21

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ»

И.Б. Калинин

ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО РОССИИ

Учебное пособие

Томск 2011

УДК 349.41

ББК 67.407

К 17

Рецензенты:

кафедра экономики природных ресурсов Института природных

ресурсов Национального исследовательского

Томского политехнического университета

кандидат юридических наук, доцент С.В. Ведяшкин

Калинин И.Б.

К17 Природоресурсное право России. Томск: Изд-во, 2011, -248 с.

ISBN 978-5-7511-1922-6

В учебном пособии дан анализ предмета, метода, системы и функций природоресурсного права как отрасли российского права, его соотношение со смежными отраслями права. Выявлены особенности правового регулирования отношений, возникающих при использовании отдельных видов природных ресурсов: недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира (охотничьих и водных биологических ресурсов), ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, минеральных ресурсов Международного района морского дна.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, специалистов, занимающихся правовыми проблемами рационального использования природных ресурсов.

УДК 349.41

ББК 67.407

ISBN 978-5-7511-1922-6 © И.Б. Калинин, 2011

© И.И. Калинин, обложка 2011

ВВЕДЕНИЕ 5

Общая часть 7

Глава I 7

КОНЦЕПЦИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ 7

КАК БАЗИС СТАНОВЛЕНИЯ 7

ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА 7

§ 1. Системность взаимодействия общества и природы 7

как основа самостоятельности природоресурсного права 7

§ 2. Системология природоресурсного права 13

Глава II 22

Природоресурсное право как отрасль 22

российского права 22

§ 1. Предмет, метод, система и функции 22

природоресурсного права 22

§ 2. Природоресурсное право в системе отраслей 43

российского права 43

§ 3. История развития российского природоресурсного права 57

§ 4. Формы и источники природоресурсного права 65

§ 5. Природопользование в Российской Федерации 72

§ 6. Объекты и субъекты природоресурсного 81

права 81

§ 7. Природоресурсные правоотношения 89

§ 8. Государственное регулирование 95

природопользования 95

§ 9. Юридическая ответственность в сфере 102

природопользования 102

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ 112

Глава III 112

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 112

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 112

§ 1. Отношения, регулируемые горным законодательством, объекты и субъекты недропользования 112

Рапа – соляный раствор, насыщенный минеральными компонентами; источник бора, лития, калия, натрия, хлористого натрия и их соединений. Используется в промышленности и в лечебных целях. 112

§ 2. Возникновение, переход и прекращение права 125

недропользования 125

§ 3. Недропользование на условиях соглашений о разделе 143

продукции 143

§ 4. Государственное управление недропользованием 150

§ 5. Пользование участками недр континентального шельфа и исключительной экономической зоны России 156

§ 6. Правовое регулирование добычи отдельных видов 165

минеральных ресурсов 165

Глава IV 176

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 176

ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 176

§ 1. Отношения, регулируемые водным 176

законодательством, объекты и субъекты водопользования 176

§ 2. Возникновение, переход и прекращение права 183

водопользования 183

§ 3. Государственное управление водопользованием 190

Глава V 196

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 196

ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ 196

§ 1. Отношения, регулируемые лесным законодательством, субъекты и объекты лесопользования 196

§ 2. Право лесопользования и его виды 204

§ 3. Возникновение, переход и прекращение права 215

лесопользования 215

§ 4. Государственное управление лесопользованием 223

Глава VI 231

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 231

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ 231

ЖИВОТНОГО МИРА 231

§ 1. Отношения, регулируемые фаунистическим 231

законодательством, объекты и субъекты права 231

пользования животным миром 231

§ 2. Право пользования животным миром и его виды 234

§ 3. Правовое регулирование охоты 238

Управление в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется путём ведения государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания, государственного охотхозяйственного реестра, нормирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также осуществления территориального и внутрихозяйственного охотустройства. 243

§ 4. Правовое регулирование рыболовства 246

§ 5. Государственное управление использованием объектов животного мира 256

§ 6. Плата за пользование объектами животного мира 257

Посвящается моим детям:

Юлии, Елене, Игорю

Введение

Природные ресурсы играют ведущую роль в социально-эконо-мическом развитии России на современном этапе. Их добыча обеспечивает более 50% валового внутреннего продукта государства. Около 70% валютных поступлений Российской Федерации прямо или косвенно обусловлено эксплуатацией природно-ресурсного потенциала страны.

