Контрольные вопросы:

1. Что такое система? Чем большие системы отличаются от просто систем?

2. Какие свойства больших систем вы можете назвать? Попытайтесь при ответе применить данные свойства к большой системе «Строительное предприятие».

3. Что такое декомпозиция? Произведите декомпозицию сферы экономической деятельности строительство.

4. Каковы явные трудности в области управления и организации строительного производства на современном этапе?

5. Сформулируйте принципы формирования отрасли строительства в современных условиях. Какие еще принципы вы могли бы сформулировать сами?

Раздел 2. Уровни управления в строительстве. Структура системы управления. Организационные структуры управления строительным предприятием

Тема 3. Структура управления строительством.

В данной главе мы обратимся к структуре управления строительством в Российской Федерации. Рассмотрим виды государственного влияния, органы государственного управления и их функционал. На уровне муниципального (регионального) управления в качестве примера будет рассмотрена структура органов исполнительной власти, осуществляющих управление строительством в Санкт-Петербурге.

В учебнике «Общая теория права и государства» предлагается следующее определение государства – это «особая организация политической власти общества, располагающая специальным аппаратом принуждения, выражающая волю и интересы господствующего класса или всего народа» [30].

Толковый словарь русского языка Ожегова и Шведовой даёт два значения: «1. Основная политическая организация общества, осуществляющая его управление, охрану его экономической и социальной структуры» и «2. Страна, находящаяся под управлением политической организации, осуществляющей охрану её экономической и социальной структуры».

Приведём ещё несколько определений государства:

«Государство – это специализированная и концентрированная сила поддержания порядка. Государство – это институт или ряд институтов, основная задача которых (независимо от всех прочих задач) – охрана порядка. Государство существует там, где специализированные органы поддержания порядка, как, например, полиция и суд, отделились от остальных сфер общественной жизни. Они и есть государство» [16].

«Государство есть особая достаточно устойчивая политическая единица, представляющая отделённую от населения организацию власти и администрирования и претендующая на верховное право управлять (требовать выполнения действий) определёнными территорией и населением вне зависимости от согласия последнего; имеющая силы и средства для осуществления своих претензий».

«Государство – это независимая централизованная социально-политическая организация для регулирования социальных отношений. Оно существует в сложном, стратифицированном обществе, расположенном на определённой территории и состоящем из двух основных страт – правителей и управляемых. Отношения между этими слоями характеризуются политическим господством первых и налоговыми обязательствами вторых. Эти отношения узаконены разделяемой, по крайней мере, частью общества идеологией, в основе которой лежит принцип реципрокности» [36].

Слово «государство» в русском языке происходит от древнерусского «государь» (так называли князя-правителя в древней Руси), которое, в свою очередь, связано со словом «господарь» (давшее «господарьство»).

Древнерусское «господарь» происходит от «господь». Таким образом, практически все исследователи сходятся на связи слов «государство» и «господь» (например, [32]). Точная же этимология слова «господь» неизвестна.

Можно предположить, однако, что, поскольку производные «государство», «господарьство» появляются позже, чем уже имевшие устоявшиеся значения «государь», «господарь», то в Средние века «государство» обычно воспринималось как непосредственно связанное со владениями «государя».

«Государем» в то время обычно являлся конкретный человек (князь, правитель), хотя существовали и заметные исключения (договорная формула «Господин Великий Новгород» в 1136-1478 годах).

Любое государство заинтересовано в формировании и развитии экономического потенциала страны, пополнения бюджета, обеспечения порядка и повышения уровня жизни общества.

Одна из главных проблем развития любой страны состоит в поиске рационального сочетания централизма и демократии, разумного баланса государственной, муниципальной, частной и других форм собственности в экономике.

Говоря о сфере строительной деятельности (под ней, основываясь на методологии Госкомстата, который определяет строительные организации как все общестроительные и специализированные организации, включая ремонтно-строительные организации, тресты (управления) механизации и домостроительные комбинаты, буровые организации, осуществляющие строительство разведочных скважин на нефть и газ, и другие организации, зарегистрированные кодом ОКВЭД 45), мы понимаем деятельность, которая проявляется в создании новых предприятий, расширении, реконструкции и техническом перевооружении действующих предприятий и др. объектов производственной сферы, а также объектов непроизводственной сферы.

