Особенная часть

ЛЕКЦИЯ 12. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ И ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ

12.1. Основные проблемы административной реформы органов исполнительной власти в России

Выявление и осмысление самой актуальной проблемы в сфере деятельности органов исполнительной власти являются самым сложным научным поиском, который требует не только наличия специальных профессиональных знаний, но и опыта по их реализации. На этапе осмысления актуальной проблемы на­чинается процесс формулирования перспективной цели и ее подцелей, затем постановка задач организационно-правовым формам ФОИВ по достижению конкретных целей (подцелей) и наделение этих органов соответствующей компетенцией (полно­мочиями, функциями, формами и методами их осуществления). Прогнозируемые положительные результаты функционирования системы исполнительной власти могут контролироваться с по­мощью мониторинга параметров социально-экономического раз­вития (осуществляемого Минэкономразвития). И если через год показатели деятельности реформированной системы ФОИВ по заданным параметрам оказываются ниже допустимых, то следует принимать меры для их коррекции. Ранее ожидать поло­жительных изменений в деятельности ФОИВ маловероятно, так как реформированная система исполнительной власти должна пройти восстановительный период (около года), а в дальнейшем функционировать как динамически устойчивая система.

Как правило, основной целью реформирования системы и структуры ФОИВ всегда является повышение эффективности их деятельности. Вместе с тем, существуют как минимум два фактора, значительно препятствующие этому процессу: 1) сложность объекта реформирования; 2) недостаточная научная обоснованность разработки и проведения административной реформы. В частности, только в 2004 г. по этим причинам, реформа была дважды подвергнута существенной коррекции путем издания четырех указов Президента РФ.

В связи с этим обратимся к содержанию Указа Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах».

В указе отмечено, что в целях реализации положений Посла­ния Президента Российской Федерации Федеральному Собранию России на 2003 год, касающихся проведения административной реформы, направленной на повышение эффективности дея­тельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, необ­ходимо:

1. Определить следующие приоритетные направления адми­нистративной реформы в 2003-2004 годах (иными словами, вы­явить, осмыслить и разрешить актуальные проблемы):

- ограничение вмешательства государства в экономическую де­ятельность субъектов предпринимательства, в том числе пре­кращение избыточного государственного регулирования (как видно из содержания указа, функции государственного управ­ления практически не осуществляются, а только реализует­ся правовое регулирование и в основном в сфере предпри­нимательства, и естественно, что его избыточность негатив­но влияет на эффективность экономической деятельности);

- исключение дублирования функций и полномочий федераль­ных органов исполнительной власти (для устранения дубли­рования функций и полномочий ФОИВ следует четко выявить объективные функции и образовать соответствующие организационно-правовые формы ФОИВ для осуществления ими своих полномочий);

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики (это указание не совсем ясно, так как для эффек­тивной деятельности самоуправляемых систем достаточно адекватного правового регулирования их отношений как меж­ду собой, так и с государством);

- организационное разделение функций, касающихся регули­рования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юриди­ческим лицам (это направление является самым приоритет­ным в совершенствовании деятельности исполнительной вла­сти; и прежде чем приступить к разрешению этой комплекс­ной проблемы, следует точно знать, какой процент собствен­ности находится в частной, государственной и муниципаль­ной форме. Только тогда можно ответить на вопросы, «чем» управляем, «что» регулируем и «какая цель» этой социаль­ной деятельности. Понимание управления государственным имуществом как осуществления полномочий собственника (подмена публичного правового института частноправовым) и предоставление государственными организациями услуг гражданам также нельзя относить к функциям правового ре­гулирования, тем более к функциям государственного управ­ления);

- завершение процесса разграничения полномочий между фе­деральными органами исполнительной власти и органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации, оп­тимизация деятельности территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти (это также актуальная проблема организации управления органами исполнительной власти (государственными и местного самоуправления), обес­печивающей единство и ее целостность, как этого требует Президент РФ после трагических событий в г. Беслане).

2. Правительству Российской Федерации предписано обра­зовать комиссию по проведению административной реформы, предусмотрев участие в ней в том числе представителей Адми­нистрации Президента Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции, органов местного самоуправления. Однако не предусмот­рено, что концепцию и проведение реформы должны разрабо­тать квалифицированные научно-исследовательские структуры.

На практике же пока система и структура федеральных ор­ганов исполнительной власти, принятые Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, явились, по существу, радикально-административной реформой федеральной исполнительной власти. А Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 была закреплена новая структура ФОИВ.

Проблему единства и целостности системы исполнительной власти нельзя разрешить только с помощью административно, правовых институтов, без изменения конституционно-правовых институтов, так как правовая природа и порядок образования исполнительной власти имеют четкие конституционные основы. Вопросы же совершенствования организации деятельности ис­полнительной власти больше под силу административно-правовым институтам. Например, создание Госсовета России, Общественной Палаты при Президенте РФ, упол­номоченные Президента РФ в федеральных округах и даже представление Президентом РФ на утверждение местным пар­ламентам кандидатур на пост глав субъектов РФ — в целом так­же административные институты.

Разработку и создание эффективной организационной сис­темы управления серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, отсут­ствие конституционного регулирования системы исполнительной власти, государственного управления, необходимого для четко­го определения самой системы и структуры организации управ­ления, функций, целей, задач и полномочий субъектов управле­ния как одного из принципиально важных условий в организа­ции их деятельности.