Наша страна занимает одно из ведущих мест в мире по запасам нефти, природного газа, угля, золота, никеля, других полезных ископаемых. Совокупная стоимость полезных ископаемых России превышает $28 трлн.

За последние годы было принято несколько десятков федеральных законов, регулирующих использование природных ресурсов территории России, её континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Существенно обновилось законодательство, регулирующее использование основных природных ресурсов: недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира. Активная законотворческая работа в этом направлении продолжается и в настоящее время.

Развитие в России рыночных отношений, появление частной собственности на отдельные природные ресурсы, развитие договорных начал в природопользовании не умаляют роли государства в регулировании отношений по использованию природных ресурсов. Государственное регулирование природопользования необходимо для обеспечения интересов не только хозяйствующих субъектов, но и всего общества. Только таким образом можно обеспечить устойчивое природопользование, которое является основой устойчивого развития Российской Федерации.

Совокупность норм, составляющих систему природоресурсного права, требует системного подхода к его изучению. Поэтому в работе использовались положения и выводы общей теории систем, системного анализа. Это позволило выработать системологический подход (метод) в исследовании природоресурсного права. Системность деятельности по использованию природных ресурсов предопределяет системность возникающих при этом общественных отношений и, как следствие, наличие системы правовых норм, регулирующих отношения по использованию различных природных ресурсов.

В работе дана характеристика предмета и метода природоресурсного права, его системы, структуры и функций. Отношения, возникающие при использовании природных ресурсов, зачастую требуют применения для их регулирования норм гражданского, административного, земельного, экологического, других отраслей российского законодательства. Поэтому в работе определённое внимание уделено вопросам соотношения природоресурсного права и смежных с ним отраслей.

В природоресурсном праве выделяются Общая и Особенная части. В качестве правовых институтов природоресурсного права рассматриваются правовое регулирование недропользования, водопользования, лесопользования, правовое регулирование пользования объектами животного мира, составляющие в совокупности Особенную часть отрасли природоресурсного права.

При анализе правового регулирования недропользования рассмотрены общие вопросы права недропользования, особенности использования неживых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны России, Международного района морского дна, правового регулирования нефти и газа, угля, драгоценных металлов и драгоценных камней, природных лечебных ресурсов.

Анализ действующего законодательства и подзаконных нормативных актов природоресурсного права позволил достаточно подробно охарактеризовать такие институты природоресурсного права, как водное право и лесное право.

При рассмотрении вопросов правового регулирования отношений по использованию объектов животного мира принимался во внимание весь комплекс нормативных актов, опосредующих использование объектов животного мира не только на сухопутной территории России, но и внутренних морских вод и территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Дан анализ специфики правового регулирования охоты и рыболовства.

Значительное количество нормативного материала, а также научных исследований, судебной практики, использованное при написании работы, позволяет надеяться, что она сможет оказаться полезной не только в учебном процессе и в научных исследованиях, но и для практических работников, решающих вопросы, связанные с использованием природных ресурсов.

E-mail автора: kalita@mail.tomsknet.ru

О бщая часть

Глава I

КОНЦЕПЦИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

КАК БАЗИС СТАНОВЛЕНИЯ

ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ПРАВА

§ 1. Системность взаимодействия общества и природы

как основа самостоятельности природоресурсного права

Сферой взаимодействия общества и природы является биосфера – целостная геологическая оболочка Земли, заселённая жизнью и качественно преобразованная ею в направлении формирования и повышения жизнепригодных свойств¹. Учёт воздействия деятельности человека на окружающую среду приводит к необходимости использования понятия «ноосфера», под которой понимается оболочка Земли, населённая людьми и преобразуемая ими в целях поддержания жизни в условиях гармонизации отношений общества и окружающей среды.

Термин «ноосфера» был введён в научный оборот французским философом Э. Леруа в 1927 г., разработан французским ученым П. Тейяром де Шарденом. Наиболее крупный вклад в исследование ноосферы внёс в 1930–1945 гг. академик В.И. Вернадский².

