§ 2. Конституционные основы Российской Федерации

В гл. 1 Конституции Российская Федерация провоз­глашается как государство, как политическая органи­зация российского многонационального народа. Одно­временно здесь фиксируются принципы его организа­ции и дается его качественная характеристика. Рас­смотрим подробнее конституционные принципы ха­рактеризующие качественную сторону Российского го­сударства.

Российская Федерация – правовое государство (ст. 1) Во многом это положение Конституции можно и ви­димо, нужно рассматривать как конституционную идею которая полностью претворится в жизнь в будущем Правовое государство утверждается длительное время' и лишь провозгласить его таковым, хотя бы даже в Кон­ституции, явно недостаточно¹⁰¹.

Смысл идеи правового государства состоит в том что все без исключения государственные органы дол­жностные лица, общественные объединения и граждане Действуют в строгом соответствии с правовыми нормами, т. е. в государстве господствует право. Но так как правовые нормы обычно содержатся в различных ис­точниках, говоря о верховенстве права, мы подразуме­ваем верховенство закона. Подобные роль и место закона обусловлены рядом причин и прежде всего тем, что главные, основополагающие общественные от­ношения регулируются законами, через них право­вые начала воплощаются во все сферы общественной жизни¹⁰².

Верховенство закона – это его всеобщность, т. е. в государстве не должны остаться неурегулированны­ми наиболее важные общественные отношения, подо­бный вакуум нельзя заполнить нормами органов ис­полнительной власти. Оно означает также, что закреп­ленные в законе положения, устои общества остаются непоколебимыми при любых обстоятельствах.

Утверждению идеи правового государства, верхо­венству права в целом и верховенству закона в частно­сти посвящена ст. 15 Конституции. В её ч. 2 говорится, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Россий­ской Федерации и законы».

Вместе с тем Россия существует не в безвоздушном пространстве, а в правовом сообществе и, следовательно, должна соизмерять свое законодательство с правила­ми, которые признаются другими государствами, со­держатся в международных договорах. Поэтому ст. 15 в ч. 4 фиксирует, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные дого­воры Российской Федерации являются составной час­тью её правовой системы и если закон противоречит международному договору РФ, то применяются прави­ла последнего.

Далее, в правовом государстве государство и лич­ность взаимно ответственны, т. е. несут одинаковую юридическую ответственность за свои действия, не согласованные с законом, а потому все нормативные акты, затрагивающие права человека и гражданина и тем более предусматривающие ответственность за их нарушение, должны быть опубликованы, они не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).

Российская Федерация – социальное государство (ст. 7). Под социальным понимается такое государство, деятельность которого направлена на достижение вы­сокого благосостояния общества, общественного про­гресса. Эта деятельность выражается в социальной политике государства¹⁰³.

Социальная политика – часть, сторона политики го­сударства в целом. Она. призвана регулировать отно­шения между государством и обществом, государством и отдельными социальными группами, обеспечить рост благосостояния граждан, удовлетворение их интересов, материальных и духовных потребностей. Социальная политика сопряжена с другими сферами политики госу­дарства, в связи с чем нередко употребляются такие словосочетания, как социально-экономическая, соци­ально-политическая деятельность и т. д.

Важнейшие направления социальной политики го­сударства определены в ст, 7 Конституции, что создает правовую базу её проведения. Более того, возводя социальную политику в ранг одного из принципов основ конституционного строя России, Конституция подчеркивает её значимость, а Россию характеризует как государство социальное.

В качестве главной задачи в области социальной политики Конституция называет создание условий, обеспечивающих достойную жизнь граждан и свобод­ное развитие человека. Реализацию данной задачи дол­жны обеспечить: охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного размера оплаты труда; государственная поддержка семьи, материнства, от­цовства и детства, инвалидов и пожилых людей; раз­витие системы социальных служб (бесплатное образо­вание, бесплатное медицинское обслуживание и др.); установление государственных пенсий, пособий, иных гарантий социальной защиты.

Конституция не только провозглашает основные направления социальной политики, закрепляя, хотя и с некоторой долей декларативности, соответствующие обязанности государства. Она с целью обеспечения реальности этой политики, выполнения государством взятых на себя обязательств предусматривает также права граждан в социальной сфере. В частности, в гл.2 фиксируются право граждан свободно распоряжаться своим трудом, права на отдых, на социальное обеспе­чение, на охрану здоровья и медицинскую помощь и др. Иначе говоря, проведение социальной политики в целях, определенных Конституцией,– это и прерогатива го­сударства, и добровольно взятые им на себя обязатель­ства, и его обязанность, обусловленная правами граж­дан в области социальной жизни.

