§ 2. Природоресурсное право в системе отраслей российского права

Современный этап развития природоресурсного права характеризуется отсутствием общепризнанного подхода к определению его места в системе российского права. В отечественной правовой науке предпринимались попытки включения норм, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов, в «земельно-колхозное право» (30-е гг. XX в.), «земельное право в широком смысле» (40–50-е гг.), «природоохранительное право», «природоресурсовое право» (60-70-е гг.), «экологическое право» (90-е гг.)⁹⁸. Отмечаются попытки обосновать существование «права окружающей среды»⁹⁹.

Вопрос о соотношении природоресурсного и экологического права решался российскими юристами двумя способами: природоресурсное право или включало в себя экологическое, или само поглощалось экологическим правом, правом окружающей среды. Взаимосвязанность различных природных объектов и ресурсов и необходимость охраны окружающей среды при их использовании не подлежат сомнению и во многом предопределяют непрекращающиеся дискуссии о соотношении природоресурсного и экологического права, что неоднократно подчёркивалась в юридической литературе. Этот вопрос возник с появлением советского экологического (природоохранного) законодательства и обусловлен нарастающей антропогенной нагрузкой в результате деятельности человека и во многом деятельности по использованию природных ресурсов. Именно это, по мнению Н.И. Краснова, послужило при­чиной дискуссий о соотношении природоресурсного и природоохранитель­ного законодательства¹⁰⁰.

В литературе выделяются несколько различных точек зрения по вопросу о соотно­шении рационального природопользования и охраны природы: 1) Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов – равнозначные, идентичные понятия¹⁰¹. 2) Охрана природы включа­ется в понятие рационального природопользования, является его со­ставной частью¹⁰². 3) Рациональное использование природных ресурсов, напро­тив, включается в содержание природоохранительной деятельности¹⁰³. 4) Охрана природы и природопользование – единая сложноподчиненная, взаимообусловленная задача управления природопользованием в процессе производственной деятельности¹⁰⁴.

Различие в рассматриваемых подходах имеет во многом терминологи­ческую основу, поскольку разные авторы вкладывают в понятия «рациональ­ное природопользование» и «охрана окружающей среды» различное значе­ние. Не возникает необходимости в охране природы, если ресурсы окружающей среды не используются. Люди, воздействуя на окружающую среду, в первую очередь ставят перед собой цели её использования, а не охраны¹⁰⁵. Природа сама себя может защитить и «охранить», используя естественные механизмы саморегуляции биосферы¹⁰⁶. И только когда объем антропогенного воздейст­вия превышает регенеративные возможности биосферы, тогда возникает по­требность в использовании мер, в том числе правовых, препятствующих дальнейшему нарастанию таких негативных воздействий.

Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях»¹⁰⁷ ООПТ – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

При введении особого режима охраны тех или иных природных ресурсов или объектов устанавливается определённый правовой режим их использования. На таких территориях и объектах могут осуществляться один или несколько видов использования природных ресурсов в соответствии с установленным на них режимом природопользования. Нельзя не согласиться с Н.И. Красновым в том, что запрещение или ограничение пользования при­родным объектом, в конечном счете, имеет целью выработку рекомендаций по рациональному природопользованию¹⁰⁸.

Обобщение норм федерального законодательства об использовании и охране природных ресурсов позволяет сделать вывод о том, что охрана природных ресурсов – это комплекс мероприятий, направленных на сохранение или улучшение количественных, качест­венных и видовых характеристик ресурсов, предотвращение ухудшения их состояния. Если не забывать о том, что использование природных ресурсов преследует, прежде всего, цель извлечения (использования) их полезных свойств, то следует признать, что такое ис­пользование практически невозможно без нанесения вреда окружающей среде. Можно говорить только о размере ущерба, наносимого окру­жающей среде, и его последствиях.

Рациональное использование природных ресурсов, в отличие от их охраны, направлено, во-первых, на максимально полное и комплексное использование природного ресурса или его полезных свойств. Неполное, выбо­рочное извлечение ресурса приводит впоследствии к значительным финансо­вым и трудовым затратам для добычи оставшейся части ресурса, а иногда и к невозможности его извлечения, как, например, при добыче нефти. Неизбежность причинения вреда окружающей среде требует включе­ние в понятие рационального использования минимизации вреда самому природному ресурсу. Этот вред должен быть на столь низком уровне, который только может быть достигнут с учётом экономических, тех­нических и социальных факторов.

