§ 4. Федеральное Собрание Российской Федерации.

Многообразие задач государственного управления, невероятная сложность его объекта предопределяют внутреннее расчленение государственного аппарата с выделением в нем специализированных ветвей вла­сти (по горизонтали) и вертикальной иерархизацией всех видов государственных органов. Статья 10 Кон­ституции РФ закрепляет принцип разделения государ­ственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, хотя системный анализ других её статей дает основание для отграничения наряду с названными президентской и прокурорско-надзорной властей²⁹¹.

Формула ст. 10 Конституции Российской Федерации в позитивном смысле означает не буквальное разделе­ние единой государственной власти на несколько час­тей, а, во-первых, разграничение полномочий различ­ных видов государственных органов и, во-вторых, организационную неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур. Все ветви власти получают полномочия не друг от друга, а непосредственно от народа (п. 1 ст. 3 Конституции), что означает неконституционность любых попыток любых государственных органов или должностных лиц при­своить себе всю полноту государственной власти или полномочия других государственных подсистем (п. 4 ст. 3 Конституции)²⁹².

Итак, государственная власть в России едина (имеет один источник – волю народа и единую, конституци­онную, основу), но внутренне разделена путем функ­циональной специализации отдельных своих ветвей при их организационной неподчиненности друг другу. Все ветви власти обязаны взаимодействовать между собой, в том числе совместно участвовать в разработке и реализации единых государственных программ; все ветви власти связаны между собой набором «сдержек» и «противовесов».

Особое место в системе разделенно-соединенных властей принадлежит законодательной власти, кото­рую на общероссийском уровне олицетворяет Феде­ральное Собрание Российской Федерации. Статья 94 Конституции Российской Федерации определяет его как парламент, являющийся представительным и зако­нодательным органом Российской Федерации²⁹³.

Главная функция Федерального Собрания – законодательствование, т. е. принятие законов и других нормативных актов, формирование нормативной осно­вы деятельности государства и общества. Иначе гово­ря, оно специализируется на участии в стратегическом управлении, на формулировании и закреплении наибо­лее фундаментальных ценностей и долговременных стандартов государственной и общественной жизни, воспринимаемых в качестве исходных государствен­ными органами, другими субъектами оперативно-уп­равленческой активности и правоприменения.

Федеральное Собрание законодательствует по всем вопросам, относящимся к компетенции Российского государства. А это вопросы, во-первых, исключитель­ного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конститу­ции); во-вторых, совместного ведения Российской Фе­дерации и её субъектов (ст. 72 Конституции); в-треть­их, вновь возникшие в практике государства и еще не получившие необходимого нормативного закрепления (так называемые новые предметы ведения). Право Российской Федерации в лице Федерального Собрания законодательствовать в сфере новых предметов веде­ния вытекает из обладания Россией свойством государ­ственного суверена (п. 1 ст. 4 Конституции), поскольку суверенитет выражается и в принципиальной неогра­ниченности власти суверена (в возможности её ограни­чения исключительно им самим). Отметим, что данным правом обладают также соответствующие органы субъектов Федерации (ст. 73 Конституции).

Федеральное Собрание вправе законодательствовать и по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации, однако при возникновении в этом случае противоречий между общефедеральными актами и ана­логичными актами субъектов в силу п. 6 ст. 76 Консти­туции действуют (должны действовать) акты субъек­тов Федерации. Но если субъекты Федерации добро­вольно передают свои полномочия Центру, приоритет принимаемых в их рамках общефедеральных законов неоспорим.

Конституция Российской Федерации 1978 г. в по­следних своих редакциях предусматривала право вы­сшего законодательного органа страны давать офици­альное толкование общероссийских законов. Консти­туция 1993 г. право на толкование общероссийских законов прямо за Федеральным Собранием не закреп­ляет, тем не менее названное право (право на аутен­тичное толкование) реально и является подразумевае­мым конституционным полномочием Федерального Со­брания. Дело в том, что право на аутентичное толкова­ние входит в содержание более широкого права на законодательствование, а потому не нуждается в спе­циальном нормативном фиксировании («Кто управомочен к большему, управомочен и к меньшему»). Проце­дурно акты толкования подлежат принятию в порядке, совпадающем с порядком принятия толкуемых законов. В то же время Конституция не дает однозначного твета на вопрос о правомочности Федерального Со­брания толковать те конституционные нормы, которые силу её ст. 135 не могут пересматриваться самим федеральным Собранием (нормы гл. 1, 2, 9 Конститу­ции). Видимо, правом официального толкования этих конституционных положений обладает только Консти­туционный Суд РФ (п. 5 ст. 125 Конституции).

