Тема 1. Понятие государственного управления

1. Общее понятие управления, его основные категории.

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая достижение стоящих перед ними целей, сохранение или изменение их структуры, режима их деятельности.

Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления.

Согласно теории управления сущностью управления является целенаправленное воздействие субъекта управления на  объект управления, результатом которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.. При этом необходимо отметить, что объект тоже является субъектом в правовом смысле этого слова. Таким образом, один и тот же субъект административного права может быть и субъектом, и объектом управления в разных управленческих отношениях.

Между субъектом управления (управляющим субъектом) и объектом управления (управляемым субъектом) для осуществления управления должны быть прямые и обратные связи (воздействие субъекта управления на объект – прямая связь, и наоборот – обратная). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, но и взаимодействие с внешней по отношению к системе средой. Можно говорить о множестве взаимодействующих систем различного уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

Процесс управления – деятельность субъекта управления, направленная на достижение целей управления путем реализации определенных функций управления с использованием методов управления. Как правило, процессы управления очень многообразны, многомерны и имеют сложную структуру (состоят из большого числа стадий и этапов). Общие функции управления объединяются в циклы (контуры) управления, состоящие из целеполагания, прогнозирования, планирования деятельности, практической реализации планов, которая сопровождается регулированием (координацией, распорядительной деятельностью), учета и контроля, с информационным и методическим обеспечением.

Функции управления – это внешнее проявление субъекта управления, и их можно разделить на предметные и инструментальные.     Предметные – это ответ на вопрос: чем управляем? (пример: управление здравоохранением), а инструментальные – как управляем? (пример: планирование, контроль). Функция управления – элемент процесса управления (результат его декомпозиции), имеющий свою цель (результат декомпозиции общей цели системы).

Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование, планирование, организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).

Признаки системы управления – это наличие:

– цели, которая должна быть достигнута в процессе управления;

– субъекта управления;

– объекта управления;

– критериев оценки эффективности управления;

– механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления;

– реакции на внешнюю среду(под внешней средой понимается вышестоящая организация, законодательство, система управления высшего уровня, хозяйственные обстоятельства, рынок, декларация правительства, тарифы на энергоносители и т.д.).

Как и всякое взаимодействие, управление может быть в самом общем виде представлено как совокупность двух составляющих – прямой и обратной связей, воздействия управляющей стороны на управляемую и  ответа управляемой стороны. Прямое воздействие обеспечивается властью, обратное является контролем, или обратной связью. Третьего слагаемого быть не может. Все остальные функции являются производными и могут быть получены из этих двух методом последовательной декомпозиции, путем разделения на подфункции.

Функциональный анализ  – процесс исследования, основанный на декомпозиции системы управления с последующим определением статических и динамических характеристик составляющих элементов, рассматриваемых во взаимосвязи с другими элементами системы и внешней средой, который включает в себя:

– определение и описание процесса управления реализуемого исследуемой системой;

– декомпозиция общего процесса управления на ряд частных функций, выполняемых элементами системы управления;

– определение количественных и качественных характеристик исследуемых процессов и функций управления;

– формирование критериев и оценку эффективности функционирования системы управления;

– принятие решения о необходимости совершенствования функциональных характеристик системы управления.

Отрицательная обратная связь – такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону ослабления факторов рассогласования.

Положительная обратная связь – такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону усиления факторов дестабилизации. Отрицательная обратная связь обеспечивает сохранение параметров системы в заданных пределах, положительная - нарушение равновесия, дестабилизацию.

Эффективность управления системой рассматривается как мера степени достижения цели функционирования. Эффективное решение выбирается из множества решений с помощью правила, которое называется критерием эффективности управления (индикатором).

Индикаторы (здесь) – показатели, используемые для:

– оценки реального социально - экономического положения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, городов, районов, отраслей, видов деятельности, предприятий;

– задания уровня социального благополучия (пороговые значения индикаторов); планирования действий по достижению пороговых значений; контроля достижения запланированных результатов; принятия регулирующих воздействий; оценки деятельности органов публичного управления.

Система индикативного управления экономикой – механизм государственного регулирования экономики, в основе которого лежит совокупность целей управления, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления.

Центр ответственности – единственный орган или должностное лицо отвечающий за исполнение той или иной функции.

2. Государственное управление как вид социального.

Управление – действия распорядительного характера, направленные на функционирование сложно организованных систем, призванные обеспечить их сохранность, поддержать режим деятельности.

Выделяют объект, субъект и содержание управления.

Объект управления – различные системы и их составляющие (люди, явления, события и т. д.).

Субъекты управления – это всегда люди. Выделяют две группы субъектов управления:

1. единоличные;

2. коллегиальные (группы людей).

Содержание управления – правоотношения, возникающие в ходе управленческой деятельности, включающие в себя воздействие на объекты путем согласования, направления различных действий, процессов субъектом управления путем применения соответствующих методов и механизмов.

Выделяют три вида управления: техническое, биологическое, социальное:

1) техническое – управление объектами на основе технических правил (физических, математических), например управление станками, сложными машинами и т. д.;

2) биологическое – управление биологическими процессами с учетом законов природы, закономерностей развития тех или иных организмов (птицеводство, селекция, животноводство и т. д.);

3) социальное – управление людьми. В данном случае в качестве объекта управления могут выступать как группы людей (трудовой коллектив, учащиеся и т. д.), так и отдельные люди. Самым сложным по своей структуре является управление государством, которое в широком смысле представляет собой объединение групп людей (трудовых коллективов, общественных объединений, наций и т. д.). Именно социальное управление является основной составляющей в содержании управления в целом. Особенностями социального управления являются:

а) объект – это всегда человек или группа людей;

б) возникающие в ходе социального управления отношения носят организованный, правовой характер;

в) социальное управление имеет властно -волевой характер, т. е. осуществляется на основе приоритета воли субъектов управления, закрепления за ними особых прав;

г) специальный субъект управления – органы власти или иное уполномоченное лицо.

Виды управления:

• государственное;

• коллективное – регулирование на уровне коллектива;

• семейное.

Государственное управление – вид социального управления, с функционированием которого связано формирование специальной отрасли права – административного права. Основной сферой применения норм административного права является именно государственное управление.

Государственное управление – это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами.

Также выделяют подвиды социального управления:

1. семейное социальное – осуществляемое внутри семьи;

2. общественное социальное – руководство отдельными организованными группами людей (политическими партиями, религиозными организациями и т. д.);

3. муниципальное – управление на местном уровне;

4. государственное социальное.

3. Характерные черты государственного управления.

1. Государственное управление осуществляется специальными субъектами - органами государственного управления.

2. Основное направление деятельности в процессе государственного   управления - исполнение законов и других нормативных актов.

3. Относительная независимость исполнительных органов государства от   правительственных органов государства. Эта независимость вытекает из   принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РК.

4. Наличие материальной базы у исполнительных органов, которым подчинены   государственные предприятия, учреждения, организации.

5. Юридически властный характер государственного управления, что означает   наделение исполнительных органов властными полномочиями.

6. Всеобъемлющий характер государственного управления. Он охватывает важные стороны общественной жизни, регулируемые правом.

7. Государственное управление имеет подзаконный характер. Оно   осуществляется на основе законов и должно соответствовать нормативным   актам. Таковы основные черты государственного управления.