Процесс природопользования и охраны природных объектов и ресурсов – это разные стороны одного явления: взаимоотношений общества и природы. Пользующийся природными благами одновременно должен сберегать эти блага для дальнейшего их использования, охранять их от истощения, загрязнения, уничтожения и других негативных последствий своего хозяйствования на земле¹⁰⁹.

Ещё четверть века назад О.С. Колбасов отмечал, что сегодня в решении проблемы охраны окружающей среды человечество исходит из того общепризнанного факта, что между обществом и природой существует постоянная взаимозависимость. Качество окружающей природной среды зависит от характера и масштабов антропогенного воздействия, а сама жизнь и благополучие людей на Земле зависят от качественного состояния природной среды¹¹⁰.

Важность отражения в природоресурсном законодательстве принципа экосистемного регулирования отмечалась Н.И. Красновым, который указывал, что взаимодействие нормативных правовых актов отраслей законодательства об окружающей среде проявляется в том, что каждая их этих отраслей в отдельности (земельное, водное, лесное, горное и т.д.) и все они должны учитывать взаимосвязь природных объектов и влияние каждого из них на состояние других»¹¹¹. Регулирование природопользования и охраны природных ресурсов и объектов охватывается, прежде всего, природоохранным и природоресурсным правом и законодательством – земельным, лесным, водным, законодательством о недрах, о животном мире, об атмосферном воздухе¹¹².

Однако далеко не все исследователи правового регулирования общественных отношений в сфере природа – общество склонны относить их к предмету регулирования экологического права. Так, А.С. Пиголкин подверг анализу деление экологического права и законодательства на природоохранное и природоресурсное. По его мнению, по крайней мере, в теории права медленно привыкают к такому делению и классификации, которые заслуживают, возможно, признания, но нуждаются в апробации временем, наукой, практикой и в дальнейшей, более углублённой мотивации и обосновании¹¹³.

Природоресурсное право в 1980-х гг. существовало как учебная дисциплина, преподаваемая в высших юридических учебных заведениях, как родовой термин для обозначения отраслей права, имеющих предметом регулирования общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов¹¹⁴. В последние годы проблемы рационального использования природных ресурсов всё чаще становятся предметом диссертационных исследований¹¹⁵.

Особенности правового регулирования отношений по использованию и охране природных ресурсов игнорировать невозможно. Соотношение природоресурсного и экологического права устанавливается реальным существованием противоречий между охраной природы и её использованием¹¹⁶.

Последовательно проводит разграничение между природоресурсным и экологическим правом Б.В. Ерофеев¹¹⁷. Автор справедливо отмечает, что коренные отличия природоресурсного права от права экологического отражены в предмете, методе правового регулирования, его источниках, указывая, что природоресурсное право изучает общественные отношения, складывающиеся по поводу отдельных природных ресурсов, в то время как предметом экологического права являются общественные отношения, касающиеся не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей этих объектов, их свойств, состояний и процессов, происходящих в них.

В этой связи следует обратить внимание на разграничение предметов правового регулирования природоресурсного и экологического права, закреплённое в действующем законодательстве об использовании и охране природных ресурсов. Водное, горное, лесное законодательство, законодательство о животном мире ставят своими задачами регулирование отношений по рациональному использованию и охране соответствующих природных ресурсов. Так, в ст. 1. Водного кодекса РФ установлено, что использование водных объектов (водопользование) – это использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований, физических, юридических лиц, в то время как под охраной водных объектов в Кодексе понимается система мероприятий, направленных на их сохранение и восстановление. В преамбуле Закона «О недрах» определено, что этим законом регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, её континентального шельфа. Нормы аналогичного содержания существуют в Лесном кодексе РФ, Федеральном законе «О животном мире»¹¹⁸, других нормативных актах.

Рациональное использование природного ресурса, как указывалось, предусматривает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе. Анализ содержания, вкладываемого законодателем в понятия «использование природных ресурсов» и «охрана природных ресурсов», позволяет обосновать необходимость отраслевого разграничения норм, регулирующих отношения по рациональному использованию и охране природных ресурсов.

В основе охраны природы лежит деятельность, направленная на сохранение природных объектов и окружающей среды в целом, в то время как использование природных ресурсов направлено на поиск, разведку и извлечение (использование) в той или иной форме их полезных свойств. Рациональность в использовании природных ресурсов заключается в применении технологий, приносящих наименьший вред, а также в добыче ресурсов в объёмах, не приводящих к необратимым явлениям в окружающей среде (в пределах хозяйственной ёмкости экосистем и биосферы в целом).