Конституция учреждает Федеральное Собрание как (повторим) представительный орган Российской Феде­рации. Следовательно, Федеральное Собрание призва­но при отправлении всех своих функций учитывать настроения, волю, объективные интересы всего общества, вправе и обязано представлять население России вне и внутри страны и в частности перед другими ветвями власти. В отличие от исполнительных, судебных, про­курорских органов парламент в первую очередь при­надлежит не государственному аппарату, а граждан­скому обществу. Профессиональный государственный аппарат и общество взаимопроникают друг в друга, и парламент как раз и служит формой проникновения общества в госаппарат.

Элементом представительной системы общества яв­ляется и Президент Российской Федерации, избирае­мый в ходе всенародных выборов, однако для выпол­нения стоящих перед ним задач он вынужден посто­янно опираться на исполнительную вертикаль власти, заинтересован в её лояльности по отношению к себе. Парламент и Президент – суть представительских ин­ститутов, но Президент пытается формулировать и выражать интересы гражданского общества с помощью класса государственных чиновников, а парламент – опираясь непосредственно на негосударственные объ­единения и механизмы: электорат, политические пар­тии, общественные организации, церковь и т. п. (есте­ственно, данный тезис отражает не жесткую законо­мерность, а тенденцию, некоторую социальную пред­расположенность).

Функция представительства выражается в ряде за­дач, которые Федеральное Собрание не может не ста­вить перед собой. Это: а) выявление основных социаль­ных позиций по обсуждаемым парламентом вопросам и объективно существующих в обществе противоре­чий; б) «притирка» несовпадающих воззрений, идеоло­гий при выработке парламентских решений (поиск социального компромисса); в) спускание социального «пара»; г) легитимация государственного аппарата пу­тем преодоления отчужденности между обществом и государством.

Правовое регламентирование формирования Федерального собрания. В качестве способа формирования Федерального Собрания РФ Конституция РФ позиционирует избрание по отношению к Государственной Думе и собственно – формирование по отношению к Совету Федерации.

Сама же процедура формирования урегулирована в настоящее время двумя федеральными законами: Федеральным законом от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»²⁹⁴ и Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»²⁹⁵

Федеральный закон от 5 августа 2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации» был внесен Президентом РФ В. В. Путиным в рамках программы по углублению конституционной реформы в Российской Федерации. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации – представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах – на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации – представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Отметим, что вопрос относительно порядка формирования Совета Федерации до сих пор остается проблемным. С 1993 г. данный порядок менялся трижды, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции РФ произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации РФ после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго. «Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, – заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О. Королев, – это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая – последняя»²⁹⁶.

Таким образом, вопрос о способе формирования Совета Федерации остается открытым. Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава. Речь, конечно, не о формальной легитимности – все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом. Вместе с тем, Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.

Существующий в настоящее время принцип формирования Совета Федерации оценивается крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой – справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации – Государственный Совет)²⁹⁷.

Представляется, что действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Причем, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации²⁹⁸.

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 176 членов (по 2 представителя от 88 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума – из 450 депутатов.

Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 23 июня 2003 г.), 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства; 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.

В настоящее время процедура избрания Государственной Думы Федерального Собрания РФ коренным образом изменилась.

Были внесены изменения в Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», в соответствии с которыми политические партии зафиксированы в качестве единственного вида общественного объединения, обладающего правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти²⁹⁹.

22 апреля 2005 года был принят в третьем чтении внесенный в Государственную Думу еще осенью 2004 года закон о новом порядке формирования Государственной Думы³⁰⁰. 11 мая 2005 на 151-м пленарном заседании Совета Федерации закончилось одобрением обсуждение данного законопроекта. С докладом от имени шести профильных комитетов и комиссий верхней палаты российского парламента выступил председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Юрий Шарандин. Он обратил внимание сенаторов на то, что в соответствии с законом, принятым 22 апреля 2005 года Государственной Думой по представлению Президента РФ, в партийные списки могут быть включены и беспартийные, если их число не превышает 50 процентов от общефедерального списка партии. Но по-прежнему спорным остался вопрос о возможности отказа от парламентской деятельности кандидата в депутаты от партии, выигравшей выборы³⁰¹.

