Глава 7 система и виды государственных органов российской федерации

§ 1. Конституционная система государственных органов власти Российской Федерации.

Российское государство осуществляет свои функ­ции при помощи специально созданного государст­венного аппарата, определенной совокупности госу­дарственных органов. Функционирование государ­ственного аппарата в целом, социальное назначение и правовой статус каждого государственного органа в отдельности изучаются различными юридическими науками²⁵³. Каждая отраслевая дисциплина анализиру­ет предмет исследования со своих позиций: подчер­кивает те или иные специфические признаки госу­дарственного органа, его место и роль в системе государственной организации, особенности формиро­вания, характер (содержание и формы правления) государственно-властных полномочий (компетенции), имущественную обособленность, свойства юридиче­ского лица и т. д.

Конституционное право Российской Федерации изучает порядок образования (формирования) государ­ственных органов, их систему, конституционный статус, основы взаимоотношений различных звеньев государственной организации и гражданского общества.

Большое значение для науки конституционного права имеет характеристика черт (свойств) государственного органа. По этому вопросу в ней нет единства взглядов. По мнению некоторых государствоведов важнейшим признаком государственного органа является его принадлежность к государственному аппарату, так как вне единой государственной организации не может быть государственного органа в силу такого признака государства как суверенитет²⁵⁴. Однако у государственного органа есть и специфические черты. Административисты подчёркивают обычно наличие у государственного органа строго определённых властных полномочий²⁵⁵. Цифилисты напротив выделяют теорию организации, указывая, что государственный орган – это особая организация (юридическое лицо), обладающие помимо властных полномочий имущественной обособленностью²⁵⁶.

Представляется, что государственный орган это всегда организация, коллектив объединённый общностью целей и родом деятельности, ибо всякая организация есть, прежде всего, управляемое единство людей.

Ещё одним признаком государственного органа является наличие у него какой либо части из единого фонда государственной собственности. Он должен иметь свой бюджет, помещение, оборудование и другие средства необходимые для решения конкретных, поставленных перед ним задач.

От любой негосударственной организации государственный орган отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и поручению государства, наиболее эффективно осуще­ствлять творческую организаторскую деятельность. Ядром государственно-властных полномочий государ­ственного органа является его компетенция, т. е. за­крепленный в законе объем прав и обязанностей²⁵⁷. Го­сударственно-властные полномочия реализуются при­сущими только конкретному государственному органу методами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное на­значение. Деятельности органов Российского государ­ства свойственны методы организации, убеждения и поощрения. Однако государство на современном этапе своего развития не может отказаться и от принужде­ния, которое применяется после того, как методы убеждения и воспитания исчерпаны.

Наконец, признаком государственного органа явля­ется наличие у него структуры, четкой и ясно выра­женной соподчиненности структурных подразделений, что позволяет различать коллегиальные и единоличные органы, а служащих государственного органа подразделять на представителей власти и вспомогательный, технический персонал. Порядок возникновения госу­дарственного органа, его компетенция и структура определяются вышестоящей государственной органи­зацией, причем его наименование и установление фун­кций – прерогатива государства.

Характеристика государственного органа невозмож­на без выяснения вопросов, являются ли органами государства государственные предприятия и учрежде­ния и может ли государственный орган быть выражен в одном лице. Эти вопросы приобрели особую акту­альность в современных условиях, когда кардинально изменились функции Российского государства и была введена новая форма правления. Кратко на них можно ответить следующим образом.

Прежде всего, скажем об уровнях осуществления государственной власти и функционирования органов Российского государства. По Конституции Россий­ской Федерации государственную власть в России осу­ществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации реализуют органы государственной власти, которые образуют сами субъекты.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в преде­лах своих полномочий. Органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти следовательно, все муниципальные органы и их структурные подразделения, территориаль­ные органы самоуправления не являются государст­венными органами, а сочетают в себе государственные и общественные начала.