В истории развития общества выделяют несколько уровней взаимодействия человека и природы. 1) Воздействие на биосферу человека лишь как одного из обычных биологических видов. 2) Сверхинтенсивная охота без существенного изменения экосистем в период становления человечества. 3) Изменение экосистем путём развития земледелия, скотоводства, вырубки лесов³. 4) Глобальное изменение характеристик биосферы в связи с неограниченной интенсификацией хозяйства.

Масштабы воздействия человека на окружающую среду можно оценить, сравнив несколько цифр. За год при извержениях вулканов из недр Земли выбрасывается около 65 км³ лавы, 25 км³ твёрдых веществ переносится реками в Мировой океан. А в ходе своей хозяйственной деятельности человечество извлекает из недр и перемещает около 100 км³ горных пород.

Разрушающее влияние человека на природу нарастало по мере повышения его энерговооруженности и численности народонаселения. Во второй половине XX в. оно приняло такие масштабы, что возник вопрос о сохранении человечества на планете в связи с тем, что: 1) началось изменение климата из-за парникового эффекта; 2) широкие масштабы приняли кислотные осадки; 3) разрушается озоновый экран; 4) обедняется биологическое разнообразие и сокращается площадь лесов; 5) снижается плодородие пахотных земель; 6) во многих странах население испытывает недостаток пресной воды; 7) обострились проблемы перенаселения и голода⁴.

Подчёркивая необходимость отыскания приемлемого баланса в отношениях между обществом и природой, Е.Р. Карташова и А.В. Олескин отмечают, что ещё в 1990-х гг. М.В. Гусев выступил с парадигмой биоцентризма, одно из важнейших положений которого состоит в том, что потребности человека должны быть удовлетворяе­мы лишь постольку, поскольку они не затрагивают многообразия жизни на Земле, что обеспечивает динами­ческое равновесие биосферы, к которому генетически адаптирован человек⁵.

Принципы, на которых должны базироваться отношения общества и природы, впервые были сформулированы международным сообществом в 1987 г. в концепции устойчивого развития. Устойчивое развитие (sustainable development) – такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Концепция устойчивого развития получила дальнейшее совершенствование в документах Международной конференции по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г., и на Всемирном саммите в Йоханнесбурге в 2002 г. На конференции по окружающей среде и развитию было выработано 27 принципов устойчивого развития, сформулированных в Декларации. Из них к рациональному использованию природных ресурсов относятся следующие:

1. В центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой.

2. Государства, в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права, обладают суверенным правом эксплуатировать свои природные богатства, проводя свою собственную политику в вопросах охраны окружающей среды и развития, и несут ответственность за то, чтобы деятельность, находящаяся под их контролем, не наносила ущерба окружающей среде в других странах или за пределами национальной юрисдикции.

3. Право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды нынешнего и будущих поколений.

4. Для того чтобы добиться устойчивого развития и более высокого уровня жизни для всех народов, государства должны уменьшить и исключить не способствующие устойчивому развитию модели производства и потребления, а также должны проводить надлежащую демографическую политику.

5. Одним из инструментов национальной политики должна быть оценка возможных последствий для состояния окружающей среды в результате действий, которые могут оказать на нее негативное влияние.

Основные задачи, которые необходимо решить для перехода России к устойчивому развитию, отражены в Указах Президента РФ «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»⁶ и «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию⁷. К ним относятся: 1) стабилизация экологической ситуации; 2) улучшение состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности; 3) ведение хозяйственной деятельности в пределах ёмкости экосистем⁸ на основе внедрения энерго-, и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

Исследования, проведённые ещё в 90-х гг. XX в., показали, что мир уже «заполнен» хозяйственными системами, то есть хозяйственная ёмкость биосферы превышена, а природу нельзя рассматривать как источник ресурсов, а надо относиться к ней как к фундаменту жизни⁹.

Экологически устойчивое развитие – развитие, при котором благополучие людей обеспечивается сохранением источников сырья и окружающей среды, как места стока загрязнений. Уровень выбросов не должен превышать ассимиляционной способности природы, а скорость использования невозобновимых ресурсов должна соответствовать их возмещению возобновляемыми компонентами¹⁰.

Использование природных ресурсов признаётся рациональным и устойчивым при двух условиях: 1) никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от неё не превышает вызываемого ущерба; 2) ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут, с учётом экономических и социальных факторов.