18 мая 2005 года Федеральный закон № от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был подписан Президентом РФ.

Основной новацией данного нормативно-правового акта является переход от смешанной системы выборов в Государственную Думу (половина депутатов избираются по пропорциональной системе, а половина – по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам) к полностью пропорциональной избирательной системе. Предлагаемый переход к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы РФ, вне всякого сомнения, самым положительным образом³⁰² скажется на формировании в России современной партийной системы, также он упрощает избирательную механику³⁰³.

Анализируя природу, а также – место Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации, стоит заметить, что в настоящее время российский парламент являет собой не только органичную составляющую системы федеральных органов власти, но и, пожалуй, единственный орган государственной власти в рамках которого (в виде парламентских фракций) еще возможны политические споры и борьба за власть той или иной политической идеи.

Структура Федерального Собрания. Статья 95 Конституции РФ устанавливает двухпалатную структуру Федерального Собрания РФ. Такая структура закреплена в ст. 11 первой главы Конституции РФ, что означает недопустимость её изменения в рамках действия Конституции РФ. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира³⁰⁴ и также может быть отнесена к характеристикам конституционного статуса Федерального Собрания РФ.

Анализируя природу обоих палат Федерального Собрания РФ, необходимо отметить их неоднозначность.

Особенно четко это прослеживается на примере Совета Федерации, природа которого такова, что позволяет говорить, как минимум, о двух значениях данной палаты российского парламента.

Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий её федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая её составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. её акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом³⁰⁵.

Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией РФ представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Вместе с тем, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности Совета Федерации. Так, О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент³⁰⁶. При этом, представляется, что это достаточно спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность конституционно-правового статуса Совета Федерации.

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, – указывает бельгийский профессор А. Ален, – двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура – прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования»³⁰⁷. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. «Двухпалатность Федерального Собрания, – замечает по этому поводу М. В. Баглай, – выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»³⁰⁸.

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает «на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения»³⁰⁹.

Разделение Федерального Собрания РФ способствует уравновешиванию законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов». По выражению Б. Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к «законодательному двигателю» в лице Государственной Думы приставили «законодательный тормоз» в образе Совета Федерации³¹⁰. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.

Таким образом, необходимо отметить, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации – это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.

Определенным предметом споров стало наименование Совета Федерации применительно к использованию в отношении него таких терминов, как «верхняя», «вторая палата». К примеру, авторы учебного пособия «Парламентское право России» указывают на необоснованность использования понятий, некорректных по отношению к палатам Федерального Собрания РФ (сенат, «нижняя» и «верхняя» палаты). Они неадекватно отражают существо дела, ибо к таким понятиям не обращается Конституция РФ и текущее законодательство. Они также чужды науке, поскольку позаимствованы из официальной и журналистской лексики³¹¹.

Вместе с тем, представляется, что отсутствие в Конституции России терминов «нижняя», «верхняя», «вторая палата» не дает никаких оснований избегать их вообще. Так, авторы комментария к Конституции РФ, обсуждая данный вопрос, подчеркивают: «Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу – как нижнюю палату Федерального Собрания»³¹². Не считали антинаучным использование этих понятий авторы различных исторических поколений, научных школ и стран.

По мнению В. Е. Чиркина, палаты парламента принято называть нижней и верхней в силу того, что эти наименования имеют исторический характер³¹³. Ссылками на соответствующие термины полна различного рода справочная литература³¹⁴.

Говоря об условности такой терминологии, С. А. Авакьян связывает её возникновение с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх», отсюда характерное выражение «принцип верхней и нижней палаты»³¹⁵. Примерно в таком же ключе рассуждает М. В. Баглай. Деление палат на нижнюю и верхнюю он связывает с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Поскольку основная тяжесть в этом плане падает на Государственную Думу, Совет Федерации стали называть второй палатой или сенатом³¹⁶.

Правовая регламентация внутренней работы Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 99 Конституции РФ, конституционное закрепление Федерального Собрания РФ как постоянно действующего органа означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов России, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания РФ обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания РФ как постоянно действующего парламента Российской Федерации.

Такой характер деятельности Федерального Собрания РФ закреплен в регламентах обеих палат Федерального Собрания³¹⁷. Действующий Регламент Совета Федерации – от 30 января 2002 г. – уже третий по счету. Государственная Дума приняла два регламента, в действующий – от 22 января 1998 г. – уже более 40 раз вносились изменения и дополнения.

