муниципально-правовые договоры (соглашения) - двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, наделением органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями.

Муниципально-правовые договоры могут заключаться между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления одного муниципального образования или нескольких, между объединениями муниципальных образований. Важным условием признания муниципально-правового договора (соглашения) действительным является указание в нем конкретного круга регулируемых вопросов. Некоторые авторы приводят иную классификацию источников муниципального права, которая также является общепринятой.

4. Основные теории местного самоуправления и муниципальные системы зарубежных стран.

Основные теории местного самоуправления

В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного

самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность.

Наиболее верным представляется мнение Л. Ве-лихова, который выделяет

с л е д ующие т е о рии м е с тн о г о с ам о уп р а в л ени я :

с в о б о дн ой общины

“общественную” (хозяйственную)

государственную.

Теория свободной общины

Д а н н а я т е о р и я , т е о р и я с в о б о д н о й о б щ и н ы , о п и р а л а с ь н а и д е и

естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству . Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти — исполнительной , законодательной и судебной, но и четвертой — муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30—40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и “общинная” (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизне-способной.

“Общественная” (хозяйственная) теория самоуправления

Следующей теорией местного самоуправления стала “общественная” (хозяйственная) теория самоуправления. Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной в л а с т и и м е с т н ы х с о о б щ е с т в . С о г л а с н о о б щ е с т в е н н о й т е о р ии сам о уп р а в л ени е — э т о , в п е р в ую о ч е р е д ь , з а в е д о в ани е м е с тными х о з я й с т в е н н ы м и д е л а м и . С о б с т в е н н ы е д е л а о б щ и н ы — э т о д е л а общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Кор-кунов так определил содержание этой теории : “Обще ственная ” теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными о р г а н ам и з а в е д о в а н и я о д н им и т о л ь к о г о с у д а р с т в е н н ым и д е л ам и .

“Общественная” теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, т р е б у я , ч т о б ы о б щ е с т в о и г о с у д а р с т в о в е д а л и т о л ь к о с в о и м и собственными интересами”

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства.

В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали недолго, поскольку на п р а к т и к е о к а з а л о с ь п р а к т и ч е с к и н е в о зм ож н о т а к р а з д е л и т ь д е ла на государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них “в чистом виде” местные хозяйственные дела.

“Государственная” теория самоуправления

Третьей теорией местного самоуправления стала “государственная” теория самоуправления , которая сменила “общественную” (хозяйственную) т е о р и ю . О с н о в ы д а н н о й т е о р и и м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я б ы л и разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Р удольфом Гнейстом в XIX в.

С у щ н о с т ь д а н н о й т е о р и и с о с т о и т в т о м , ч т о о р г а н ы м е с т н о г о

самоуправления являются , по существу , органами государственного управления , и их компетенция не являет ся какой -либо о собенной ,с а м о б ы т н о й , е с т е с т в е н н о й , а ц е л и к о м и п о л н о с т ь ю с о з д а е т с я и регулируется государством.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д.Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, м е стн о е с ам о упр а вл ени е пр ед ст а вл я ет с об ой д ец ентр али з о в анн о е государственное управление. А . Г . М и х а й л о в с к и й р а с с м а т р и в а л самоуправление как часть общего государственного управления, как

особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах.Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов[11].

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласноэ т ой к онц епции м е с тн о е с ам о упр а вл ени е им е е т с в оим и с т о чни к ом

государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона . Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Н а с т о я щ а я р а б о т а , и м е я в т о м ч и с л е и п р а к т и к у с т р о и т е л ь с т в а

современного российского самоуправления, исходит из того, что в местном самоуправлении следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных со ставляющих : во -первых , это публичная вла сть , сформированная н а с е л е н и е м о п р е д е л е н н о й т е р р и т о р и и ; в о - в т о р ы х , э т о э л е м е н т государ ственного у строй ства , важнейшая со ставная ча сть си стемы р е а л и з а ц и и г о с у д а р с т в е н н о й п о л и т и к и ; в - т р е т ь и х , э т о и н с т и т у т

гражданского общества.

Муниципальные системы зарубежных стран

В зарубежных государствах накоплен значительный опыт дей ствия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам в е д е н и я м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я , х а р а к т е р у и о с о б е н н о с т я м

в з а и м о о т н ош е н и й о р г а н о в м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я с о р г а н а м и

государственной власти.

З н а н и е и о б о б щ е н и е з а р у б е ж н о г о о п ы т а о р г а н и з а ц и и м е с т н о г о

самоуправления помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

А н г л о с а к с о н с к а я м у н и ц и п а л ь н а я с и с т е м а с у щ е с т в у е т в

Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы ме стного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления — приход; в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление

полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, с т р о и т е л ь с т в о и э к с п л у а т а ц и я ж и л ь я , с п о р т и в н ы е с о о р у ж е н и я ,общественный транспорт и др.