Цели любой деятельности, направленной на извлечение природных ресурсов, находятся в прямом и непримиримом противоречии с целями охраны природы. Негативное воздействие на окружающую среду в рамках понятия использования природных ресурсов подразумевает саму возможность, и даже неизбежность такого воздействия в процессе освоения природных ресурсов¹¹⁹. Следовательно, рациональное использование природных ресурсов не может являться ни составной частью охраны природы, ни охватывать её.

Большинство нормативных актов, регулирующих отношения природопользования, содержат не только нормы природоресурсного права, но и нормы, посвящённые охране соответствующего природного ресурса и окружающей среды в целом. Однако это не является основанием ни для включения отношений по охране природных ресурсов в предмет природоресурсного права, ни для поглощения природоресурсного права экологическим. Это свидетельствует о необходимости правового регулирования охраны окружающей среды в ходе разведки, добычи природных ресурсов и о проявлении общей тенденции экологизации российского законодательства.

Поэтому представляется более эффективным решение проблемы экологизации законодательства об использовании природных ресурсов в соответствии с требованиями устойчивого развития. Сфера применения экологизации определяется исследователями по-разному: либо её составляют иные – неэкологические – отрасли российского законодательства, либо к ним добавляются природоресурсные отрасли¹²⁰. Более продуктивными представляются точки зрения о том, что задача экологизации, по мнению, например, В.В. Петрова, должна состоять в том, чтобы «привязать» требования природоохранительных норм, обращённые ко всем природопользователям, к конкретным условиям хозяйственной деятельности предприятий и других производственно-хозяй-ственных объектов, а значение – в практическом осуществлении модели взаимодействия экологических и экономических интересов, заложенной в нормах природоохранительного законодательства, в условиях хозяйственной деятельности¹²¹. Возможно, наиболее краткая и ёмкая характеристика экологизации отраслей права заключается в том, что «экологизация водного, лесного и иного природоресурсного законодательства сводится к правовому учёту экологических требований в процессе природопользования»¹²².

Вместе с тем экологизация отраслей российского права, в том числе природоресурсного, отнюдь не свидетельствует о поглощении последнего экологическим правом. Эколого-правовая норма имеет, как правило, двойственное закрепление – в акте экологического законодательства и, в необходимой интерпретации, в акте иной отрасли законодательства. Важно, что помещаемая в акты иных отраслей законодательства она не изменяет принадлежности акта к той или иной отрасли законодательства и не модифицирует общую направленность содержания соответствующих актов¹²³.

Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли с другими природными ресурсами. Земля, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения иногда объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права. Между тем, отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый режим правового регулирования.

Земельное право регулирует отношения, связанные с распределением, использованием и охраной земель. Причём под их использованием понимается обратимое использование земель, то есть не сопровождающееся их безвозвратным изъятием, нарушением целевого назначения почвенного слоя. Именно здесь проходит водораздел между отношениями, составляющими предмет правового регулирования земельного и природоресурсного права.

При пользовании лесами, недрами, объектами животного мира (за исключением водных биоресурсов) применение норм земельного права обусловлено, как правило, неразрывной связью природных ресурсов с почвенным слоем. Для предоставления права недропользования, водопользования, лесопользования, пользования объектами животного мира в большинстве случаев требуется отвод земельного участка, в пределах которого (над которым) находятся те или иные природные ресурсы. Поэтому применение норм земельного права в рассматриваемых природоресурсных отношениях необходимо. В отличие от этого, использование, например, живых и неживых ресурсов континентального шельфа, исключительной экономической зоны и внутренних морских вод и территориального моря России не требует применения норм земельного законодательства. Отношения, связанные с применением норм земельного права, возникающие при использовании природных ресурсов, включаются в сферу действия природоресурсного права.

Нередко специалисты в области природоресурсного права включают в него земельное право. Между тем земельное право зародилось гораздо раньше, чем природоресурсное, поэтому включать более «старшую» отрасль права в более «молодую», представляется не вполне логичным. Ранее существовавшая отрасль права не должна составлять подсистему (подотрасль, институт) вновь появляющейся, обособляющейся отрасли российского права.