Палаты устанавливают внутренний распорядок своей деятельности не только в регламентах, но и отдельными решениями. Так, согласно Регламенту Государственной Думы РФ (ст. 217) процедуры проведения заседаний палаты, рассмотрения иных вопросов её деятельности, не предусмотренных Регламентом, принимаются на заседании палаты и оформляются протокольно.

Статус депутатов Совета Федерации и Государственной Думы. Основная обязанность депутатов – осуществление законодательной власти в составе своих палат в каче­стве представителей субъектов Федерации (депутаты Совета Федерации) и непосредственно населения (де­путаты Государственной Думы). Конституция и феде­ральное законодательство наделяют депутатов и ины­ми полномочиями, необходимыми для участия в реали­зации функций палат и выражения интересов граждан. Современное законодательство о статусе депутатов отказалось от принципа императивности депутатского мандата, характерного для советской эпохи. Императив­ность мандата означает,, что депутаты и после избрания жестко связаны волей избирателей: реализуют наказы последних, могут быть отозваны ими в любой момент. Депутаты Федерального Собрания при отправлении пол­номочий руководствуются Конституцией, федеральными законами, регламентами своих палат, предвыборной про­граммой и собственными убеждениями³¹⁸. Дача наказов, обязательных к исполнению, и отзыв депутатов избира­телями законодательно не предусмотрены.

В то же время постоянное общение с избирателями – обязанность всех депутатов. Они рассматривают по­ступающие к ним предложения, заявления и жалобы граждан, способствуют правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов, ведут прием граждан, изучают общественное мнение, вносят в инте­ресах граждан предложения в государственные и мест­ные органы, общественные организации, информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Одно и то же лицо не может одновременно являться депутатом обеих палат Федерального Собрания. Депутат Думы, кроме того, не может быть депутатом любых других представительных органов.

Срок полномочий депутатов обеих палат начинается со дня их избрания и прекращается для думских депутатов с момента начала работы Думы нового созыва, а для депутатов Совета Федерации – с момента признания полномочий заменяющих их представи­телей субъектов Федерации. Сохранение за депутата­ми прежнего созыва полномочий до начала реальной работы нового депутатского корпуса связано с необхо­димостью обеспечить непрерывное функционирование Федерального Собрания и непрерывность представительствования в нем субъектов Федерации, избира­тельных округов, избирателей³¹⁹.

Полномочия депутатов могут прекращаться досрочно в случаях, если: а) есть письменное заявление депутата о сложении полномочий; б) депутат утратил граждан­ство РФ; в) вступил в законную силу обвинительный приговор суда в отношении лица, являющегося депу­татом; г) вступило в законную силу решение суда о признании гражданина, являющегося депутатом, не­дееспособным; д) вступило в законную силу решение суда об объявлении гражданина, являющегося депута­том, умершим; е) смерти депутата. Полномочия депу­тата Думы прекращаются досрочно также в случаях: а) избрания его депутатом еще одного представитель­ного органа государственной или местной власти, если в течение месяца со дня избрания от него не поступи­ло копии письменного заявления о сложении полномо­чий депутата такого органа; б) поступления депутата на государственную службу, занятия им другой опла­чиваемой должности, кроме преподавательской, науч­ной и иной творческой деятельности; в) роспуска Государственной Думы Президентом. Решение о до­срочном прекращении полномочий депутата во всех перечисленных случаях, кроме роспуска Думы, прини­мается соответственно Советом Федерации или Госу­дарственной Думой в форме постановления, в котором фиксируется день прекращения полномочий. При рос­пуске Думы полномочия её депутатов прекращаются со дня роспуска³²⁰.

Приведенный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию (скажем, нельзя досрочно прекратить полномочия депутатов, не посещающих заседания палат, совершивших амораль­ные поступки и т. д.). В этом заключена существенная гарантия депутатской независимости и права избирате­лей (субъектов Федерации) самостоятельно определять своих представителей в палатах парламента.

Основными формами деятельности депутатов являют­ся: участие в заседаниях палат, работе комитетов и ко­миссий палат; выполнение поручений палат и их органов; участие в парламентских слушаниях; обращение с депу­татскими запросами; работа с избирателями. Депутаты Думы также участвуют в работе депутатских объедине­ний (фракций и депутатских групп) и обращаются с во­просами к членам Правительства на заседаниях палаты.