В т о р а я о с н о в н а я м у н и ц и п а л ь н а я с и с т е м а п о л у ч и л а н а з в а н и е

французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере в з а и м о о т н о ш е н и й о р г а н о в м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я и о р г а н о в государственной власти. Такая система используется в государствах с

традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона “О правах и свободах местных коллективов”,

согласно которому: о с н о в н о й е д и н и ц е й м е с т н о г о с ам о у п р а в л е н и я я в л я е т с я

к омм у н а ,население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов м е с т н о г о з н а ч е н и я , з а и с к л ю ч е н и е м т е х , к о т о р ы е п р е д с т а в л я ю т

непосредственно полномочия мэра; решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают

обя зател ьную силу при у словии , что они переданы пред ставителю государства в департаменте и опубликованы; муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданскоправовы х сделок ; представляет интересы

коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решенияоб административных поощрениях и взысканиях; председательствует в админи стративных коми с сиях и др . М эр уполномочен обе спечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения , включая санкции на арест , а также может выполнять иные п о л н о м о ч и я , в т о м ч и с л е и т е , к о т о р ы е е м у м о ж е т д е л е г и р о в а т ь муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Г о с у д а р с т в е н н ы й к о н т р о л ь з а д е я т е л ь н о с т ь ю о р г а н о в м е с т н о г о

самоуправления осуществляют государственные должностные лица —префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные д о л ж н о с т н ы е л и ц а я в л я ю т с я п р е д с т а в и т е л я м и ц е н т р а л ь н о г оправительства Франции. Государственному контролю подлежат все без и с к л ю ч е н и я р е ш е н и я о р г а н о в м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я . Е с л и представитель государства считает решение незаконным , он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер — передать дело в административный суд. Обращение

представителя государства в суд во зможно и бе з предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений , предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г.является перевод государственного контроля в режим исключительно аposteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступалив силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы — как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ.

В О с н о в н о м з а к о н е Ф Р Г ( п . 2 с т . 2 8 ) г а р а н т и р у е т с я м е с т н о е

самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В п р а в е с у б ъ е к т о в Ф Р Г — з ем е л ь д е я т е л ь н о с т ь о р г а н о в м е с т н о г о

упр а вл ени я р е г улир у ет с я к он стит уци ями , п ол ож ени ями о м е стн ом

у п р а в л е н и и и о т д е л ь н ы м и з а к о н а м и . В э т и х н о р м а т и в н ы х а к т а х

прослеживается, как правило, идея “сквозного управления”, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют с о б о й е д и н у ю в е р т и к а л ь , в р а м к а х к о т о р о й о с у щ е с т в л я е т с я управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

5.Российские традиции местного самоуправления IX-XIX

В настоящее время проблемы местного самоуправления являются приоритетным направлением преобразований, осуществляемых в России. Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяя российской государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящее выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей и местном самоуправлении. Местное самоуправление определяется как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Самоуправление в России в той или иной мере существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Структура государственной власти и управления может быть устойчивой и эффективной лишь тогда, когда она опирается на жизнеспособную систему местного управления.

С институтом местного самоуправления сегодня связывается решение многих актуальных социально-экономических проблем. Население оценивает эффективность государственной политики именно через призму решения своих жизненных, бытовых проблем: жилищные условия, благоустройство, общественный порядок и т.п. Кроме этого, местное самоуправление развивает самостоятельность, инициативу, предприимчивость, ведет к развитию общественных сил, когда населению перестает ожидать решения насущных жизненных задач от государства, а привыкает полагаться на самих себя. Для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом актуальным представляется опыт становления и развития земского самоуправления в России. При наличии эффективного института местного самоуправления общественная жизнь, государственное управление не стягиваются к «центру», а равномерно распределяются по окраинам, связывая администрацию с населением. Государственные деятели через общественную практику ближе познают социальные вопросы.

Самоуправление в России связано с земской идеей. Земская работа – значимая страница русской истории. С отменой крепостного права в 1861 г. земская идея воплотилась в представлениях о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве. Восприятие земства отличалось подвижностью: согласно сторонникам концепции общественного самоуправления (В.И. Лешков, А.В. Васильчиков и др.) земству следовало ограничиться местными хозяйственно-культурными делами, не затрагивая вопросы политического устройства; высказывались идеи в пользу расширения властных полномочий органов земского самоуправления (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов и др.). Впервые создавалось всесословное самоуправление.

Эффективность и дееспособность земских учреждений обеспечивалась их самоуправлением: земства сами выбирали руководящие органы и определяли направление своей деятельности, подбирали кадры. Земские учреждения, по сути, заполнили прорехи государственного управления. Состав органов земского самоуправления состоял из служащих, социально-активных представителей образованного общества. Чем более развивалась и усложнялась земская работа, тем сильнее ощущалась потребность в земских служащих. Поток интеллигенции в земство усиливается к концу 70-х гг. XIX в., когда на спад пошло народническое движение. Земская организация привлекала их как единственное «убежище для проявления практической деятельности критически мыслящей личности» [3].