Н.Д. Казанцев ещё в 1968 г. отмечал, что «до сих пор считалось, что земельное законодательство является основным в регулировании использования природных ресурсов, а водное, лесное и горное – продолжением земельного законодательства, его составными частями, которым присущи определённые особенности. Однако по мере развития народного хозяйства идёт дифференциация тех отношений, которые связаны с использованием различных объектов природы, а вслед за тем – дифференциация законодательства, вытекающая из необходимости самостоятельного правового регулирования земельных, водных, лесных и горных отношений»¹²⁴. В настоящее время это положение приобретает всё большее значение из-за возросших антропогенных нагрузок на окружающую среду, во многом обусловленных использованием природных ресурсов.

Нормы гражданского права регулируют отношения по гражданско-правовому обороту природных ресурсов, извлечённых из окружающей природной среды, а также ряд отношений, возникающих в ходе природопользования. Федеральные законы, регулирующие отношения в сфере природопользования, являются специальными по отношению к гражданскому законодательству. Нормы поресурсного законодательства устанавливают, что имущественные отношения, возникающие при использовании природных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено природоресурсным законом.

В других случаях применение гражданского законодательства допускается, если на это прямо указано в законе. Водное, лесное законодательство, законодательство о недрах допускают возможность применения норм гражданского права для регулирования отношений, возникающих в процессе ресурсопользования. Условия и границы их применения устанавливаются природоресурсным законодательством.

Нормативное определение сферы применения гражданского права для регулирования природоресурсных отношений приводит к чёткому разделению предметов гражданского и природоресурсного права, хотя в ряде случаев, без достаточного для того основания, «утверждается целесообразность более широкого вовлечения природных ресурсов в сферу экономического оборота путём преобладания гражданско-правовых механизмов в регулировании оборота данных объектов над административно-правовыми»¹²⁵. В настоящее время вопросы об объёме оборотоспособности земли и других природных ресурсов в значительной мере решаются земельным законодательством и законодательством об иных природных ресурсах¹²⁶.

Применение норм административного права для регулирования природоресурсных отношений обусловлено наличием публично-правовых начал в предоставлении права природопользования, необходимостью его нормирования (лимитирования), ведения государственных балансов, кадастров, мониторинга природных ресурсов. Значительное количество норм, устанавливающих порядок создания и деятельности, полномочия государственных органов по управлению использованием природных ресурсов, относятся к административному праву. Кроме этого, известное количество отношений, регулируемых административным правом, возникают при заключении договоров (соглашений) на использование природных ресурсов, а также при привлечении ресурсопользователей к административной ответственности за нарушение правил природопользования.

Учёные-административисты в административно-процессуальной деятельности государственных органов выделяют два её вида: административно-процедурную и административно-юрисдикционную¹²⁷. По мнению Э.П. Андрюхиной, авторами выделяются такие виды административно-процедурных производств, как подготовка и издание правовых актов управления (правотворчество); регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство¹²⁸. Они реализуются государственными органами по управлению использованием и охраной недр, водных и лесных ресурсов, объектов животного мира.

Независимо от наличия титула собственника государство устанавливает порядок предоставления природных объектов в пользование, пределы их гражданско-правовой оборотоспособности, основополагающие принципы природопользования, правовой режим природных объектов, ответственность за нарушение природоресурсного законодательства. Эти функции осуществляются государством в силу той особой значимости, которую имеют объекты природы для всего населения страны. Возникающие при этом отношения по своей сути являются отношениями административного типа, регулируются специальным законодательством, строятся по модели «власть – подчинение»¹²⁹.

В известной степени административно-правовой характер имеют и договоры, заключаемые между ресурсопользователями и уполномоченными государственными органами по использованию отдельных видов природных ресурсов, хотя не все исследователи природы таких договоров относят их к публично-правовым¹³⁰. Ю.Н. Старилов, анализируя особенности административно-правовых договоров, делает вывод о том, что «в будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся, в частности, концессий на добычу природных ресурсов»¹³¹.

Все виды ресурсопользования, за исключением общего природопользования, являются платными. Плата устанавливается за пользование ресурсами недр, вод, лесов, животного мира, континентального шельфа и исключительной экономической зоны России, природных лечебных ресурсов и вносится природопользователями в бюджеты различных уровней в соответствии с Бюджетным кодексом РФ¹³². Такие отношения составляют предмет финансового и бюджетного права и регулируются его нормами.