Российская Федерация – светское государство (ст. 14). Термин «светское государство» сопряжен с отношени­ем данного государства к религии. Светским признает­ся государство, в котором религия, религиозные объе­динения не связаны с государством, не могут влиять на его политику в тех или иных сферах, не вправе вмешиваться в деятельность государственных органов, систему образования и т. д. Сказанное обеспечивается отделением церкви от государства и светским харак­тером государственного образования. В ст. 14 Консти­туции записано: «Религиозные объединения отделены от государства...»

В светском государстве никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обя­зательной. Нельзя заставить, обязать кого-либо испове­довать какую-нибудь из религий. В соответствии со ст. 28 Конституции «каждому гарантируется свобода совести». Вместе с тем все религиозные объединения равны перед законом¹⁰⁴.

Более подробно светский характер государства и его взаимоотношения с религиозными объединениями регулируются Законом о свободе вероисповеданий от 25 октября 1990 г. По этому закону Российская Феде­рация в вопросах вероисповедания нейтральна, она не поддерживает и не преследует никакую религию.

Различные государства относятся к вопросам рели­гии по-разному. В ряде из них узаконена официальная религия, которая считается государственной (Англия – англиканская, Израиль – иудейская, Иран – мусуль­манская и др.). Были случаи, когда из-за вопросов религии, признания её государственной разгорались настоящие войны¹⁰⁵.

Если церковь не вмешивается в дела государства, то и государство, его органы не вмешиваются в деятельность церкви. Оно не может определять, какую религию исповедовать или не исповедовать гражданам, вмеши­ваться в законную деятельность религиозных органи­заций, не поручает им выполнение каких-либо госу­дарственных функций. В то же время государство охраняет законную деятельность религиозных объеди­нений.

Религиозные организации пользуются практически всеми правами общественных объединений с изъятия­ми, установленными законодательством. Так, они не участвуют в выборах органов государственной власти, однако лица из духовенства могут избираться депута­тами, но не от религиозных объединений и не в ка­честве представителей церкви, а как граждане, от какой-либо, скажем, политической партии.

Отделение религиозных объединений от государст­ва несовместимо с любым их участием в государствен­ной деятельности. Противоречат закону и освящение открываемых государственных учреждений и пред­приятий, помещение в них икон и иной религиозной символики. Однако в жизни подобные явления все же допускаются.

Как общественные объединения религиозные орга­низации могут принимать участие в социально-куль­турной жизни, высказывать предложения о проведе­нии каких-то мероприятий. По их предложению, на­пример, дни больших религиозных праздников объяв­лены нерабочими.

Свобода создания религиозных организаций, невме­шательство государства в их деятельность не означают, что эта деятельность ничем не ограничена. Она должна осуществляться в строгом соответствии с законом, не может посягать на личность, жизнь и здоровье граж­дан, не должна быть направлена на подрыв конститу­ционного строя Российской Федерации.

В России как светском государстве наряду со свободой религиозной деятельности допускается сво­бода атеистических убеждений. При этом обще­ственные объединения граждан, целью которых яв­ляются пропаганда и распространение атеистических убеждений, так же как и церковь отделены от государства.

Одним из важнейших принципов основ конституци­онного строя Российской Федерации является принцип федерализма, закрепленный в ст. 1 Конституции. Фе­дерализм в России существует с 25 января 1918 г., а до этого времени в течение всей своей многовековой истории она была единым, унитарным государством¹⁰⁶.

Вопрос о целесообразности или нецелесообразности федерализма в России – один из самых сложных в науке. Споры об этом не утихают и сегодня. Причем сторон­ники федерализма унитарную форму государственного устройства нередко оценивают только негативно. Ду­мается все же, что оценивать любую из форм государ­ственного устройства нужно с учетом конкретных условий конкретного государства.

Российское государство конституируется как Феде­рация. При этом Конституция, закрепляя принцип федерализма, одновременно определяет, каким обра­зом устроена Федерация, какие начала положены в её основу.