Функции государства классифицируются:

по сфере общественной жизни: на внутренние и внешние,

по продолжительности действия: на постоянные (осуществляемые на всех этапах развития государства) и временные (отражающие определённый этап развития государства),

по значению: на основные и неосновные,

по влиянию на общество: на охранительные и регулятивные.

Основной классификацией является деление функций государства на внутренние и внешние. К внутренним функциям государства относятся:

Правовая функция – обеспечение правопорядка, установление правовых норм, регулирующих общественные отношения и поведение граждан, охрана прав и свобод человека и гражданина.

Политическая функция – обеспечение политической стабильности, выработка программно-стратегических целей и задач развития общества.

Организаторская функция – упорядочивание всей властной деятельности, осуществление контроля за исполнением законов, координация деятельности всех субъектов политической системы.

Экономическая функция – организация, координация и регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, планирования, создания стимулов экономической активности, осуществления санкций.

Социальная функция – обеспечение солидарных отношений в обществе, сотрудничества различных слоев общества, реализации принципа социальной справедливости, защита интересов тех категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни (инвалиды, пенсионеры, матери, дети), поддержка жилищного строительства, здравоохранения, системы общественного транспорта.

Экологическая функция — гарантирование человеку здоровой среды обитания, установление режима природопользования.

Культурная функция — создание условий для удовлетворения культурных запросов людей, формирования высокой духовности, гражданственности, гарантирование открытого информационного пространства.

Образовательная функция — деятельность по обеспечению демократизации образования, его непрерывности и качественности, предоставлению людям равных возможностей получения образования.

К внешним функциям государства относятся:

Функция обеспечения национальной безопасности — поддержание достаточного уровня обороноспособности общества, защита территориальной целостности, суверенитета государства.

Функция поддержания мирового порядка – участие в развитии системы международных отношений, деятельность по предотвращению войн, сокращению вооружений, участие в решении глобальных проблем человечества.

Функция взаимовыгодного сотрудничества в экономической, политической, культурной и других сферах с другими государствами.

Также проводится разделение между:

деятельностью по выработке политических решений и

деятельностью по выполнению этих решений – государственному управлению.

Механизм государства представляет собой систему специальных органов и учреждений, посредством которых государство осуществляет свои функции. Механизм государства включает в себя следующие структурные компоненты: государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия.

Государственный аппарат как аппарат управления реализует законодательную, исполнительную и судебную функции. 

Государственные учреждения как организации осуществляют практическую деятельность в различных сферах, выполняют экономические, социальные и культурные функции. 

Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственных функций в целях извлечении прибыли, оказания услуг, выполнения работ и производства продукции. 

Через систему органов и учреждений политические силы реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом. 

Отдельные авторы в структуру механизма государства включают государственных служащих, занимающихся управленческой деятельностью. 

Государственные служащие – это особый слои людей, известный под различными названиями: чиновники, аппаратчики, бюрократы, призванные выполнять функции государственного управления. Поскольку государственные служащие работают в системе государственных органов, большинство авторов не выделяют чиновников в качестве самостоятельного элемента государственного механизма. 

В механизме государства воплощается материальная сила власти, он внутренне един. На государственный механизм оказывают воздействие состояние экономики, соотношение политических сил, функции государства и его задачи.

Законодательная функция власти – регулирует строительную сферу, устанавливая состав и содержание законов, прямо и косвенно влияющих на сферу строительной деятельности.

Законы прямого влияния определяют структуру органов управления строительством, размеры бюджетных ассигнований на строительство и реконструкцию объектов госсобственности, перечень основных проектов и сроки их ввода, т.е. государство директивно влияет на элементы БС строительства находящихся в государственной собственности. Кроме того, государство законным порядком формирует структуру исполнительных органов формирующих техническую политику, разрабатывающих строительные нормы и правила, осуществляющих надзор за их исполнением.