Конституция Российской Федерации закрепила ра­венство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, провозгласила государство демократическим, правовым, социальным и светским. Эти обстоятельства существенно повлияли на содер­жание и формы проявления внутренних функции Российского государства. Демонтаж основных элемен­тов отжившей административной системы, переход к экономическим методам регулирования собственно­сти позволяют сделать вывод о том, что в современных условиях ни государственные предприятия, ни их руководители (администраторы) не являются государ­ственными органами. Иное дело администрации госу­дарственных учреждений: средних и высших учебных заведений, учреждений социальной защиты и охраны природы, здравоохранения, культуры и т. д. Руководи­тели этих учреждений со своим аппаратом выступают как государственные органы (низового звена), ибо об­ладают всеми их признаками²⁵⁸.

И наконец, учреждение в Российской Федерации поста Президента страны (главы государства) свиде­тельствует, что государственный орган может быть выражен в одном лице.

Следовательно, орган Российского государства – это особая организация (или одно лицо – глава госу­дарства) наделенная необходимыми материальными средствами, определенным объемом государственно-властных полномочий (компетенцией), имеющая чет­кую структуру, состоящая из представителей россий­ского народа или государственных служащих, которые выполняют возложенные на них функции, используя соответствующие методы и средства.

Рассмотрим теперь вопрос о характере взаимосвязи между органами государственной власти. Государственный аппарат Российского государства обладает всеми признаками, характеризующими его как целостную и сложную систему²⁵⁹. Так, он состоит из нескольких элементов (определенной совокупности го­сударственных органов), которые в свою очередь сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство, внут­ренняя согласованность структурных элементов (под­разделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть «упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных меж­ду собой и образующих некоторое целостное единст­во»²⁶⁰, то государственный аппарат Российской Федера­ции представляет собой именно такую систему.

Иначе говоря, система органов Российской Федера­ции, т. е. единый государственный аппарат,– это обус­ловленная функциями государства и национальными традициями совокупность государственных органов. Данное определение содержит два важных момента. Прежде всего, оно указывает на то, что структур­ное построение государственного аппарата обусловле­но (предопределено) функциями государства и истори­ческими традициями. В этом смысле система государ­ственных органов объективна. её нельзя конструиро­вать произвольно, без учета закономерностей форми­рования, функционирования и развития государствен­ной организации. При образовании новых государст­венных органов и реформировании старых законода­тель не обладает абсолютной свободой в решении вопроса, какой должна быть создаваемая система. Конечно, в этом процессе участвуют и субъективные факторы, однако их влияние ограничено рамками зако­номерностей существования и развития данной систе­мы. В этом плане объективно обоснованным является возвращение к исторически традиционной для России системе государственных органов. Так, согласно ст. 95 и 96 Конституции РФ Федеральное Собрание – парла­мент Российской Федерации состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Вместо системы Советов народных депутатов, построенной на принципе демократического централизма, действует система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов, которые (органы) образуются самими субъектами. Они самостоятельно определяют и наименования «своих» органов государ­ственной власти (законодательное собрание края, обла­стная дума и т. д.). Думается, что положение об объективном характере системы государственных ор­ганов имеет большое методологическое значение в по­знании и поиске путей совершенствования государст­венной организации.

Далее, системность как таковая присуща государст­венному аппарату органически. Он един по своему назначению, по своим особенностям, принципам по­строения и деятельности. Невозможно представить себе государственный орган вне единой государствен­ной организации. В то же время системность указыва­ет на разграничение чего-либо единого на составные части.

Система государственных органов Российской Фе­дерации базируется на принципах, которые выражают содержание российской государственной организации, её сущность. Такими принципами являются: единство системы; разделение властей; демократизм.

Единство системы государственных органов Рос­сийской Федерации обусловлено государственной во­лей российского народа²⁶¹. Конституция Российской Фе­дерации, принятая на референдуме, закрепляет систе­му государственных органов и их наименование. В ней определено, что носителем суверенитета и единствен­ным источником власти в Российской Федерации явля­ется её многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления. Никто не может присваивать себе власть в Рос­сийской Федерации. Подчеркнем, что государственная воля российского народа первична по отношению к волям всех иных субъектов. Она обеспечивает и единство Рос­сийского многонационального государства, и единство его органов государственной власти.

Разделение властей есть теоретическая и законода­тельная основа системы органов Российского государ­ства²⁶². Теория российского конституционного права рас­сматривает этот принцип и в широком смысле – в ка­честве основы конституционного строя и подлинной свободы личности, показателя демократизма Россий­ского государства. Советское государственное право отрицало разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется на основе разделения на законодатель­ную, исполнительную и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоя­тельны (ст. 10).