Прежде всего, подчеркивается конституционный ха­рактер Федерации. Это означает, что Федерация уч­реждена Конституцией, а не договором. Договора об образовании Российской Федерации никогда не су­ществовало, образована она была не по инициативе субъектов, не в результате их объединения, а сверху, актом высших органов государственной власти Рос­сийской Республики, известным как Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа от 25 ян­варя 1918 г.

Подобного договора нет и в настоящее время. Попытки представить таким документом Федератив­ный договор не имеют под собой юридических основа­ний. Кроме того, как уже отмечалось, сам Федеративный Договор есть совокупность трех договоров о разграни­чении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и трех групп её субъектов. В них существование Россий­ской Федерации констатируется как исторический факт и даже речи не идет об объединении субъектов, об образовании Федерации.

На конституционный характер Федерации указыва­ется и в п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, где устанавливается, что разграничение предметов ве­дения и полномочий осуществляется на основе Кон­ституции, Федеративного и иных договоров. Таким образом: а) разграничиваются предметы ведения и полномочия не Федерации и её субъектов, а их орга­нов государственной власти; б) заключение других договоров возможно, но только о разграничении пред­метов ведения и полномочий, и только между органа­ми государственной власти Федерации и её субъектов. В настоящее время конституционный принцип постро­ения РФ подвергается критике в ряде республик, которые предлагают строить её на договорно-консти-туционном принципе. Речь идет о том, что каждый субъект Федерации (прежде всего республики) заключит с Российской Федерацией (Центром) договор, в кото­ром будут отражены условия их взаимоотношений, при этом субъект (республика) сам определит, сколько прав он оставит за собой. Данная позиция, как и любая другая, имеет право на существование и прежде всего как научная идея. Однако с претворением её в жизнь торопиться не стоит, ибо пока она вызывает вопросов больше, чем дает ответов. В частности, что надо понимать под Центром – органы власти Федерации или лее ту часть России, которая состоит из краев и областей; останется ли Российская Федерация после этого единым государством или превратится в рас­плывчатое объединение, готовое в любой момент раз­валиться на отдельные части.

Другим важным принципом федерализма является равноправие. «Равный» суть одинаковый, во всем подо­бный. Здесь равноправие означает одинаковые, во всем подобные права.

Равноправие как принцип федерализма закреплен в пп. 1, 3, 4 ст. 5, причем в трех значениях: а) равноправие субъектов Федерации; б) равноправие во взаимоотно­шениях субъектов с органами государственной власти Федерации; в) равноправие народов Российской Феде­раций. Следовательно, в ст. 5 речь идет о равенстве прав субъектов независимо от их государственно-правовой формы (республика, край, область и т. д.). Субъекты равны во всем, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Разница между ними состоит лишь в государственно-правовом оформ­лении. Это равенство подчеркивают ст. 72 Конститу­ции (где речь идет о предметах совместного ведения Федерации и её субъектов) и ряд других её статей. Равноправие народов также конкретизируется в иных статьях. Например, ст. 68 гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, ст. 69 – права коренных малочисленных народов.

Таким образом, на уровне Конституции вопросы равноправия решены достаточно обстоятельно. В ней сделан шаг вперед по сравнению с Федеративным договором, где субъекты Федерации по характеру полномочий их органов государственной власти были разделены на три неравные группы: у республик – одни права, у краев, областей и городов федерального значения – другие, у автономной области и автоном­ных округов – третьи. В Конституции названное нера­венство преодолено, однако в жизни разногласия по этому вопросу существуют и в настоящее время. Корен­ной вопрос здесь – развитие республик, с одной сто­роны, и краев и областей – с другой. Отсюда попытки краев и областей различными путями выровнять свой статус со статусом республик.

Кроме того, в ряде республик налицо тенденция дальнейшего расширения своих полномочий и измене­ния статуса. её сторонники считают, что национальные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать при необходимости часть из них федеральным органам на основе двусто­ронних договоров или соглашений. Края же и области не являются суверенными государственными образова­ниями. Все суверенные права сосредоточены у феде­ральных органов, а потому края и области функциони­руют на базе полномочий, переданных им Центром. Совершенно ясно, что при подобном подходе говорить о равноправии субъектов не приходится. Авторы дру­гой позиции считают, что каждый из субъектов Феде­рации (видимо, подразумеваются только республики) должен обладать столькими правами, сколько захочет оставить за собой. Но тогда у всех субъектов будет неодинаковый с другими круг прав и Федерация станет еще более асимметричной. Без глубокой и всесторон­ней проработки реализация названных подходов мо­жет привести к углублению неравенства субъектов Федерации в противовес принципам, установленным Конституцией, к ослаблению государства.