К законам прямого влияния можно отнести: закон РФ «Об основах градостроительства в РФ от 14.07.92 №3295-1»; закон РФ «Об архитектурной деятельности в РФ» и т.д.

Законы косвенного влияния формируют внешнюю среду строительной деятельности, косвенно влияя на нее (они влияют на все сферы экономической деятельности, в том числе и на строительство). К таким законам можно отнести: Граждански кодекс РФ; Трудовой кодекс РФ и т.д.

Исполнительная функция власти

Исполнение законов контролируют органы исполнительной власти. Их задача управлять использованием госимущества и обеспечивать механизм исполнения законов всеми организациями, предприятиями всех форм собственности.

Государственные органы исполнительной власти имеют многоуровневую структуру, обеспечивают принудительное выполнение законов в соответствующих сферах своей компетенции, а также вводят собственные требования (инструкции, подзаконные акты), исполнение которых зачастую обязательно наравне с законом. Например, государственные инспекции (санитарные, технические, архитектурно-строительные, охраны памятников и т.п.) имеют право приостанавливать при определенных нарушениях строительные работы.

Структура органов управления строительной индустрии базируется на отраслевом принципе в сочетании с территориальным.

На начало 1976 г. подрядное строительство в стране вели 9 общесоюзных и союзно-республиканских министерств. В их составе 29 министерств республиканского подчинения, 2858 общестроительных и специализированных трестов, около 23 тыс. первичных строительных организаций.

Строительные министерства были союзного подчинения, союзно-республиканского и республиканского. К числу союзных министерств, например, относили:

• Министерство транспортного строительства (Минтрансстрой);

• Министерство строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности (Мингазпром), которое кроме возведения нефте- и газопроводов занималось также обустройством нефтяных и газовых месторождений.

Союзно-республиканские министерства:

• строительства предприятий тяжелой индустрии (Минтяжстрой);

• промышленного строительства (Минпромстрой);

• строительства (Минстрой).

В август 1990 г. на базе объединений, строительно-монтажных трестов, предприятий и организаций МИНУРАЛСИБСТРОЯ, МИНВОСТОКСТРОЯ, МИНСЕВЗАП-СТРОЯ, МИНГОССТРОЯ, МИНЖИЛГРАЖДАНСТРОЯ и минстройматериалов возникло 5 государственных концернов и одна ассоциация производителей строительных материалов (в это время все предприятия были государственными. Грубо говоря, изменилось только название министерств).

Постановлением Совета Министров РФ 22.11.90 г. №533 на базе Госстроя РФ был образован Государственный Комитет РФ по архитектуре и строительству (Госкомархстрой РФ), ему распоряжением Президента РФ 20.10.91 №63-рп была передана вся материально-техническая база прежних концернов и ассоциаций. При этом начался процесс приватизации (изменение формы собственности предприятий).

Почти сразу же Госкомархстрой РФ был преобразован в Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР (Минстрой РФ) – Указ Президента РФ «О реорганизации центральных органов государственного управления в РФ» от 28.11.91 г.

Долгое время основным исполнительным органом управления в строительстве был Госстрой РФ (Государственный Комитет (Госком) РФ по жилищному и коммунальному комплексу). Он был создан президентом РФ (указом) от 17 мая 2001г. №867. Его основные функции и задачи были предусмотрены в Положении о Госстрое России, постановлением РФ от 24.01.99 №1289.

В функции Госстроя входило:

• Контроль за реализацией конституционных прав граждан на жилище;

• Участие совместно с комитетом по земельной политике в создании государственного земельного и государственного гражданского кадастров;

• Участие в организации разработки и реализации федеральных целевых программ по обеспечению жильем;

• и д.р.

В соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) упразднено. Функции и полномочия Росстроя переданы Министерству регионального развития Российской Федерации (Минрегион России).

Основные цели деятельности основного исполнительного органа сохранены. Это можно проследить через структуру следующих Департаментов Министерства: