Глава 4 основы конституционного строя российской федерации

§ 1. Понятие и принципы основ конституционного строя

Термины «конституционный строй», «основы консти­туционного строя» вошли в научный оборот, в законо­дательные акты в начале 90-х г.г.⁹² Их появление связано главным образом с разработкой и обсуждением Кон­ституции Российской Федерации. С принятием Консти­туции оба понятия стали выступать в качестве офи­циального наименования одной из групп обществен­ных отношений.

Прежде всего необходимо установить, что следует понимать под конституционным строем. Думается, его можно рассматривать как систему определенных об­щественных отношений, регулируемых непосредствен­но нормами Конституции. Однако это слишком широ­кая и общая дефиниция, под которую сравнительно легко можно подвести самые разные общественные взаимосвязи, в том числе не имеющие прямого отноше­ния к конституционному строю⁹³.

В ряде случаев под конституционным строем по­нимаются гарантии полного подчинения государства праву⁹⁴. Совокупность этих гарантий и дает якобы конституционный строй. Представляется, что данное понятие еще в меньшей степени, чем предыдущее, раскрывает суть конституционного строя, ибо слиш­ком абстрактно. Получается, что любое государство творит у себя отвечающее его интересам право и дей­ствует в соответствии с ним. Но почему только госу­дарство должно подчиняться праву? Эта обязанность в силу ст.15 Конституции возлагается на органы госу­дарственной власти и местного самоуправления, долж­ностных лиц, граждан и их общественные объеди­нения. Какой же это конституционный строй, если он заключается в подчинении праву только государ­ства? Если угодно, государство может создать право, нормам которого очень удобно будет подчиняться любым государственным органам, выражающим его интересы.

Для решения этого вопроса обратимся к таким уже известным понятиям, как государственный строй (уст­ройство государства) и общественный строй (устройст­во общества). Государственным строем охватывается форма государства: форма правления, форма государ­ственного устройства, политический режим, т. е. орга­низация государства и порядок осуществления госу­дарственной власти. Устройство общества, его органи­зация включают в себя положение человека и гражда­нина, систему хозяйствования, формы собственности, политические, идеологические, религиозные и другие устои общества⁹⁵.

Теперь обратимся к гл. 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя». В ст. 1 Конституции провозглашается форма Российской Фе­дерации как государства (форма правления, форма госу­дарственного устройства, политический режим); ст. 3 закрепляет принадлежность всей власти в Российской Федерации многонациональному российскому народу; в ст. 10 и 11 раскрывается механизм реализации государ­ственной власти. Иначе говоря, здесь фактически уставнавливается устройство государства или, как еще при­нято именовать, государственный строй, организация государства.

В ст. 2 Конституции провозглашается положение че­ловека в обществе: «Человек, его права и свободы явля­ются высшей ценностью». Но права и свободы челове­ка и гражданина являются элементами не государст­венного строя, а организации, устройства общества. То же самое можно сказать об отношениях, регули­руемых ст. 8, 9, 13 и некоторыми другими статьями Конституции.

Таким образом, понятием «конституционный строй» интегрируются в единое целое общественные отношения, которые образуют в своей совокупности государ­ственный и общественный строй или устройство, орга­низацию государства и общества.

Указанные отношения являются предметом регули­рования конституционных норм, причем те из них, ко­торые содержатся в гл. 1 Конституции, образуют свое­образный институт основ конституционного строя. Своеобразие это обусловлено специфическими чертами составляющих его норм. Так, нормы названного инсти­тута фиксируют важнейшие для устройства государ­ства и общества принципы, т. е. это нормы-принципы. Они обладают наивысшей юридической силой даже по сравнению с другими нормами Конституции и уж без сомнения составляют первичную нормативную базу всей системы действующего законодательства, всех норматив­но-правовых актов. Нисколько не преувеличивая, можно сказать, что нормы, содержащиеся в гл. 1 и составля­ющие институт основ конституционного строя, есть конституция в конституции. Другими словами, все иные главы Конституции содержат нормы, которые развива­ют, конкретизируют исходные принципы, составляю­щие основы конституционного строя.