Основы конституционного строя в качестве одного из важнейших принципов, характеризующих Россий­скую Федерацию, провозглашают её государственный суверенитет¹⁰⁷.

Государственный суверенитет в самом общем виде означает независимость государства во внешних и верховенство во внутренних делах. Сразу подчеркнем, что в Конституции говорится о суверенитете всей Федерации и не упоминается о суверенитете её субъ­ектов. Наиболее полно суверенитет раскрыт в гл. 3 «Федеративное устройство». Основы же конституцион­ного строя закрепляют наиболее важные его признаки. Так, в ст. 4 установлено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию, что Конституция и федеральные законы имеют верхо­венство на всей территории РФ. В ст.4 и 5 подчерки­вается, что Федерация основана на территориальной целостности и единстве системы органов государствен­ной власти и обеспечивает целостность и неприкосно­венность своей территории. В ст. 6 закрепляется еди­ное гражданство Российской Федерации.

Наконец, раскрывая федеративный характер Рос­сии, Конституция дает перечень её субъектов, к чис­лу которых относятся республики (государства), края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Вопрос о том, могут ли в РФ быть другие субъекты, Конституцией не регули­руется.

Основы конституционного строя устанавливают так же форму правления государства¹⁰⁸. Форма правления – это организация высших орга­нов государственной власти, их структура и порядок образования. Каждое государство на базе сложивших­ся условий, традиций учреждает свою форму правле­ния. В самом общем виде такие формы подразделяются на монархические и республиканские. Основным кри­терием их разграничения является статус главы госу­дарства. В монархии он получает свой пост в порядке наследования и занимает его пожизненно. В республи­ке глава государства является выборным лицом и занимает свой пост в течение срока, установленного, конституцией.

Республики подразделяются на парламентарные, президентские и смешанные. В парламентарной ре­спублике верховенство принадлежит парламенту. Правительство её формируется парламентом и под­отчетно перед ним. Оно остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой парламента. Президент в такой стране избирается парламентом или с его участием. В президентской республике президента избирает население страны путем прямых или кос­венных выборов и в этом отношении он независим от парламента. Президент объединяет здесь полномочия и главы государства, и главы правительства, которое создается внепарламентским путем. В качестве клас­сического примера смешанной формы правления обычно называется Франция, в которой организация высших органов государственной власти обладает признаками и парламентарной, и президентской ре­спублики.

Конституция Российской Федерации учреждает в Рос­сии республиканскую форму правления (ст. 1). Однако в ней не указывается, какая это республика. Решить указанный вопрос можно путем анализа других статей Основного Закона. Так, Президент Российской Федера­ции избирается населением путем прямых выборов (ст. 81), Правительство её формируется внепарламент­ским путем (ст. 111, 112), т. е. как в президентской ре­спублике. Однако Президент не возглавляет Прави­тельство, а его Председатель назначается с согласия Государственной Думы. Парламент может выразить недоверие Правительству, а Президент – досрочно распустить Государственную Думу. Поэтому в Российской Федерации, думается, смешанная по форме прав­ления республика с очень большими полномочиями Президента.

Ещё одной функцией основ конституционного строя является правовое закрепление политического режима в Российской Федерации.

Конституционное закрепление – формы правления (республика) и формы государственного устройства (федерация) дает представление о внешней стороне выражения государственности России, её организаци­онном оформлении. Однако для полной характеристи­ки государства, раскрытия реальной роли тех или иных институтов политической власти в жизни страны, состояния различных институтов демократии, места человека в политических процессах этого еще недоста­точно. Указанные институты находят свое выражение в таком понятии, как «политический режим»¹⁰⁹.

Термин «политический режим» почти не употребля­ется в конституциях, нет его и в Конституции России. Вместе с тем во всех конституциях содержатся нормы, регламентирующие те или иные вопросы, касающиеся политического режима. Есть подобные нормы и в теку­щем законодательстве.

Официальной дефиниции политического режима тоже не существует. В его понятие включается либо система реализации власти, система прав и свобод и их гаран­тии, либо состояние политических отношений в стране. Поэтому политический режим можно определить как совокупность общественных отношений, складываю­щихся в процессе осуществления власти и обусловли­ваемых господствующей политической идеологией и уровнем политической культуры общества. Иногда используется понятие «государственный режим», кото­рым обозначается совокупность форм и методов осу­ществления государственной власти и участия в этом процессе граждан страны.

