31.Задачи теории управления

Задачами теории управления являются:

а) анализ системы управления;

б) синтез системы управления.

Анализ системы управления состоит в определении устойчивости и качества системы управления при закрепленной структуре и зафиксированных значениях настроечных параметров системы.

Синтез системы управления состоит в выборе такой структуры и таких значений настроечных параметров, при которых система управления удовлетворяет заданным требованиям по устойчивости и качеству управления.

Для решения этих задач составляется математическое описание объекта управления и системы управления.

33. Административно-командная система управления.

Административно-командная система - система управления экономикой страны, в которой главная роль принадлежит распределительным, командным методам и власть сосредоточена у центральных органов управления, в бюрократическом аппарате. Для административно-командной системы характерно централизованное директивное планирование. Такая система опирается на механизм вертикальной мобилизации, несовместима с развитием свободного рынка, конкуренции, предпринимательства.

Эта система господствовала ранее в СССР, странах Восточной Европы и ряде азиатских государств.

Характерными чертами административно-командной системы являются общественная (а в реальности государственная) собственность практически на все экономические ресурсы, сильная монополизация и бюрократизация экономики, централизованное, директивное, экономическое планирование как основа хозяйственного механизма.

Хозяйственный механизм административно-командной системы имеет ряд особенностей. Он предполагает, во-первых, непосредственное управление всеми предприятиями из единого центра - высших эшелонов государственной власти, что сводит на нет самостоятельность хозяйственных субъектов. Во-вторых, государство полностью контролирует производство и распределение продукции, в результате чего исключаются свободные рыночные взаимосвязи между отдельными предприятиями. В-третьих, государственный аппарат руководит хозяйственной деятельностью с помощью преимущественно административно-командных (директивных) методов, что подрывает материальную заинтересованность в результатах труда.

При чрезмерной централизации исполнительной власти развивается бюрократизация хозяйственного механизма и экономических связей. По своей природе бюрократический централизм не способен обеспечить рост эффективности хозяйственной деятельности. Дело здесь прежде всего в том, что полное огосударствление хозяйства вызывает невиданную по своим масштабам монополизацию производства и сбыта продукции.

Гигантские монополии, утвердившиеся во всех областях народного хозяйства и поддерживаемые министерствами и ведомствами, при отсутствии конкуренции не заботятся о внедрении новинок техники и технологии. Для порождаемой монополизмом дефицитной экономики характерно отсутствие нормальных материальных и людских резервов на случай нарушения сбалансированности народного хозяйства.

В странах с административно-командной системой решение ключевых экономических задач имело свои специфические особенности. В соответствии с господствовавшими идеологическими установками задача определения объема и структуры продукции считалась слишком серьезной и ответственной, чтобы передать ее решение непосредственным производителям - промышленным предприятиям, колхозам и совхозам. Поэтому структура общественных потребностей определялась центральными плановыми органами. Однако поскольку детализировать и предвидеть изменение общественных потребностей в таких масштабах принципиально невозможно, эти органы руководствовались преимущественно задачей удовлетворения минимальных потребностей.

Централизованное распределение материальных благ, трудовых и финансовых ресурсов осуществлялось без участия непосредственных производителей и потребителей. Оно происходило в соответствии с заранее выбранными как «общественные» целями и критериями, на основе централизованного планирования. Значительная часть ресурсов в соответствии с господствовавшими идеологическими установками направлялась на развитие военно-промышленного комплекса.

Распределение созданной продукции между участниками производства жестко регламентировалось центральными органами посредством повсеместно применяемой тарифной системы, а также централизованно утверждаемых нормативов средств фонда заработной платы. Это вело к преобладанию уравнительного подхода к оплате труда.

Нежизнеспособность этой системы, ее невосприимчивость к достижениям НТР и неспособность обеспечить переход к интенсивному типу экономического развития сделали неизбежными коренные социально-экономические преобразования почти во всех социалистических (коммунистических) странах. Стратегия экономических реформ в этих странах определяется законами развития мировой цивилизации, в результате чего с большей или меньшей скоростью там строится современная рыночная экономика.

34. Причины недостаточной эффективности управления.