В этой связи теоретически допустимо, что гл. 1 «Осно­вы конституционного строя» при определенных усло­виях могла бы одна выполнять функции Конституции. На базе содержащихся в ней принципов более детальная регламентация отношений, связанных с устройством го­сударства и общества, вполне могла бы осуществлять­ся федеральными законами.

Метод регулирования основ организации государст­ва и общества в виде основ конституционного строя используется в российской Конституции впервые. По­этому чрезвычайно важны уяснение положений гл. 1 Конституции, их глубокое усвоение. Во-первых, их знание облегчает понимание других положений Кон­ституции. Во-вторых, исходя из основ конституционного строя, граждане могут давать соответствующую оценку законам, иным нормативным актам, действиям госу­дарственных органов и должностных лиц. В-третьих, в случае, если в действующем законодательстве обна­ружатся пробел или нормы, которые противоречат Конституции, то граждане, суды вправе руководство­ваться положениями гл. 1.

Важность отношений, регулируемых нормами ана­лизируемого института, подчеркивается и механизмом их охраны и защиты⁹⁶. Он направлен на то, чтобы взаимо­связям, составляющим основы конституционного строя, придать необратимый характер, исключить возмож­ность их свертывания принятием текущего законода­тельства или иным способом. Так, в ст. 16 Конституции провозглашается особая юридическая сила норм, за­крепляющих основы конституционного строя. Им не могут противоречить не только нормы, содержащиеся в законах и иных нормативных актах, но и нормы других глав и разделов Конституции.

Особым статусом норм, регулирующих основы кон­ституционного строя, обусловлен и особый порядок их изменения, который предусмотрен ст. 135 Конституции. Рассмотрим его подробнее.

Прежде всего отметим, что вносить предложения об изменении Конституции может ограниченный по сравнению с субъектами права законодательной ини­циативы состав субъектов (ст. 134 Конституции). Это Президент, палаты Федерального Собрания, Прави­тельство, законодательные органы субъектов Федера­ции, группа депутатов любой из палат Федерального Собрания, в которую входят не менее одной пятой её членов. Если от кого-либо из перечисленных субъектов поступило предложение 'о внесении изменений в осно­вы конституционного строя, оно проходит две стадии рассмотрения.

На первой стадии предложение обсуждается Феде­ральным Собранием. При этом редакция ст. 135 Кон­ституции не позволяет установить, проходит ли об­суждение по палатам или на их совместном заседа­нии. И хотя в ст. 100 Конституции совместные заседа­ния палат по рассматриваемому вопросу не предус­мотрены, вопрос остается открытым. Вызвано это тем, что по ст. 135 для одобрения внесенного предложе­ния необходима поддержка трех пятых голосов «от общего числа членов Совета Федерации и Государ­ственной Думы». Видимо, здесь подразумевается об­щее число членов Государственной Думы и общее число членов Совета Федерации, но союз «и» в данном случае можно понимать и как соединительный. Пред­ставляется, что редакция ч. 2 ст. 135 требует уточне­ний, чтобы не допускать никаких альтернативных толкований⁹⁷.

Если предложение палатами Федерального Собрания не поддерживается, то на этом его обсуждение закан­чивается. Когда же оно получает поддержку необхо­димого числа голосов, начинается вторая стадия – созыв специального форума, каким является Конститу­ционное Собрание. Порядок его созыва и работы должны быть определены федеральным конституцион­ным законом.

Конституционное Собрание обсуждает, а затем ставит на голосование вопрос о неизменности Кон­ституции. Если это предложение поддерживается большинством (каким, ст. 135 не указывает) чле­нов собрания, вопрос о внесении изменений в осно­вы конституционного строя снимается и Конститу­ционное Собрание прекращает свою работу. Когда предложение о неизменности Конституции поддерж­ки не получает, Конституционное Собрание разраба­тывает проект новой Конституции и принимает её двумя третями голосов либо выносит проект на референдум⁹⁸.

Изложенное позволяет сделать следующий вывод: внесение частичных изменений в основы конституци­онного строя практически не допускается. Возможно лишь принятие новой Конституции Российской Феде­рации, но в условиях очень сложной и жесткой процедуры.