Депутаты обязаны принимать личное участие в засе­даниях палат, комитетов, комиссий и пользуются правом решающего голоса при голосовании по всем рассматри­ваемым здесь вопросам. При невозможности присут­ствовать на заседании по уважительной причине депу­тат заблаговременно информирует об этом руководи­теля палаты, комитета или комиссии. Депутаты Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государственной Думы, а депутаты Государственной Думы – на всех заседаниях Совета Федерации.

По вопросам депутатской деятельности депутаты пользуются правом безотлагательного приема руководи­телями и другими должностными лицами расположен­ных на территории Российской Федерации органов госу­дарственной власти, местного самоуправления, предпри­ятий, учреждений, организаций, общественных объеди­нений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований. Все органы, учреждения, организации, должностные лица, к кото­рым обратился депутат, обязаны безотлагательно дать ему ответ или предоставить запрашиваемые докумен­ты. При необходимости провести в связи с обращением депутата дополнительную проверку или дополнитель­но изучить какой-либо вопрос руководитель органа, учреждения, организации, должностное лицо обязано сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения. Окончательный ответ предоставляется депутату не позднее 20 дней со дня обращения. Депутаты имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответ­ствующих органов, учреждений, организаций. Вместе с тем депутаты не вправе вмешиваться в деятельность органов дознания, следователей и судов³²¹.

Наиболее весомая гарантия свободной деятельности депутатов – их неприкосновенность. В течение всего срока полномочий депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестова­ны, подвергнуты обыску или допросу без согласия палаты, членами которой являются, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подверг­нуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосно­венность депутата распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые средства связи, а также на принадлежащие ему доку­менты. Депутаты обеих палат не могут быть привлече­ны к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие ста­тусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления или клевета и другие нарушения, ответ­ственность за которые предусмотрена федеральным законодательством. Депутаты обеих палат вправе отка­заться от дачи свидетельских показаний по граждан­ским и уголовным делам об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением депутатских обязанностей³²².

Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой пар­ламента. Совет Федерации или Государственная Дума не позднее чем в недельный срок со дня внесения рассматривает представление, принимает по нему мо­тивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы до­полнительные материалы. В рассмотрении вопроса о лишении неприкосновенности вправе участвовать сам депутат. О прекращении уголовного дела либо о всту­пившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата, ранее лишенного неприкосновенности, орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают палате парламента.

Депутаты обеих палат вправе иметь до пяти помощ­ников: по работе в данной палате (одного помощника) и в округах-регионах. Помощники депутата работают на постоянной основе, принимаются в штат той палаты, членом которой является депутат, или в штат аппарата исполнительного органа, на территории которого депу­тат поддерживает связь с избирателями. Кроме того, депутаты могут иметь и добровольных помощников, работающих на общественных началах.

Функции Федерального Собрания как органа государственной власти и их содержание. Политологи называает следующий набор функций парламента: предста­вительная; правотворческая, законодательная; функция политического контроля и привлечения к ответственности; функция обеспечения политической гласности; функция легитимации³²³. В учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» при определении компетенции парламента кроме законодательной, представительной, контрольной функций называются также: ратификация и денонсация международных договоров; формирование государственных органов и учреждений; полномочия в области суда, обороны и безопасности³²⁴. Совокупность фун­кций и полномочий в отношении определенных предме­тов ведения образует компетенцию законодательного ор­гана. Специфичность компетенции парламента в срав­нении с компетенцией иных государственных органов свя­зана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть. Пар­ламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где Конституция принимается или утверждается парла­ментом). Он формирует также основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, устанавливает основы их взаимодействия и сферы веде­ния.

Помимо перечисленных функций парламента Г. Махначев выделяет еще ряд, среди которых необходимо отметить: функцию обратной связи и стабилизирующую функцию³²⁵.

Таким образом, из вышесказанного следует, что парламент обладает следующим набором функций:

– законодательная;

– представительная (включающая в себя функцию политической гласности);

– легитимизационная (включающая в себя функцию по ратификации международных договоров);

– финасово-бюджетная (объединяющая бюджетную и налоговую функции);

– контрольная (включающая в себя функцию привлечения к ответственности);

– властная;

– функция обратной связи;

– стабилизационная;

– идеологическая.