Определить характер политического режима доста­точно сложно, ибо разные политические силы, полити­ческие движения могут толковать его неодинаково. Важное значение здесь имеют такие факторы, как степень развитости существующей партийной системы, взаимоотношения между органами государственной вла­сти, широта связей государственных органов и обще­ственных объединений с населением, характер господ­ствующей идеологии или её отсутствие, уровень поли­тической и правовой культуры общества, личность руководителя, стоящего во главе государства или пра­вительства, влияние религии и многие другие.

Конституция Российской Федерации регламентирует различные стороны (элементы) политического режима:

принадлежность власти народу – народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ст. 3);

разделение властей – государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе разде­ления на законодательную, исполнительную и судеб­ную (ст. 10)¹¹⁰;

политический плюрализм – идеологическое много­образие, многопартийность (ст. 13);

политические права и свободы граждан, возможность последних самостоятельно участвовать в политической жизни (ст. 30-33).

В науке конституционного права политические ре­жимы подразделяются на демократический, авторитар­ный и тоталитарный¹¹¹. Конституция Российской Федера­ции провозглашает демократический политический ре­жим ( ст. 1) и закрепляет ряд признаков, его характери­зующих:

1) граждане Российской Федерации наделены по­литическими правами и свободами, обеспечивающими их самостоятельное и активное участие в решении государственных вопросов. Например, они могут уча­ствовать в управлении делами государства как непос­редственно, так и через своих представителей, изби­рать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в ре­ферендуме. Референдум и свободные выборы есть высшее проявление власти народа (ст. 3);

2) в стране на равных условиях могут действовать различные политические партии – как поддерживающие политику правительства, так и находящиеся в оппози­ции. В Российской Федерации признаются политиче­ское многообразие, многопартийность (ст. 13), в связи с чем действуют легально несколько десятков полити­ческих партий;

3) представительные органы государственной власти и местного самоуправления формируются и ряд долж­ностей замещаются путем выборов (ст. 3, 81, 96 и др.). При этом все политические партии, другие общественные объединения, граждане имеют равные возможно­сти. Положения о выборах в Государственную Думу, в представительные органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправле­ния предоставляют право политическим партиям, об­щественным объединениям на равных основаниях вы­двигать кандидатов в депутаты, контролировать ход подготовки и проведения выборов. Допускается прове­дение выборов по партийным спискам от политических партий;

4) в стране предусмотрено идеологическое многооб­разие, фактически введен запрет на установление обязательной государственной идеологии (ст. 13). При этом Российская Федерация – светское государство, в котором не может быть государственной или обяза­тельной религии (ст. 14). Идеологическое многообразие гарантирует и ст. 29 Конституции, закрепляющая за гражданами свободу мысли и слова. Запреты в идео­логической жизни касаются лишь тех случаев, когда пропаганда и агитация возбуждают социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, языковое превосходство;

5) органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти самостоятельны (ст. 10). Конституция констатирует самостоятельность компетенции каждой из ветвей власти, юридические средства, предупреж­дающие возвышение одного органа над другим. Так, Президент имеет право отклонить принятый предста­вительным органом закон (ст. 107), распустить Государ­ственную Думу (ст. 109). В то же время Государствен­ная Дума и Совет Федерации (ст. 107) вправе преодо­леть «вето» Президента, отрешить его от должности (ст. 93). Конституция фиксирует и другие условия, обес­печивающие взаимодействие законодательной и испол­нительной властей;

6) представительные органы государственной власти реально осуществляют свои функции. Согласно Кон­ституции избираются представительные органы госу­дарственной власти на общегосударственном уровне и на уровне субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления.

Таким образом, Конституция закрепляет достаточ­ное число признаков, квалифицирующих политический режим в РФ как демократический. Однако этого еще недостаточно. Конституция СССР 1977 г. и Конститу­ция РСФСР 1978 г. были достаточно демократическими по своему содержанию, но демократические институ­ты не всегда воплощались на практике. Поэтому при определении характера политического режима важно не только анализировать нормы конституционного пра­ва, но и исследовать, как они реализуются в жизни. Иными словами, политический режим является скорее фактической, а не юридической характеристикой государства.