При оценке эффективности всякого управления используют два критерия: степень достижения целей и системная стабильность. Политико-административное управление не составляет исключения. Его принципиальная особенность состоит, однако, в том, что оно реализуется в политизированной общественной среде. Это, собственно, и заставляет рассматривать публичную деятельность государственного аппарата в политическом контексте и говорить о специфическом, отличном от простого администрирования политико-административном управлении. И если достижение цели, как может показаться, в меньшей степени зависит от состояния среды, то обеспечение стабильности общественной системы, ее развития и мобилизации на достижение общих целей без взаимодействия с ней просто немыслимо.

Одна из основных причин недостаточной эффективности российского государственного аппарата и затягивания сроков его реформы видится в увлечении администрированием, пренебрежении политической составляющей государственного управления, которая в современной России особенно велика. Проблема взаимосвязи администрирования и политики как раз и составляет центральную проблему политико-административного управления. Суть ее состоит в том, что эффективность достижения цели, затрагивающей существующие в обществе политические интересы и настроения, а тем более стабильности общества и его развития зависит не только от организационных усилий аппарата, но и от их общественной поддержки.

Другая причина, казалось бы, противоположного свойства, вытекает отчасти из первой: недостаточный учет политической составляющей влечет за собой отсутствие эффективного противодействия политизации государственного управления, в отсутствие которого трудно сформировать оптимальные государственные механизмы, отвечающие критериям эффективного управления вообще. Сказывается и недостаточное внимание научному обоснованию реформы государственного управления.

Наконец с трудом преодолевается сложившаяся в России диспропорция между государственным управлением и общественной самоорганизацией. Существуют объективные пределы возможностей эффективного вмешательства государства в дела общества, и с развитием общественных систем границы сферы управляемого сокращаются: об этом свидетельствует проявившаяся в XX столетии неодолимая тенденция дестабилизации авторитарных режимов.

В этих трех аспектах (соотношения политики и управления, собственно механизма управления и соотношения управления и самоорганизации) мы и рассмотрим проблему эффективности государственного управления в России.

Политика и государственное управление

Проблема соотношения управления и политики представляется центральной для административной реформы в современной России. Именно поэтому поиск путей повышения эффективности государственного управления целесообразно вести в плоскости политического управления, т.е. в области пересечения сфер государственного управления и политики. Более узкая задача – анализ административной реформы – требует обращения к проблемам политико-административного управления, а именно - той области политического управления, которая связана с деятельностью исполнительного аппарата.

Область политического управления определена границами, с одной стороны - сферы политического, с другой – управления. Политика начинается там, где какая бы то ни было деятельность оказывается связанной с государством и затрагивает отношения больших социальных групп с несовпадающими интересами. Управление же, если рассматривать его в функциональном аспекте, выступает как субъект-объектное, вертикальное взаимодействие, отношение соподчинения. Политическое управление, таким образом, если говорить о деятельности государства, – это сфера государственного управления, затрагивающая отношения больших социальных групп с несовпадающими интересами.

С ней взаимодействует сфера политической самоорганизации – субъект-субъектных, горизонтальных отношений независимых субъектов (партий и иных общественно-политических объединений и их лидеров). Это взаимодействие институировано, прежде всего, на уровне государственного руководства, – парламента и политических государственных служащих. Но и государственный аппарат не может избежать политического внешнего влияния.

В первой половине 90-х годов в России настойчиво культивировался тезис об аполитичности государственной службы: утверждалось, что государственная служба должна быть вне политики. Эта позиция воспринималась скорее как дань конъюнктуре либо как неправомерное расширение требования внепартийности. В действительности государственная служба, реализующая политику верхних этажей государственной власти и функционирующая в политизированной среде, вне политики быть не может.

Постановка экстремальной задачи – вытеснения политики из государственной службы – вывело из поля зрения действительно важную проблему границы политического в государственном администрировании. Неполитическое, или технологическое, управление в функционировании государства обнаруживается в двух случаях:

• когда речь идет о внутренних, не публичных функциях государственного аппарата (бухгалтерия, делопроизводство и т.п.);

• когда в своей публичной деятельности органы государственной власти решают проблемы общественного организма в целом, не вторгаясь в сферу несовпадающих интересов больших социальных групп (организация дорожного движения, борьба с преступностью, организация уборки мусора и т.п.).