Необходимо отметить, что указанные функции можно разделить на: формализованные в законе (представительная, законодательная, контрольная, легитимизационная и финансово-бюджентная) и вытекающие из сущности парламентской власти (стабилизационная, идеологическая, функция обратной связи и властная). Кроме того, в силу политико-правовой природы парламентского органа его функции вполне обоснованно было бы разделить на основные (представительная и законодательная) и дополнительные³²⁶ (все остальные функции).

Отметим, что для российского парламента свойственны все вышеперечисленные функции. Вместе с тем, использование их российским парламентом происходит крайне неравномерно, дискретно и неэффективно.

Первая и главная функция парламентаризма – законодательная. Парламент по существу и создается как орган законодательной власти. Его основ­ная функция, причем, как правило, зафиксированная в конституции, – принятие законов или других норматив­но-правовых актов. Закон регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребнос­тей основных классов и социальных групп, а также от­дельных личностей. Назначение закона и законодатель­ной функции парламента – обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан страны, государства в целом.

Рассматривая представительскую функцию парламента, необходимо отметить, что парламент – это единственный официальный орган народного представительства. Его представительная фун­кция фиксирует связь с народом, нацией. Универсаль­ность такого представительства, конечно, относительна, поскольку нацию, народ представляют граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. При всем разнообразии народного представительства есть нечто общее – парламентарии призваны выражать те общественные интересы, которые обеспечивают выполнение главной, законодательной фун­кции парламента.

Представительство интересов различных групп населе­ния – важнейшая функция любого парламента любой страны. Реализация этой функции достигается путем орга­низации выборов, когда в основу избирательной системы кладется сословный, классовый или социально-групповой принцип. Смысл представительной функции в том и со­стоит, чтобы в парламенте были представители от всех основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли отстаивать свои интересы в принимаемых законах и других нормативно-правовых актах.

Считается, что право представительства – важнейший признак демократии, позволяющий в то же время избежать непродуманного или злонамеренного решения. Именно в борьбе за право представительства рождается парламентаризм и связанные с ним политические доктрины³²⁷.

Здесь существует один аспект, который серьезным образом характеризует парламент, как орган представительной власти. Как справедливо замечает Г. Махачев, представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительским учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций³²⁸.

Освещая представительную функцию парламента, необходимо заметить, что в реальной жизни мнение граждан слабо влияет на деятельность законодателей. Это объясняется разной степенью заинтересованности, информированности и политической вовлеченности граждан. Достаточно вспомнить, что в большинстве развитых стран в парламентских выборах принимает участие всего лишь от одной трети до половины избирателей, пользующихся правом голоса, чтобы понять, какова степень пассивности граждан и как условно бывает представительство законодателей, пользующихся поддержкой меньшей части электората. Так что для значительных слоев населения представительная функция парламентаризма носит зачастую второстепенный характер. Тем не менее, она сохраняется, поскольку помогает сводить к общим интересам системы противоречивые интересы и устремления различных слоев и групп населения, позволяет учитывать социально-политические сдвиги в обществе и корректировать государственный курс в нужном направлении.

Таким образом, приходится констатировать, что по сравнению с ранним периодом парламентаризма в настоящее время представительная функция имеет гораздо меньшее значение.

И дело не только в политической пассивности и неосведомленности граждан. Важным фактором в данной ситуации выступает повышение независимости законодателей от своих избирателей. Так, рост населения, национально-этнической и социальной дифференциации избирательных округов, размывание региональных и местных различий, расширение числа общенациональных программ, усложнение законодательства – все это неизбежно расширяет свободу действий парламентариев. И особенно когда это касается внешнеполитической и военной сфер, поскольку именно эти области менее всего знакомы избирателям. Законодатели же в этой области опираются скорее на суждение экспертов, большинство из которых работает в органах исполнительной власти. Поэтому в данном случае парламентарии из представителей избирателей превращаются в своего рода посредников между бюрократической машиной и электоратом³²⁹.

В отличие от представительной функции, которая позиционируется в самом названии парламента (как органа законодательной, представительной власти в стране), функция легитимизационная не столь явная, но в настоящее время не менее существенная, нежели функция представительная. Под легитимностью (от лат. legitimus – согласный с законами, законный, правомерный) понимается состояние того или иного политико-правового явления (спектр весьма широк: от международного документа, до института государственной власти), при котором их правомерность является признанной.

