§8. Конституционный контроль в Российской Федерации

Отечественная и мировая практика свидетельствует, что проверка конституционности нормативных актов может осу­ществляться в различных правовых формах, но самая эффек­тивная из них – деятельность специализированных органов конституционного контроля. В настоящее время такая форма контроля действует и в России.

Конституционный контроль – одна из специфических право­вых форм государственной деятельности. В научной литературе по-разному решается вопрос о контроле как одной из функций государства. Некоторые авторы считают контроль самостоя­тельной формой государственной деятельности, другие относят функцию контроля к более крупным её видам³⁶⁷.

Представляется, что функцию контроля, неразрывно связан­ную с другими функциями государства, можно считать самосто­ятельной, автономной формой деятельности государства, кото­рая представляет собой однородную по внешним признакам деятельность государственного органа по осуществлению его функций, влекущую за собой правовые последствия. Конститу­ционный контроль выходит за рамки чисто юридической дея­тельности, ибо в своей основе он состоит не в пресечении правонарушений, а в обеспечении согласованности Основного Закона и текущего законодательства.

Конституционный контроль предполагает квалифицирован­ные проверки правотворческой деятельности государственных органов и должностных лиц с целью полного её соответствия закрепленным в Основном Законе нормам. Он играет важную роль в укреплении конституционной законности и является средством предупреждения нарушений Конституции. Конститу­ционный контроль как самостоятельная форма государственной деятельности должен стать важным звеном в становлении правового государства в России.

Во-первых, конституционный контроль необходим как один из важнейших гарантов обеспечения широких прав и свобод граждан, закрепленных в Основном Законе. Не менее важная роль отведена органу конституционного контроля и при реше­нии проблемы конституционного подхода к определению стату­са отдельных субъектов Российской Федерации. Спорными могут стать вопросы, касающиеся территории, компетенции государственных органов федерации и её субъектов, ущемления интересов наций и народностей и т. д.

Во-вторых, в период проведения правовой реформы наблю­дается бурный рост нормотворчества, что обусловлено потреб­ностями регулирования различных сфер общественной жизни. Конституция РФ закрепила ряд новых институтов и принци­пов российской государственности, социально-экономические основы гражданского общества, широкие права и свободы чело­века и гражданина и т. д. Реализация новых конституционных положений, как и предусмотрено в Конституции, потребует за­конодательного регулирования. Чтобы удержать поток законо­дательных актов в конституционных границах, следует иметь действенный механизм, обеспечивающий строгое, единообраз­ное и последовательное исполнение законодательных актов, а также их разработку.

В-третьих, в структурно-организационном плане идея право­вого государства связана с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Их деятель­ность и взаимодействие должны соответствовать закону. Со­блюдение данного принципа должно находиться под контролем специального органа конституционного 'контроля. В этом состо­ит одна из его основных задач. К сожалению, в нашей стране этот принцип еще полностью не воспринят, чем и вызваны случаи превышения своих полномочий законодательной и ис­полнительной властью, вторжения в компетенцию друг друга и т. д. Критерием законности деятельности органов различных ветвей власти должна стать Конституция РФ, незыблемость которой и призван обеспечить независимый институт конститу­ционного контроля, имеющий возможность разрешать споры, в том числе о компетенции государственных органов.

Основополагающие нормы о Конституционном Суде содер­жат Конституция РФ и Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994г. «О Конституционном Суде Российской Фе­дерации»³⁶⁸. Основы организации и деятельности Конституцион­ного Суда включены в гл. 7 Конституции «Судебная власть», что говорит о принадлежности названного органа к судебной ветви государственной власти.

Будучи частью судебной системы, Конституционный Суд отличается от других судебных органов особым правовым положением. Конституционное судопроизводство не похоже на уголовное или гражданское. У него особый предмет разбира­тельства, особый круг участников, особые процедуры судопро­изводства, особые меры ответственности и т. д.³⁶⁹

Конституция достаточно подробно устанавливает порядок формирования, состав, компетенцию Конституционного Суда, перечень органов, лиц, обладающих правом обращения в орган конституционной юстиции, закрепляет положение о юридичес­кой силе и правовых последствиях решений этого органа.

В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» развиваются, конкретизируются основополагающие конституционные принципы и нормы. В соот­ветствии с Законом целями Конституционного Суда Российской Федерации являются охрана суверенитета народов России; защита конституционного строя государства; защита основных прав и сво­бод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории государства.

Деятельность Конституционного Суда строится на принци­пах законности, независимости, коллегиальности, гласности и состязательности.

Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей, персонально назначаемых на должность Советом Федерации по представле­нию Президента РФ.

Особые требования предъявляются к кандидатам на долж­ности судей Конституционного Суда. Так, на эту должность может претендовать гражданин Российской Федерации, достиг­ший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Консти­туционный Суд вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей. Полномочия Суда не ограничены сроком. В то же время срок пребывания в должности судьи Конституционного Суда ограничен 12 годами. Кроме того, закон устанавливает и предель­ный возраст для пребывания в должности судьи – 70 лет, причем назначение на должность судьи на второй срок не допускается.

В ранее действовавшем законодательстве срок полномочий судьи Конституционного Суда не был ограничен. Однако очевидно, что избрание высших государственных органов, в том числе Конституционного Суда, с указанием срока – более демо­кратичный путь формирования государственных органов. По­добная практика имеет место в большинстве зарубежных стран. Так, в ФРГ члены Конституционного Суда избираются сроком на 12 лет, в Италии, Франции, Испании, Болгарии – на 9 лет и т. д. Периодическое обновление Конституционного Суда дает возможность привлекать к его работе широкий круг высококва­лифицированных специалистов в области права.

Конституция и Федеральный конституционный закон «О Кон­ституционном Суде Российской Федерации» наделяют высший орган конституционной юстиции широкими полномочиями.

1. Конституционный Суд решает дела о соответствии Кон­ституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Пре­зидента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Пра­вительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов го­сударственной власти РФ и совместному ведению органов госу­дарственной власти РФ и органов государственной власти её субъектов; в) договоров между органами государственной вла­сти РФ и органами государственной власти её субъектов, дого­воров между органами государственной власти субъектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров РФ.

2. Суд разрешает споры о компетенции: а) между федераль­ными органами государственной власти; б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов; в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

3. Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ.

4. Суд дает заключение о соблюдении установленного поряд­ка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого пре­ступления.

5. Конституционный Суд выступает с законодательной ини­циативой по вопросам своего ведения.

Кроме названных Конституционный Суд может осуществлять иные полномочия, предоставленные ему Конституцией РФ, Фе­деративным договором и федеральными конституционными за­конами. Он может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и орга­нами государственной власти её субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в ка­честве судебного органа конституционного контроля.

Полномочием, не предусмотренным специальным законода­тельством о Конституционном Суде, можно назвать право Конституционного Суда по запросу Президента проверять до назначения референдума соблюдение условий его проведения, предусмотренных Конституцией РФ. При положительном ре­шении Конституционного Суда Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему такого решения, при отрицательном – прекращаются все дейст­вия, предусмотренные Законом о референдуме³⁷⁰.

Подчеркнем, что высший орган конституционной юстиции решает исключительно вопросы конституционного права и не вправе решать вопросы, входящие в компетенцию других судов и иных органов.

Конституционный Суд рассматривает и разрешает дела в пле­нарных заседаниях (в них участвуют все судьи) и на заседани­ях двух палат, персональный состав которых определяется путем жеребьевки.

В пленарных заседаниях рассматриваются особо важные вопросы: проверка конституционности конституций и уставов субъектов РФ; толкование Конституции РФ; дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; утверждение послания Конститу­ционного Суда; решение вопроса о выступлении с законода­тельной инициативой по вопросам своего ведения. Кроме того, на пленарных заседаниях Конституционный Суд решает чисто организационные вопросы (избрание председателя, его замести­телей, секретаря, распределение дел между палатами и т. д.). В заседаниях палат решаются вопросы, не подлежащие рас­смотрению в пленарных заседаниях. Однако Суд вправе изъять любой вопрос, отнесенный к его ведению, и рассмотреть его в пленарном заседании.

Руководит деятельностью Конституционного Суда его пред­седатель, статус которого значительно изменен по сравнению с зафиксированным в Законе о Конституционном Суде 1991 г. Сужены полномочия председателя, предусмотрено его избрание самими судьями, причем на срок, ограниченный 3 годами (до­пускается переизбрание на новый срок), возможно его досроч­ное освобождение от занимаемой должности по инициативе не менее пяти судей. Такие же правила действуют и в отношении заместителей председателя и судьи-секретаря.

Конституционный Суд по вопросам своей внутренней деятель­ности принимает Регламент, в котором устанавливаются порядок формирования палат, очередность рассмотрения дел в пленарных заседаниях и заседаниях палат, особенности делопроизводства.

Конституционный Суд принимает решения по вопросам своей компетенции в виде постановлений, заключений и опре­делений. Решения Конституционного Суда являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после их провозглашения.

Признанные неконституционными акты или их отдельные положения утрачивают силу, а признанные не соответствующи­ми Конституции международные договоры, не вступившие в силу, не подлежат введению в действие и применению.

Закон предусматривает ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполне­нию решений Конституционного Суда.

В связи с реализацией решений Конституционного Суда воз­никает ряд вопросов, которые требуют законодательного опосред­ствования.

Во-первых, необходимы дополнительные гарантии исполнения решений, придания им действительно общеобязательной силы.

Во-вторых, решения Конституционного Суда должны препят­ствовать законодателю издавать нормативные акты, аналогичные тем, которые признаны Судом неконституционными. Можно создать процедуру, по которой однажды принятое решение Кон­ституционного Суда о неконституционности нормативного акта препятствовало бы в дальнейшем принятию законодательного акта, идентичного по содержанию (при этом может возникнуть вопрос о проверке идентичности того или иного акта).