Политика всегда связана с конфликтом. Сам по себе конфликт в государственной службе, как и в любой сфере межличностного общения, неизбежен и регулируется технологиями работы с персоналом или внутреннего PR. Но конфликт в аппарате, связанный с политикой, имеет два особо неблагоприятных взаимосвязанных последствия:

• он неизбежно выходит за пределы аппарата и порождает общественный конфликт (по определению политического);

• его корни за пределами аппарата, и для урегулирования такого конфликта приемы внутреннего PR заведомо неэффективны.

Оба эти обстоятельства существенно снижают эффективность государственного управления как с точки зрения консолидации общества, так и в смысле достижения целей, формулируемых политическим руководством.

Вот почему одна из задач первостепенной важности – по возможности избежать неоправданной политизации отношений в аппарате. Проблема не в деполитизации государственной службы, а в минимизации объема ее политических функций.

Этому в современной России препятствуют три обстоятельства, имеющих корни в самом обществе и в этом смысле объективных:

• высокий уровень радикализма политических противостояний в обществе, затрудняющий поддержание политического нейтралитета чиновника;

• уязвимость положения чиновника, зависимость его карьеры от возможной смены руководителя, что понуждает его делать политический выбор, подключаясь, в частности, к избирательным кампаниям;

• финансовая зависимость чиновника, побуждающая его оказывать небескорыстные политические услуги, нередко в ущерб исполнению государственных функций.

Для решения этих проблем необходим комплекс мер, направленных на повышение престижа государственной службы, а также ответственности и степени защищенности государственного служащего.

Существуют и субъективные причины чрезмерной политизации государственной службы, к числу которых можно отнести соображения «политической целесообразности». Одна из них – попытка консолидировать чиновников каркасом политической организации типа движения НДР или партии «Единая Россия». Содействуя решению краткосрочной задачи, подобного рода меры создают прецедент крайней формы политизации государственной службы – ее «партизации», что не может не иметь негативных последствий в отдаленной перспективе. Открытость государственной службы для партийного влияния оправдана только в условиях однопартийной системы.

К числу негативных факторов эффективности государственного управления следует отнести и неоправданное расширение сферы политического в самих его функциях, – за счет политизации некоторых технологических функций. Это может быть результатом как ошибок, так и сознательного применения политических технологий. Наглядным примером неуклюжего протежирования отечественного автомобилестроения служат имевшие место в недавнем прошлом попытки запрета движения на российских дорогах автомобилей с правым расположением руля. В результате технологическая по своей природе функция управления дорожным движением, задев интересы дальневосточников, стала политической. Примеров осознанного переноса технологических функций управления на поле политики тоже достаточно: от вовлечения служб безопасности (феномен А.Коржакова) в процесс принятия политических решений до принятия популистских решений в преддверии выборов.

Вертикаль государственного управления

Вторая группа проблем как государственного управления вообще, так и политико-административного в частности, относится к проблемам собственно управления. К числу наиболее характерных для современной России следует отнести группу проблем, связанных с нарушением принципа необходимого разнообразия.

Выведенный У.Эшби принцип необходимого разнообразия применительно к управлению в обществе можно сформулировать следующим образом: чтобы эффективно управлять, субъект управления должен обладать не меньшей степенью разнообразия, чем управляемый объект. Следствием осуществленных в России системных перемен стало радикальное усложнение общества во всех его сферах и соответствующее повышение степени его разнообразия. Механизм же управления остался в значительной степени прежним. Возникла несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью разнообразия сферы его ответственности.

Возможны два противоположных пути решение проблемы соотношения разнообразий:

I. Усложнение (повышение степени разнообразия) субъекта управления (органов государственной власти).

II. Упрощение (снижение степени разнообразия) управляемого объекта (общественных структур).

По первому пути можно двигаться в трех направлениях.

1. Расширение органов государственного управления и соответствующее увеличение числа лиц, занятых в управлении, – государственных чиновников.

За годы реформ число чиновников в России действительно выросло. При всем разнообразии и ненадежности оценок можно, по-видимому, с уверенностью утверждать, что по численности аппарата Российская Федерация давно превзошла Советский Союз. Это естественный процесс, отражающий радикальное усложнение общества, имеющий, однако, свои пределы. Громоздкий аппарат неэффективен не только с точки зрения необходимых на его содержание затрат, но и в силу экспоненциального характера зависимости числа вероятных ошибок исполнения от числа исполнителей.

2. Содержательное усложнение самих чиновников за счет совершенствования механизмов их рекрутирования, углубления образовательной подготовки и переподготовки.

Это направление связано с решением трех основных проблем: социализация, рекрутирование, образование чиновников.

Проблема социализации неотделима от состояния общества в целом, и ее решение, в основном, выходит за рамки собственно административной реформы. Тем актуальнее задача организации процесса социализации в самом аппарате – целенаправленного формирования чувства корпоративной принадлежности, собственной значимости, ответственности перед государством и обществом. Их решению противостоит многое в сложившейся практике: нестабильность аппарата, ориентация на частных лиц, отсутствие связи между результатом и заработком, разрыв интересов чиновника и общественности и т.п.

Большое значение имеют способы политического рекрутирования. Оно может осуществляться через избрание или назначение, на широкой или элитарной основе, по признакам профессионального соответствия или личной преданности. Необходимыми условиями расширения профессиональных возможностей аппарата в современных условиях является расширение социальной базы рекрутирования и создание механизма профессионального отбора при назначении и перемещении чиновников. Соответствующие механизмы в мировой практике давно известны и апробированы: гласный конкурс и жесткие квалификационные требования. Но с их реализацией несовместимы условия, связанные с политической нестабильностью и зависимостью от частных интересов, когда у руководителя из-за ощущения собственной уязвимости возникает потребность опираться на лично преданных подчиненных.

В сфере образования чиновников мировой опыт свидетельствует о необходимости жесткой связи между содержанием их подготовки и переподготовки с квалификационными требованиями, а прохождение соответствующих образовательных мероприятий – с назначением и продвижением по службе. В одном отношении этот опыт не подходит современной России: свойственная ей динамика перемен требует от государственного служащего профессиональной мобильности, невозможной без фундаментальных знаний и способности ориентироваться в меняющихся условиях. Важно поэтому сохранить отечественную традицию фундаментальности подготовки чиновников, соединив ее с четкой практической направленностью, ориентацией на конкретные должностные функции. Но формирование стабильного механизма переподготовки несовместимо с нестабильностью аппарата.

3. Организационное усложнение государственных органов путем распределения центров управления по вертикали и горизонтали.

Если первый путь (наращивание числа чиновников) можно назвать экстенсивным, то децентрализация, как и содержательное усложнение чиновников, наоборот - пути интенсивного роста разнообразия органов государственного управления. Роль последнего особенно велика, и не только потому, что экспоненциально усложняет субъект управления.Децентрализация повышает степень ответственности нижестоящих звеньев за результат и тем самым стимулирует их самих работать на эффективность.

Попытка децентрализации управления, предпринятая 90-е годы, не увенчались желаемым эффектом. В этом случае западный опыт оказался мало применимым: там формирование федерации исторически прошло естественным конфедеративным путем (снизу вверх), а в России, наоборот, центр «делится» полномочиями с субъектами федерации, с органами местного самоуправления (сверху вниз). Западные федерации формировались по принципу «в ведении центра вопросы, которые не могут быть решены на местах». В России же, наоборот, на места передаются полномочия, реализовать которые центр оказывается не в состоянии. Этот во многом искусственный процесс сопровождается острым противоборством между уже сложившимися федеральной и региональными элитами, формирующимися центрами влияния на местах. Альтернативы ему, однако, не существует: с расширением сферы реальной ответственности субъектов федерации связан рост эффективности функционирования федерального центра и государственного аппарата в целом.

Не менее важно разделение властей по горизонтали – как в центре, так и на местах. Независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, ставшая атрибутом современной демократии, имеет не только политическое значение как механизм «сдержек и противовесов». Она существенно повышает степень разнообразия органов государственного управления, расширяя пределы их возможностей.