Принцип разделения властей базируется на функ­циях государства, которое, осуществляя свои функции, создает для этого специальные органы и наделяет их необходимой компетенцией²⁶³. Разделение властей про­является и в запрете для органа осуществлять функ­ции, принадлежащие другому органу. Необходимы также взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении названных условий система органов Рос­сийского государства будет работать как четкий и слаженный механизм. Разделение властей, однако, не стоит рассматривать как самоцель. Оно является усло­вием не только организации и функционирования государственных органов, но и плодотворного сотруд­ничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотруд­ничества неминуемо приведет к краху всей системы государственной власти. Стабильность системы орга­нов Российского государства и её принципов непосред­ственно связана с законодательным урегулированием процесса конструирования государственной власти, её соподчиненности и сбалансированности²⁶⁴.

Демократизм системы органов Российского государ­ства означает, что Российская Федерация – это соци­альное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Демократическая и со­циальная сущность Российского государства воплоща­ется в системе его органов. В демократическом, право­вом и социальном государстве каждый его орган и их система в целом призваны служить интересам обще­ства и человека. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностя­ми региональными или групповыми.

Проявляется демократизм системы органов Россий­ского государства в порядке их формирования и прин­ципах деятельности. В современных условиях наибо­лее демократичным способом создания того или иного государственного органа являются выборы. Так, Пре­зидент Российской Федерации, высшие должностные лица её субъектов, мэры городов, депутаты всех пред­ставительных органов государственной власти и мест­ного самоуправления избираются посредством выбо­ров, которые согласно Конституции Российской Феде­рации проводятся на основе всеобщего, равного, пря­мого избирательного права при тайном голосовании. Иной порядок формирования выборных государствен­ных органов неминуемо приведет к нарушению их демократической сущности, внесет в государственную организацию элементы нестабильности и анархии. Си­стема как таковая потеряет свои свойства²⁶⁵.

Демократизм системы государственных органов вы­ражается в отчетности депутатов представительных органов перед избирателями, а должностных лиц всех уровней – перед российским народом и трудовыми кол­лективами. Конституционное законодательство предус­матривает государственно-правовую ответственность го­сударственных органов. Она может проявиться в упраз­днении государственного органа и увольнении должно­стного лица с государственной службы.

Классификация органов Российской Федерации. Внутреннее единство государственного аппарата Российского государства предполагает его разграниче­ние на составные части – виды государственных орга­нов. Такая дифференциация проводится по различным основаниям, однако во всех случаях следует исходить из того, что они функционально связаны между собой и с системой в целом.

Подразделение единого государственного аппарата на отдельные части – государственные органы – по­лучает правильную (научно обоснованную) характери­стику лишь при единстве классификации.

В советской юридической литературе о классифика­ции государственных органов высказывались различные суждения. Так, В. М. Корельский полагал, что органы Советского государства в зависимости от основного их назначения можно подразделить на четыре группы: осуществляющие государственную власть; осущест­вляющие исполнительно-распорядительную деятель­ность (центральные и местные органы государственно­го управления); охраняющие права и законные интере­сы граждан, а также социалистический правопорядок (судебные, прокурорские органы, органы Министерства внутренних дел); охраняющие социалистическое госу­дарство от нападения извне (армия, органы контрразвед­ки). А. В. Рыбин подразделял все органы социалистиче­ского государства на три основные группы, Ю. А. Ти­хомиров – на шесть видов и т. д²⁶⁶.

Подразделение государственного аппарата на орга­ны отдельных видов зависит от того, какие классифи­цирующие критерии авторы берут за основу системы государственной организации. Наука конституционно­го права базируется на достижениях советского государствоведения. Одновременно она учитывает и новей­шие выводы государственно-правовой мысли, исходит из того, что конституционное право как отрасль россий­ского права призвано закреплять главные принципы системы государственных органов. Их содержание нахо­дит развитие и конкретизацию в отношениях, регулиру­емых другими отраслями российского права. Это обсто­ятельство объясняет наличие в современной литературе различных суждений о видах государственных органов. Причем разноречия при решении этой проблемы будут существовать и в дальнейшем, поскольку классифици­рующие критерии в значительной степени субъектив­ны. Так, по иным, нежели наука конституционного права, критериям подразделяют государственные орга­ны науки административного и гражданского права.