В-третьих, Конституционный Суд, безусловно, не в силах обнаружить все неконституционные акты, прежде всего потому, что он не может рассматривать соответствующие вопросы по собственной инициативе. Поэтому представляется, что решения Конституционного Суда должны распространяться не только на рассмотренные, но и на иные акты, которые регулируют конституционные правоотношения подобным же образом, хотя и не были предметом рассмотрения. Особенно это касается нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Вопрос о юридической силе решений Конституционного Суда, их обязательности и универсальности связан с определением места актов органа конституционной юстиции в правовой системе государства. Думается, что решения Конституционного Суда вы­ступают самостоятельным источником российского права, ибо нередко фактически создают новые нормы, заполняющие пробелы Конституции. Например, постановлением по делу о толковании ст. 136 Конституции Суд фактически учредил новый вид зако­на – закон Российской Федерации о поправках к Конституции, имеющий особый статус и отличающийся как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона³⁷¹.

Решения Конституционного Суда, признавая определенный акт неконституционным, создают новые правила поведения, регулирующие отношения государственно-правового характера. По значимости принимаемых решений Конституционный Суд иногда именуют «негативным законодателем»³⁷². Но не следует забывать, что, признавая акт неконституционным, Суд своим решением восстанавливает действие иных нормативных актов, которые были в свое время отменены актом, признанным впоследствии неконституционным.

Кроме того, надлежит помнить о праве Конституционного Суда толковать Конституцию РФ. Часто именно благодаря толкова­нию отдельные положения Конституции приобретают реальное содержание и начинают действовать. Примером может служить постановление Конституционного Суда по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 135 (ч. 2)³⁷³.

Согласно федеральным началам государственного устройст­ва России конституционный контроль осуществляется на уров­не и федерации, и её субъектов. К сожалению, законодатель ранее не касался вопроса об органах конституционного контро­ля в субъектах Российской Федерации. Конституция России 1993 г. тоже не внесла в его решение ничего нового, хотя в ряде республик уже созданы и работают органы конституционного контроля (Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балка­рия, Коми, Саха (Якутия), Марий-Эл, Татарстан, Удмуртия, Ка­релия). В Республике Калмыкия функциями конституционного контроля наделен Верховный Суд республики, в Республике Алания (Северная Осетия) действует Комитет конституционного надзора, а в Адыгее создается Конституционная Палата, входя­щая в её судебную систему³⁷⁴.

В иных субъектах Российской Федерации тоже создаются аналогичные органы. В частности, в уставах Воронежской, Свердловской, Томской, Тюменской, Челябинской областей, Красноярского края предусмотрено создание уставных судов. В Иркутской области и Ставропольском крае будут действо­вать соответственно Уставная и Согласительная палаты³⁷⁵.

В связи с разнообразием названных органов встает вопрос, какие виды органов конституционного контроля предпочтительнее для субъектов федерации. С учетом требований Конститу­ции РФ (ст. 10; ч. 2 ст. 18), Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и призна­ния необходимости становления конституционной юстиции ясно, что приоритет должен быть отдан специализированным судам.

Представляется, что в соответствующем федеральном законе целесообразно отразить единый подход к конституционному правосудию федерации и её субъектов.

Во-первых, надо назвать органы, осуществляющие конститу­ционный контроль.

Во-вторых, требуется определить способ образования, струк­туру и примерные формы деятельности этих органов.

В-третьих, нужно указать основные направления полномо­чий органов конституционного контроля с целью ликвидации повторов. Законодательством субъектов федерации должен быть предусмотрен конституционный контроль только по во­просам, отнесенным к ведению субъектов РФ.

В-четвертых, следует подумать о проблеме взаимоотношений Конституционного Суда России и органов конституционного контроля субъектов федерации. Вполне может возникнуть си­туация, когда орган конституционного контроля субъекта феде­рации, рассматривая конкретное ходатайство, придет к выводу о необходимости постановки вопроса о расширении границ рас­сматриваемого дела и распространении конституционного кон­троля на акты, которые не подлежат его проверке. В этом слу­чае нужно предусмотреть возможность этого органа обратиться в Конституционный Суд РФ с просьбой рассмотреть вопрос о расширении пределов ходатайства. Вместе с тем Конституци­онный Суд субъекта федерации, признав неконституционность того или иного закона или нормативного акта, действующего на его территории, вправе поставить вопрос о том, чтобы закон или иной нормативный акт федерации, содержащий аналогич­ные правила, тоже был признан неконституционным.

С учетом сказанного целесообразно рассматривать Консти­туционный Суд РФ в качестве высшей конституционной судеб­ной инстанции только в определенных случаях (например, при разрешении жалоб на нарушение конституционных прав и сво­бод граждан, споров о компетенции между органами конститу­ционного контроля и др.).