Сложившаяся в России структура власти не в полной мере отвечает критерию независимости ее ветвей. Особое в соответствии с Конституцией РФ положение президента России ставит его фактически над всеми ветвями. Это соответствует специфике «революции сверху», но снижает степень разнообразия системы органов государственного управления, суживает поле маневра для власти в целом. Особое положение президента порождает и особое, уже не предусмотренное Конституцией РФ положение его администрации, что несет в себе источник конфликта и способно неоправданно политизировать отношения президента с ветвями власти.

Второй путь также может складываться из трех основных направлений:

1. Организационное упрощение общества (сокращение числа партий, субъектов РФ, экономических субъектов и т.п.).

На первом этапе реформ, пришедшимся на 90-е годы, преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры общества, повышение степени его разнообразия. В отсутствие адекватных мер по реорганизации структуры государственного управления его эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного решения проблемы соотношения разнообразий за счет наращивания численности государственного аппарата была исчерпана, а попытки ее решения путем слабо контролируемой «суверенизации» субъектов федерации в значительной степени дискредитировала экстенсивное направление – распределение центров управления по вертикали.

Одним из важных поворотов в сфере государственного управления, происшедших в последние годы со сменой политического руководства страны, стала реализация комплекса мер, направленных на обуздание «демократической» стихии через организационное упрощение общества. Были приняты жесткие меры по унификации законодательства, введению в правовое русло отношений федерального центра и субъектов федерации, созданы механизмы сокращения числа политических партий.

В том же русле можно расценить и создание федеральных округов. Неоднозначно воспринятый в обществе, институт полномочных представителей Президента РФ сыграл существенную роль в качестве механизма реализации соответствующих мер в субъектах федерации. Следовало бы, однако, с осторожностью отнестись к предложениям о расширении пределов их компетенции, о создании при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах самостоятельных управленческих структур. Создание семи центров территориального управления может выглядеть для федерального центра привлекательным упрощением управляемого объекта. Но с возникновением третьего уровня управления (федеральный центр – федеральные округа – субъекты федерации) система государственного управления в целом, как это следует из теории катастроф, рискует утратить устойчивость.

2. Содержательное упрощение общества (сужение идеологического спектра, упрощение образовательных программ, внедрение стандартов массовой культуры).

Опыт западных демократий дает образец и в этой сфере. Сокращение числа партий до двух-трех позволило соответствующим образом снизить и число влиятельных идеологических конструкций, а отсутствие острой социальной напряженности практически сняло с повестки дня дискуссию по противоположным идеологическим ценностям глобального характера типа «коммунизм – капитализм». Прагматизация массового среднего образования, его ориентация на приобретение массовых профессий снизили уровень интеллектуальных, а внедрение стандартов массовой культуры – духовных запросов населения. Управлять таким обществом намного проще, его интерес к политике – ниже.

В России, однако, трудно в ближайшее время ожидать консолидации граждан вокруг одной из полярных идеологических ценностей. Вряд ли, в отличие от стран Запада, удастся сделать незначительным влияние национальных и конфессиональных идеологий. Можно ожидать лишь упорядочения программных идей, если произойдет существенное сокращение партийного спектра. Что касается образования, то его стандарты формируются, прежде всего, технологическим уровнем общества, который требует сегодня профессионально мобильного работника, способного к самообразованию и адаптации к резко изменяющимся условиям жизнедеятельности. Изменение образовательных программ в сторону узкой профессионализации идет вразрез с мировой тенденцией и вряд ли имеет перспективу, отвечающую интересам общества.

Опыт истории учит, что в этих условиях эффективным может стать лишь добровольное самоупрощение общества, признание им правомерным отказ от части личных прав и свобод как результат угрозы и/или сплочения вокруг Великой Идеи. Для России важнее второе. Важным фактором эффективности политического управления является внесение в управленческую деятельность вдохновляющего смысла, доступного пониманию российских граждан, и его грамотная артикуляция.

3. Сужение сферы управляемого.

Наиболее радикальный и отвечающий мировым тенденциям путь решения проблемы эффективности политико-административного управления видится в последовательном упрощении сферы управляемого за счет ее сокращения. Заслуживает пристального изучения опыт западных стран по организации взаимодействия государства с негосударственными некоммерческими объединениями (НКО) – организациями так называемого третьего сектора, нашедший отражение в теории политических сетей.