Исходя из подобного определения, к функциям легитимизации российского парламента можно отнести большинство из перечисленных в Конституции РФ функций обоих палат Федерального Собрания РФ:

Для Совета Федераций (ст. 102 Конституции РФ):

– утверждение изменения границ между субъектами РФ;

– утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

– утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

– решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

– назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава её аудиторов.

Для Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ):

– дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава её аудиторов;

– назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

Таким образом, представляется, что легитимизационная функция российского парламента может быть отнесена к одной из основных функциональных характеристик данного органа государственной власти.

Переходя к финансово-бюджетной функции парламента, заметим, что в консти­туциях большинства стран мира записано, что парламент утверждает статьи доходов и расходов государства (бюд­жет). Рассмотрение и принятие бюджета является наибо­лее важным направлением законотворческой работы. Законодательство в бюджетно-финансовой сфере являет­ся ключевым, ибо от него зависят многие стороны жизни общества.

Парламенты не ограничиваются принятием бюджета на тот или иной срок. Идет формирование налогового, бан­ковского законодательства, практикуется финансовое обо­снование для любого закона, требующего бюджетного финансирования. Словом, пар­ламенты имеют надежные рычаги влияния на финансо­во-экономическую политику государства.

Эта функция сохраняется и за современным российс­ким парламентом. Статья 106 Конституции РФ говорит, что Государственная Дума РФ принима­ет Федеральный закон о федеральном бюджете, а Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает его. То же касается и федеральных налогов и сборов, финан­сового, валютного, кредитного, таможенного регулирова­ния, денежной эмиссии.

Контрольная функция парламента, по мнению Р. М. Романова, позволяет данному органу занять особое место в системе государственных органов³³⁰. Связано это с тем, что в руках парламентариев имеется множество средств обеспечения этой функции: проверка отчетности, контроль за организацией деятельности исполнительных органов, бюджетный контроль, проведение расследований, надзор за кадровой политикой правительства.

Объектом контроля со стороны парламента чаще все­го выступает исполнительная власть. Так, ст. 66 Конституции Японии (1947 г.) гласит: «Каби­нет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом». Пре­мьер-министр выдвигается из числа членов парламента (ст. 67, 68 Конституции Японии)³³¹. По Конституции Фран­цузской Республики, несмотря на многочисленные и су­щественные оговорки, Правительство ответственно перед Парламентом³³². Близкие к перечисленным положения име­ются в конституциях других стран. Так, в соответствии п.п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ.

Необходимо подчеркнуть, что действия законодательных органов, хотя они и направлены по форме против исполнительной власти, в конечном счете, служат интересам всего государства и общества, ибо способствуют изживанию негативных явлений в политической жизни страны.

Кроме того, в отдельных случа­ях контроль может распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, а также деятельность государственных и частных предприятий. Объем реализации функций контроля неодинаков, порой он зависит от форм правления и государственного уст­ройства. В зависимости от форм правления и государ­ственного режима нередко сам парламент находится под контролем правитель­ства или, во всяком случае, испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие.

Контрольная функция парламента проявляется в разных странах далеко не одинаково, что отражает спе­цифику государственного устройства. В Российской Федерации основными форма­ми контроля являются отчеты правительства, информация об исполнении бюджета, парламентские слушания и т. д. Выражение недоверия правительству, проверка исполне­ния законов, парламентские расследования служат важ­ными рычагами обеспечения действенного парламентско­го контроля. В условиях же тоталитарных политических ре­жимов контрольная функция парламента, как правило, урезана, носит формальный характер³³³. Кроме всего прочего, необходимо отметить, что в России контроль за исполнением законов вынесен за рамки законодатель­ного процесса. Это с одной стороны хорошо, поскольку препятствует смешению двух совершенно различных по природе функций парламента, но с другой, без сомнения, плохо, поскольку вынуждает парламент создавать отдельные структурные подразделения и вырабатывать самостоятельную процедуру для реализации данной функции.

По мнению Р. М. Романова, основополагающей функцией любого государственного органа и парламента (в том числе и российского парламента) является властная функция.

Несмотря на то, что на первый взгляд мнение Р. М. Романова весьма и весьма спорное, необходимо напомнить, что парламент в первую очередь является органом государственной власти, а, следовательно, основное его предназначение и заключается в осуществлении этой власти. Власть всегда была «объединяющим фактором» государств. Раскры­тию этого понятия и сущности власти посвящены ис­следования множества ученых разных стран и эпох.

Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях пар­ламентаризма как сложившейся системы государственно­го управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.

Законы, принимаемые российским парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отноше­ний в сфере конституционного и государственного строи­тельства, политики, экономики, культуры, науки, образо­вания, экологии, социальной сферы и т. д. Законодатель­ство, формируемое парламентом России, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Оно закладывает основы правового регулирования и ко­ординации деятельности органов власти, взаимоотноше­ния центральных и региональных властных структур, ре­гулирование и контроль в сфере гражданского права, институтов гражданского общества, прав человека и граж­данина в Российской Федерации.

В условиях парламентаризма, после победы на выбо­рах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономическо­го развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

Помимо вышеперечисленных функций российского парламента следует упомянуть еще ряд функций, которые оказывают определенное влияние на роль парламента в современном государственно-организованном обществе.

Так, как уже было сказано выше, Г. Махачев выделяет тесно связанную с представительной функцию обратной связи российского парламента³³⁴. Она выражается в виде разнообразных контактов парламентариев со своими избирателями, политическими организациями и прессой. С избирателями и организациями парламентарии общаются посредством переписки. Кроме того, сами законодатели или их помощники ведут прием граждан своего избирательного округа (как непосредственно в офисе, так и на местах). Периодически устраиваются встречи и митинги, на которых парламентарии отчитываются о своей деятельности и исследуют настроения избирателей. Непременным атрибутом их деятельности являются также выступления на встречах, устраиваемых лоббистскими организациями и политическими партиями, ибо последние дают деньги на избирательные кампании и организационно-политическую поддержку.

Из функции обратной связи вытекает задача мобилизации поддержки со стороны граждан в пользу политического руководства. В процессе целенаправленного воздействия на граждан происходит своего рода социально-психологическая самоидентификация избирателей с законодателями, вырабатывается чувство групповой общности, значимости и пристрастности к государственному управлению. Основываясь на этой социальной поддержке, парламентарии утверждают о наличии у них «мандата народа», который позволяет им творить законы и политику от его имени.

Таким образом, поскольку российский парламент организует поддержку со стороны граждан и содействует укреплению социальной базы правящего режима, можно говорить о том, что российский парламент способен выполнять еще одну функцию – функцию обеспечения стабильности существующего строя. Смягчая конфликты, приглушая напряженность и стабилизируя политические отношения, российское представительное учреждение потенциально способно ослаблять давление критиков на устои политического режима. Происходит это благодаря тому, что парламент в силах направлять активность оппозиционеров в русло легальной, конституционно допустимой и соответственно подконтрольной правящим кругам деятельности. Тем самым как бы снижается уровень недовольства оппозиционеров, они отвлекаются от решительных и экстремистских действий, получая какую-то видимость своего влияния на принятие политических решений. Объясняется это тем, что требования оппозиции, пусть в превращенном или искаженном виде, все же обсуждаются под сводами законодательных собраний и даже иногда принимаются ими.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Наконец, еще одна важная, но для России всего лишь потенциальная³³⁵ функция парламентаризма – идеологическая. Российский парламент, выступая в качестве оплота и олицетворения демократии, на своем примере может демонстрировать гражданам преимущества существующего строя.

Кроме этого, идеологическая работа с населением производится в каждом конкретном случае, когда нужно заручиться его поддержкой для выполнения той или иной задачи. Этим целям служат публикации российского парламентского органа, пропагандистские выступления и поездки законодателей по стране и за рубежом, манипулирование общественным мнением через средства массовой информации, работа с избирателями, участие в различных юбилеях и праздниках, пропагандирование государственной символики и т. д.

Все рассмотренные функции в своей совокупности позволяют российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой – претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем, чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.

Вместе с тем, необходимо отметить, что безосновательное расширение функциональных обязанностей российского парламента способно привести к нивелированию основного предназначения данного органа: формализация воли народа посредством представительной демократии. Все вышеперечисленные функции российского парламента потенциально могут быть последним потенциально реализованы на практике. Однако, следует заметить, что только четыре из всех перечисленных функций российского парламента: две основные: законодательная и представительная и две дополнительные: контрольная и легитимизационная, отвечают историческому предназначению парламентского органа.

В этой связи, представляется необходимым свести к минимуму список функциональных обязанностей парламентского органа: оставив в качестве формализованных в законе законодательную, представительную, контрольную и легитимизационные функции парламента.