К концу XIX в. земская интеллигенция заявила о себе как о влиятельной и созидательной общественной силе. Земские учреждения решали практические задачи местного значения: народное образование, здравоохранение, сельское хозяйство, ветеринария, агрономия, статистика и др.  К непосредственному участию в работе привлекались лица, в которых ощущалась потребность, таким образом, ломалась строгая корпоративность российского общества, а само земство стало важным фактором развития страны и сохранения ее как единого целого.

Роль земских служащих в культурно-хозяйственной работе земства являлась плодотворной и многообразной. Так, статистические исследования земства создали спрос на образованную интеллигенцию, где при невысокой оплате труда требовался достаточно высокий уровень образования и статистики образовывали кадры специалистов-экономистов утверждение которых вызывало затруднение, но без которых земская организация при возрастающей сложности работ не могла обойтись. Статистические исследования, охватывая различные стороны жизни,  способствовали развитию общественного самосознания. Вместе с тем выясняя важные данные для земств, статистики в своих исследованиях старались объективно отражать состояние действительности, что вызывало острые конфликты с земскими управами, консервативно настроенной частью земских собраний и административной властью губернии. Производство статистических работ происходило в тяжелых условиях: фискальные цели переписей осложняли их производство, вызывая недоверие и подозрительность крестьян. При производстве статистических работ приходилось работать «с самого раннего утра до 5-6 часов вечера, а с перерывами до полуночи», несмотря на это находились люди, соединяющие в себе преданность делу, научную подготовку с качествами «настоящего чернорабочего». Сложности общения с населением, кропотливость и утомительность ежедневной работы оправдывались немаловажным значением материалов земской статистика для законодательных работ и административных мероприятий. Накопленный опыт в области местного самоуправления позволяет утверждать, что земская реформа во многом способствовала динамичному экономическому развитию.

В то же время в настоящее время для наиболее низового уровня местного самоуправления, особенно для сельских поселений, дефицит подготовленных кадров является основной трудностью организационного плана. Недостаток кадров наблюдается и в некоторой части муниципальных районов или городских поселений. Интересны при этом мотивы поступления на службу в аппарат администрации: на первом месте среди мотивов поступления на работу является нацеленность на карьеру (не считая тех, кто пришел на эту работу вследствие безвыходности). Такие мотивы, как желание проявить свои организаторские способности, творческий характер работы, по сути, ориентированы на достижение карьеры. По мнению большинства опрошенных, в основе нацеленности на более высокую должность лежат корыстные мотивы.

Современная правовая основа создает предпосылки для воссоздания местного самоуправления на демократических началах, способного интегрировать опыт прошлого. Земские служащие, отдавая делу свои знания и силы, всегда были проникнуты истинным демократизмом, стремясь вести работу не только для населения, но и опираясь на население. Опыт земских учреждений в этом направлении актуален, показателен и заслуживает  внимания. В настоящее время активная гражданская позиция в общественных делах, преданность и внутренняя заинтересованность своим делом неотъемлемые составляющие для эффективного местного самоуправления.

Сегодня для местного самоуправления характерна тенденция неустойчивого развития, преодоление которой возможно с учетом современного социально-экономического развития страны. В условиях выхода из кризиса особенно важным становится институт «обратной связи», позволяющий своевременно улавливать тенденцию развития общественных процессов, корректировать управленческие решения, а населению верить в наличие права и возможностей влиять на принятие социально-значимых решений.

6. Земская и городская реформы. Местное самоуправление в России в период 1864-1870 гг.

Система местного самоуправления, сложившаяся к середине XIX в., имела существенные недостатки. Попытки устранить эти недостатки были предприняты в Положении от 01.01.1864 г. «О земских губернских и уездных учреждениях», что обозначило начало земской реформы.

Однако у новой системы земского самоуправления также имелись недостатки - наличие земских органов только на средних административных уровнях (в губернии и в уезде) и отсутствие земских учреждений в центре и в волостях. В соответствии с Положением всистему земских учреждений были включены:

1. земские избирательные съезды, которые занимались избранием каждые 3 года нового земского гласного.

Земский гласный - выборный член городских собраний. В земских избирательных съездах были представлены все сословия. Каждое сословие проводило - отдельный съезд, т. е. проводилось 3 избирательных съезда - съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей, съезд выборных представителей от сельских обществ. Недостатком этой представительной системы был имущественный ценз, согласно которому к выборам допускалась лишь небольшая часть богатых земских жителей;

2. земские собрания - формировались на земских избирательных съездах. Выделялись губернские и уездные земские собрания, обладавшие различной компетенцией. В ведении губернских земских собраний находились следующие вопросы:

а) разделение имущества земства на губернское и уездное;  б) открытие новых ярмарок, новых пристаней на судоходных реках либо перенесение существующих;  в) представление через начальника губернии ходатайств о перенесении земских дорожных сооружений в разряд государственных.

В ведении уездных земских собраний находились следующие вопросы:

• распределение внутри уезда государственных и губернских сборов;

• разрешение на открытие торгов и базаров;