использования объектов животного мира. Конкретизация правового регулирования использования водных биоресурсов осуществлена Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», охотничьих ресурсов – Федеральным законом «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁸⁸.

Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» регулирует отношения в сфере изучения, использования природных лечебных ресурсов.

Система природоресурсного законодательства включает в себя два кодифицированных федеральных закона – Водный кодекс РФ, регулирующий отношения по использованию и охране водных объектов, и Лесной кодекс РФ¹⁸⁹, опосредующий отношения по рациональному и неистощительному использованию лесов.

Некоторые федеральные законы устанавливают правовой режим использования нескольких видов природных ресурсов. Так, отношения по разведке, добыче живых и минеральных природных ресурсов, находящихся вне пределов сухопутной территории России, регулируются федеральными законами «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ»¹⁹⁰, «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ»¹⁹¹. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»¹⁹².

Использование природных ресурсов осуществляется на основе принципов платности, что устанавливается, в том числе, нормативными правовыми актами налогового права, прежде всего, – Налоговым кодексом РФ¹⁹³.

Регулирование отношений природопользования осуществляется также законами субъектов Федерации. Необходимость в этом возникает в двух случаях: 1) Если федеральное законодательство прямо указывает на то, что порядок использования ресурса устанавливается представительными органами субъекта Федерации, и 2) при наличии пробела в федеральном законодательстве. Так, например, к компетенции представительных органов субъекта Федерации Законом «О недрах» отнесено правовое регулирование добычи общераспространённых полезных ископаемых или пользования участком недр местного значения.

Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных правовых актах других смежных с природоресурсным отраслей права – Гражданском кодексе РФ, Земельном кодексе РФ¹⁹⁴, других федеральных законах.

Постановления Правительства РФ принимаются обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей природопользователей. Чаще они регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.

Подзаконные нормативные правовые акты издают и специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов (Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и др.), а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Государственная налоговая служба РФ).

Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты в области природопользования в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта Федерации либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Обычаи и традиции являются источниками природоресурсного права в силу указаний федеральных законов. Гражданский кодекс РФ предусматривает в качестве источника обычай делового оборота, Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» устанавливает правило, в соответствии с которым, при рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Федерации.

Постановления Конституционного Суда РФ, руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ источниками природоресурсного права, строго говоря, не являются¹⁹⁵. В них приводится разъяснение вопросов, возникающих в ходе правоприменительной деятельности судов с целью единообразного применения ими норм материального и процессуального права, недопущение вынесения различными судами противоположных по своему содержанию судебных решений и приговоров. В этой связи нельзя не упомянуть образное выражение Р.З. Лившица о том, что разъяснения – «наименее судебные» из всех актов судов, они выглядят «как типичный акт органа законодательства или управления»¹⁹⁶. Высший Арбитражный Суд, кроме этого, в ряде случаев после принятия федерального закона выносит постановления, разъясняющие судам содержание тех или иных его норм¹⁹⁷.

Постановления Конституционного Суда РФ также не являются источниками природоресурсного права, поскольку суд вправе признать норму права не соответствующей Конституции РФ и не подлежащей применению, но создать (принять) норму права Конституционный Суд не вправе. Отменяя норму, суд в то же время указывает, какие правовые нормы, принятые в установленном порядке, должны применяться взамен отменённой. Конституционный Суд РФ своим постановлением не определяет общеобязательных прав и обязанностей участников общественных отношений, а лишь указывает на невозможность применения неконституционного нормативного акта или нормы. К общественным отношениям, регулировавшимся ранее неконституционной нормой, должна быть применена иная действующая норма права.