Концепции взаимодействия общества и природы различаются между собой, в том числе в зависимости от религии, лежащей в их основе. Вину за то, что общество не может жить в гармонии с природой, традиционно связывают с христианством, поскольку именно эту религию исповедует население большинства промышленно развитых стран. Антропоцентристская ориентация христианства лежит в основе представлений, возвеличивающих человека в системе природных связей, абсолютизирующих его «активность» по отношению к «пассивности» природы. Изгнание Адама и Евы из Эдема трактуется как предтеча кризисных тенденций в развитии западной цивилизации¹¹.

Коран, священная книга мусульман, так же как и Библия, призывает своих последователей к подчинению природы человеку, поскольку Аллах вверил человеку всё «то, что в небесах, и то, что на земле»¹².

Большинство восточных религий, напротив, призывает к единению человека и природы, рассматривает человека как её неотъемлемую частицу. В буддизме человек не представляется изолированно от других существ или в противопоставлении с ними; в его рамках человек – представитель одного из видов живых существ (животных, деревьев и т.п.).

Даосизм¹³ выступает за то, чтобы природа шла «своим» путём, который не нарушался бы «неуместным» человеческим вмешательством. В постижении «истинной Природы» происходит одновременно отождествление человека с окружающей его средой; именно с ней образуется «неразделённое единство», в котором исчезают Я и не-Я¹⁴.

Философские концепции взаимодействия общества и природы можно подразделить на натуралистические, потребительские и алармизм¹⁵. Натуралистические концепции были характерны для ранних периодов развития человечества. Их сущность сводилась к тому, что природа рассматривалась в качестве божественной данности, развивающейся по своим законам, которую человек не может постичь и которой не может управлять.

Развитие промышленности в период становления феодальных отношений потребовало активного вмешательства человека в природу для добычи необходимых ему природных ресурсов. Потребительские концепции провозглашали господство человека над природой, его активное вмешательство в природные процессы, интенсификацию добычи и использования природных ресурсов в целях развития цивилизации, ускорения научно-технического прогресса.

Осознание необходимости изменения взаимоотношений общества и природы привело к разработке философских концепций, объединяемых под названием «алармизм». Их содержание определяется осознанием того, что в современных условиях деятельность человека рассматривается уже как один из геологических факторов, влияющих на состояние всей биосферы Земли.

Развитие науки и техники в последние десятилетия свидетельствует о том, что оно само по себе не способно обеспечить совместимость научно-технического прогресса и требований устойчивого (сбалансированного) развития¹⁶.

В России экологическая ситуация в сравнении с другими странами мира относительно благополучная. Россия входит в восьмёрку стран мира, в которых естественный потенциал экосистем повреждён в наименьшей мере. К ненарушенным экосистемам относят, прежде всего, восточно-сибирскую тайгу, включая район озера Байкал и Камчатку, площадью более 6 млн. км². Значительный массив лесной растительности сохранился в западной евроазиатской тайге площадью более 3 млн. км². Практически полностью сохранились Высокоарктическая и южная тундра площадью 2,8 млн. км². К ненарушенной хозяйственной деятельностью следует отнести около 65% территории России¹⁷.

По возможностям создания условий своего существования и поддержания их в неизменном виде человек находится в зависимости от природы. Эта зависимость определяется необходимостью проведения трудовой деятельности, не выходящей за рамки требований общей природной целесообразности самоорганизации. Человек должен изучать законы развития природных процессов для того, чтобы его деяния, направленные на улучшение своих жизненных условий, укладывались в требования целесообразности развития природы¹⁸.

Только изучив законы развития природы, можно правильно выбрать наиболее эффективный технологический процесс, обеспечивающий рациональное использование природных ресурсов. Технологический процесс всегда протекает при участии человека, то есть он социализирован и подлежит опосредованию правом.

Устойчивое развитие общества предполагает две составляющие: динамическую – рациональное использование природных ресурсов, опосредуемое природоресурсным правом, и статическую – обеспечение охраны окружающей среды путём преимущественно установления запретов и ограничений на использование природных ресурсов.

Устойчивое использование природных ресурсов возможно лишь при наличии системы норм природоресурсного права. Производственно-хозяйственная деятельность должна быть ориентирована не на повышение потребления природоресурсного потенциала, а на его рационализацию¹⁹.