Необходима целенаправленная политика, направленная, с одной стороны, на оказание поддержки процессу развития третьего сектора, а с другой, – на эффективное противодействие превращению НКО в один из механизмов прикрытия коммерческой деятельности и ухода от налогов. Практика показывает, что НКО, будучи важным сегментом гражданского общества, способны взять на себя значительную долю функций, в России по традиции принадлежащих государству.

Не случайно неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления, предпринимавшиеся и в Советском Союзе, и в современной России, не дали желаемого результата. Дело не только и не столько в «человеческом факторе», в стремлении чиновника расширять круг своих подчиненных. Всякий раз после сокращение на заданное число процентов численность аппарата воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначали правильное направление поиска – от функций к численности аппарата, – но и от них вряд ли следует ожидать радикального результата. Сокращение же аппарата за счет расширения объема должностных обязанностей чиновников с соответствующим ростом их заработной платы, разрекламированное МЧС накануне последних парламентских выборов, имеет смысл лишь там, где чиновники не в полной мере загружены работой. Без сокращения сферы управляемого в целом проблему сокращения аппарата решить не удастся.

Проблема отношений государства и третьего сектора лежит за пределами собственно вертикали управления. Это проблема взаимодействия управления и самоорганизации, заслуживающая отдельного рассмотрения.

Государственное управление и общественная самоорганизация

В обществе, как и в любом сложном развивающемся организме, существует два взаимосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие: это механизмы управления и самоорганизации. При этом сохранение, или системную стабильность, обеспечивает главным образом первый, а развитие – второй. Если в этой плоскости рассматривать проблему устойчивого развития общественной системы, можно сказать, что фактором развития является, прежде всего, гражданское общество, а фактором устойчивости – государство. Абсолютизация любой из сторон влечет за собой системный кризис. В крушении СССР нетрудно видеть результат стагнации и «морального старения» всех его подсистем из-за абсолютизации роли государства, недооценки инновационного потенциала гражданского общества. Системный кризис 90-х годов, напротив, стал результатом принижения роли государства в отсутствие, к тому же, развитого гражданского общества.

Если критика советских ошибок постепенно утрачивает актуальность, то ошибки 90-х годов заслуживают пристального внимания: именно с преодолением их последствий в значительной степени связан нынешний этап государственного строительства вообще и административной реформы в частности. Тем более что абсолютизация роли самоорганизации имеет научное обоснование, апеллирующее к современной парадигме миропонимания – синергетике, некоторые положения которой, превратившись в идеологемы, приобрели значение основных элементов идеологии начального этапа российских реформ.

Одной из главных идеологем стало тотальное отрицание идеологемы тотального управления: развитие связано только с самоорганизацией, стабильность несовместима с развитием, лучший порядок может родиться только из хаоса. Вкупе с вульгарной трактовкой теории катастроф (развитие возможно только через катастрофы) такое прочтение синергетики стало оправданием катастрофического вектора реформ 90-х годов и полного разрыва политического руководства с предшествующей традицией.

Вторая идеологема связана с трактовкой проблемы открытости. Из утверждения, что способностью к развитию обладают только открытые системы, был сделан вывод о локализации источника развития в окружающей их среде. За игнорированием дуализма открытости и закрытости явно просматривался поиск обоснования западоцентристскойидеологии и политики. В итоге вопреки логике и западной же практике требование неограниченной открытости стало реализовываться не только во внешнеэкономических и внешнеполитических отношениях, но было распространено и на деликатные сферы, затрагивающие сферу государственной безопасности.

Абсолютизация роли самоорганизации и открытости уводит в сторону от поиска решения насущной проблемы выстраивания отношений между государством и гражданским обществом, между механизмами государственного управления и общественной самоорганизации.

Функции государства как механизма управления, ответственного за стабильность общественной системы, складываются из двух составляющих – внешней и внутренней. Внешние в свою очередь распадаются на два слагаемых: формирование благоприятной для общества среды и поддержание границы со средой в таком состоянии, в котором она была бы способной осуществлять селекцию внешних воздействий на благоприятствующие развитию общества и катастрофические. Известно: полная автаркия ведет к застою и деградации, полная открытость – к разрушению под внешним воздействием. От государства требуется не обеспечение открытости (это можно сделать и без него), а определение и поддержание такой меры и структуры открытости (или закрытости), которая благоприятствует стабильности и развитию общественной системы.