Как уже отмечалось, Конституция Российской Фе­дерации из всей совокупности общественных отноше­ний, существующих в государстве и обществе, выде­лила наиболее важные, основополагающие для жизне­деятельности общества и государства и урегулировала их в отдельной главе «Основы конституционного строя», придав им силу конституционных принципов. Иначе говоря, здесь сформулированы главные идеи о том, как должны развиваться те или иные обществен­ные отношения, как должны функционировать какие-либо общественные или государственные институты. При этом устанавливается, что это особо охраняемые общественные отношения, пользующиеся особой юри­дической защитой.

Анализ норм Конституции позволяет подразделить эти принципы по различным критериям. В качестве подобных критериев можно использовать такие кате­гории, как функциональная направленность, степень общности, широта охвата общественных отношений⁹⁹.

Например, устанавливается, что Российская Федера­ция – это государство, чье государственное устройст­во базируется на принципе федерализма, форма прав­ления в нем республиканская с демократическим по­литическим режимом, т. е. данные принципы сопряже­ны с понятием формы государства, с его организацией. Другие принципы касаются основ гражданского обще­ства (вся власть принадлежит народу, человек, его права и свободы являются высшей ценностью), основ экономических и социальных отношений.

Можно также выделить принципы организационные и функциональные. Уже называлось, на каких принци­пах организуется государство (федерация, республи­канская форма правления), а далее устанавливается, что это государство правовое, социальное, светское, суверенное. Применяется и такой метод, как закреп­ление наиболее общего принципа, а затем дается расшифровка его составляющих в качестве отдельных принципов. Например, в ст. 1 Конституции фиксирует­ся, что Российская Федерация представляет собой правовое государство, ч. 2 ст. 15 закрепляет верховенство права, ст. 10 – разделение властей, ч. 4 ст. 15 – признание и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права. Последние три поло­жения есть не что иное, как признаки, характеризую­щие правовое государство¹⁰⁰.

Таким образом, повторим, в качестве основ консти­туционного строя Российской Федерации провозглаша­ется система важнейших принципов, с одной стороны, характеризующих Российскую Федерацию как госу­дарство, а с другой – закрепляющих основы граждан­ского общества. К их числу относятся: суверенитет (полновластие народа); приоритет общечеловеческих ценностей; принцип' федерализма; республиканская форма правления; принцип правового государства, ба­зирующегося на верховенстве права и разделении властей; принципы, характеризующие Российское го­сударство как демократическое, социальное, светское; свобода экономической деятельности; многообразие форм собственности; идеологическое и политическое многообразие; местное самоуправление.

Нормы, содержащие эти принципы, образуют осо­бый, своеобразный институт основ конституционного строя. Его можно определить как совокупность кон­ституционных норм, учреждающих целостную систе­му основополагающих принципов организации и фун­кционирования государства и общества.

Еще раз подчеркнем, что это институт своеобраз­ный, состоящий из норм-принципов, каждая из кото­рых есть юридическая база формирования отдельных институтов конституционного и других отраслей пра­ва. Объединяют их в единый конституционный инсти­тут предмет и метод регулирования. Так, предметом их регулирования являются отношения, которые в своей совокупности образуют основы конституционного строя Российской Федерации посредством закрепления важ­нейших принципов, определяющих устройство обще­ства и государства.

Как уже отмечалось, принципы основ конституци­онного строя можно с помощью различных критериев подразделить на отдельные виды. По тем же основа­ниям группируются нормы, образующие соответству­ющий институт: закрепляющие форму государствен­ной власти в Российской Федерации (ст. 1); устанавливающие источник государственной власти и способы осуществления народовластия (ст. 3); определяющие предмет, действия суверенитета Российской Федерации (ст. 4); формулирующие основы федеративного устрой­ства России (ст. 5); закрепляющие принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб­ную (ст. 10) и круг органов, осуществляющих государственную власть (ст. И); качественно характеризующие Российскую Федерацию как государство (ст. 7, 13, 14); фиксирующие конституционную защиту личности от любых посягательств (ст. 2, 6); закрепляющие принци­пы социально-экономического развития (ст. 8, 9).