Соотношение природоресурсного и трудового права во многом обусловлено тем, что природно-ресурсный комплекс России обеспечивает 20% валового внутреннего продукта, свыше 70% экспорта, более 50% доходов бюджетов, в нём занято около 1,5 млн. работников¹³³.

От­ношения по использованию природных ре­сурсов, как правило, не­возможны без установления между ресурсопользовате­лем и лицом, непо­средственно использующим тот или иной природный ресурс (работником), трудовых от­ношений. Под ресурсопользователем – работодателем понимается юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, а также создаваемые на основе до­говора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц. Последнее положение не противоречит трудовому законодательству, поскольку, согласно Трудовому кодексу РФ¹³⁴, в случаях, предусмотренных законом, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделённый правом заключать трудовые договоры.

Использование природных ресурсов зачастую сопряжено с повышен­ной опасностью соответствующих производственных процессов. Добыча нефти и газа, леса, водных биоресурсов осуществляется на значительном удалении от мест постоянного проживания работников. Поэтому чаще нормы трудового законодательства, регулирующие отноше­ния по использованию природных ресурсов в процессе подчинённого работодателю труда, посвящены охране труда работни­ков и его оплате, а также рабочему времени и времени отдыха.

При этом в природоресурсном законодательстве¹³⁵ закреплены та­кие принципы обеспечения безопасности работ по использованию природных ре­сурсов, как приоритет безопасности человека, государ­ственное регулирование норм и правил безопасного ведения работ, создание безопасных и здоровых условий труда на каждом рабочем месте, обеспече­ние безопасного ведения технологических процессов в соответствии с нор­мами и правилами безопасного ведения работ.

Существуют примеры, когда нормативные акты природоресурсного за­конодательства содержат нормы трудового права. Статья 7 Фе­дерального закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает не только обя­занность работодателя (ин­вестора) по соблюдению установлен­ных правил по безопасному ведению работ и охране труда, но и обязательное трудоустройство не менее 80% работников – российских граждан среди об­щего количества всех при­влечённых работников. Привлечение иностранных рабочих и специалистов допускается только на на­чальных этапах ведения ра­бот либо при отсутствии квалифицированных российских ра­ботников.

Правовое регулирование труда в лесной отрасли осуще­ствляется дифференцированно, с учётом особенностей технологи­ческих процессов заготовки древесины, с одной стороны, и защиты, воспро­изводства и охраны лесов – с другой. «Правила по охране труда в лесозаготовительном, деревообрабатывающем производствах и при проведении лесохозяйственных работ»¹³⁶ распространяются на работодателей, их представителей, с которыми работник заключает трудовой договор в лесной промышленности, лесном хозяйстве. Для работников каждой из профессий в соответствии с технологическими процессами заготовки и обработки древесины разрабо­таны детальные инструкции по охране труда и правилам ведения работ¹³⁷, а также методические рекомендации по разработке инструкций по охране труда¹³⁸.

Любительская и спортивная охота осуществляется гражданами в целях удовлетворения своих спортивных и иных личных интересов, и трудовых отношений при этом не возникает. Промысловая охота осуществляется профессиональными охотниками-предпринимателями, и действие норм трудового права на них не распространяется¹³⁹. Занятие промысловой охотой регулируется нормами гражданского права, законодательства о животном мире, экологического права¹⁴⁰.

Труд работников, занятых добычей водных биоресурсов, регулируется, помимо Трудового кодекса РФ, рядом комплексных законов, подзаконных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Од­ним из таких комплексных законов является Кодекс торгового мореплавания РФ¹⁴¹. Специфика технологического процесса добычи водных биоресурсов, а также мореплавания предопределяет особенности правового регулирования рабочего времени и времени отдыха экипажей судов рыбопромыслового флота¹⁴².

Труд работников по исполь­зованию природных ресурсов регулируется не только Трудовым кодексом РФ. В отличие от других смежных отраслей законодательства – граждан­ского, административного, большой массив норм трудового права, опосре­дующих социально-трудовые отношения по поводу использования природных ресурсов, содержится в нормативных актах природоресурсного законодательства – горного, лес­ного, законодательства, законодательства о животном мире, а также морского законодательства. В них детально урегули­рованы технологические процессы использования отдельных природных ре­сурсов и связанные с ними отношения по охране труда. Значительное место отводится вопросам рабочего времени и вре­мени отдыха, оплаты труда, иным социально значимым вопросам.