Наука конституционного права классифицирует го­сударственные органы, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и конституционным законода­тельством России и её субъектов. Эти акты определяют порядок формирования, конституционно-правовое по­ложение отдельных видов и звеньев единого государ­ственного аппарата, их место в системе государствен­ной организации и в выполнении функций государства, а также основы взаимодействия государственных ор­ганов друг с другом.

В науке конституционного права видовое подразде­ление единого государственного аппарата обусловлено, во-первых, формой государственного устройства Рос­сийского многонационального государства, а во-вторых, принципом разделения властей²⁶⁷.

В зависимости от формы государственного устрой­ства государственные органы подразделяются на обще­федеральные государственные органы и государствен­ные органы субъектов Российской Федерации.

Система федеральных государственных органов Рос­сийской Федерации включает в себя Президента, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госу­дарственную Думу), Правительство Российской Фе­дерации, министерства и государственные комите­ты, общефедеральные ведомства, реализующие ком­петенцию Российской Федерации. В эту систему входят также Центральный банк Российской Федера­ции с его отделениями на местах, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, Прокура­тура Российской Федерации. Сюда входят военные, общефедеральные и арбитражные суды, образуемые в субъектах Российской Федерации, органы прокуратуры в республиках, краях, областях, округах, горо­дах и районах, которые согласно Конституции Рос­сийской Федерации представляют собой единую цен­трализованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокуро­ру РФ. К общефедеральной системе относятся также управленческие структуры – администрации госу­дарственных предприятий и учреждений общефеде­рального подчинения (высших учебных заведений, учреждений культуры, здравоохранения, социальной защиты и т. д.).

Систему государственных органов субъектов Россий­ской Федерации составляют высшие представительные органы государственной власти: законодательные со­брания республик, областные, краевые, окружные думы, президенты республик, конституционные суды респуб­лик, правительства субъектов РФ, главы администра­ций краев, областей, округов, министерства, государст­венные комитеты, департаменты, управления и отделы. Статус республики и система её государственных органов определяются Конституцией РФ и конститу­цией республики. Статус края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа и система их государственных органов постро­ены в соответствии с федеральной Конституцией и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимае­мым законодательным (представительным) органом со­ответствующего субъекта.

По принципу разделения властей все государствен­ные органы подразделяются на законодательные, ис­полнительные и судебные²⁶⁸.

Законодательную власть в Российской Федерации осуществляют представительные органы – Федераль­ное Собрание. Законодательные органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации – их соответствующие представительные, законодательные органы. Именуются они в соответствии с исторически­ми и национальными традициями: законодательные собрания, областные и краевые думы, народные хура­лы и т. д.

Система исполнительных органов государственной власти состоит из Правительства РФ, правительств республик, краев, областей, автономной области и автономных округов. В неё входят также структурные подразделения высших органов государственного уп­равления: министерства, государственные комитеты, управления, департаменты, отделы, администрации со­ответствующих предприятий и учреждений. В некото­рых республиках – субъектах Российской Федерации систему исполнительных органов возглавляет глава государства – президент республики.

Судебная система Российской Федерации устанав­ливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законодательством. В систему органов судебной власти входят: Конституционный, Верховный, Вы­сший Арбитражный суды Российской Федерации, а также судебные органы, образуемые в её субъектах – республиках, краях, областях, автономной области и автономных округах.

В систему судебной власти на современном этапе развития Российского государства включены и органы прокуратуры. Однако в ходе творческого развития принципа разделения властей в российском государст­венном строительстве в качестве самостоятельного вида (формы) осуществления государственной власти возможно выделение контрольной деятельности. Раз­деление властей в развитом демократическом, право­вом и социальном Российском государстве будет осу­ществляться не в трех, а в четырех конституционных формах: законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной²⁶⁹. Адекватно этим формам наука конституционного права и будет проводить классифи­кацию государственных органов. Однако это суждение высказано в порядке постановки вопроса.