Как по отношению к внешней среде, так и по отношению к сфере самоорганизации внутренние функции государства складываются из двух составляющих. Первая – развивающая: поддержка, создание благоприятных условий роста для тех новых организационных форм, развитие которых способно стать дополнительным импульсом для развития общества в целом. Вторая – охранительная: подавлять рост опасных для общества форм. Пора трезво взглянуть на роль гражданского общества: в его недрах рождаются не только общества филателистов и правозащитников, не только профессиональные союзы и союзы предпринимателей, но и организации скинхедов, структуры организованной преступности и т.п. Как и в случае с внешней средой, от государства требуется не поддержка гражданского общества вообще, не тем более устранение от процессов самоорганизации, а четкая политика, выстраивание приоритетов и ранжирование отношений от поддержки до противодействия по критерию общественного интереса.

Взаимодействие государственной администрации со структурами гражданского общества не является собственно управлением, оно строится не на отношениях соподчинения и не носит субъект-объектного характера. Но только в контексте этих отношений административное управление приобретает политическое содержание, принципиально отличающее политико-административное управление от простого администрирования в армии, на предприятии, в конторе. Этим определяется тесная взаимосвязь характера этих отношений и содержания политико-административного управления. Соответственно, и административная реформа неотделима от реформы взаимодействия государственного аппарата со структурами гражданского общества.

Проблема административной реформы, вставшая перед Россией, сама по себе не уникальна. В 70-е – 80-е годы с ней столкнулось большинство стран Запада. Одной из основных причин стало растущее бремя социальных расходов в сочетании с сокращением числа рабочих мест, ростом потребительских ожиданий населения и т.п. В этих условиях возобладал экономический подход к административной реформе, предопределивший переход от политического администрирования к политическому менеджменту, к внедрению рыночных механизмов в деятельность государства. Основными агентами взаимодействия с государством стали соответственно бизнес-структуры и другие заинтересованные группы, располагающие достаточным ресурсом для лоббирования своих интересов.

Сегодня выясняется, однако, что ни администрирование, ни рыночные механизмы не могут эффективно координировать интересы и ресурсы общественных групп, претендующих на участие в политике. Преобладающей моделью все больше становятся политические сети, опирающиеся в большей степени на коммуникативные процессы. Соответственно, и акцент во взаимодействии переносится на организации третьего сектора.

Административные преобразования в России 90-х годов не имели четкой концептуальной основы, находились как бы в тени кардинальных экономических, социальных и политических преобразований и выполняли по отношению к ним вспомогательную, обеспечивающую функцию. Можно, однако, сказать, что в целом происходило, как и на Западе, смещение от политического администрирования в сторону политического менеджмента. Спецификой России стало формирование достаточно узкого круга реально взаимодействующих с государством мощных бизнес-структур, оттеснивших от реального доступа к механизмам формирования государственной политики большинство заинтересованных групп. Одним из наглядных результатов сложившейся ситуации стала неспособность государства реализовать собственные декларации – о поддержке, например, мелкого и среднего бизнеса. Такой политический менеджмент быстро сфокусировал в себе и выпукло показал все негативные стороны политического менеджмента, на выявление которых на Западе ушло два десятилетия.

Ясно, однако, что возврат к политическому администрированию способен лишь усугубить ситуацию. Возникший в результате последнего избирательного цикла искусственный симбиоз ветвей власти под президентским зонтиком может существенно упростить систему органов государственной власти и, как это ни кажется парадоксальным,снизить в конечном счете эффективность государственного управления.

Решение проблемы видится в фокусировании усилий на формировании третьего сектора с последующим изменением вектора административной реформы в сторону политических сетей.

* * *

Формирование политико-административного управления, отвечающего современным стандартам и российской специфике, – задача сложная не только в теоретическом отношении, но и в плане реализации. Требуется глубокая реконструкция сложившегося механизма, затрагивающая интересы значительной части государственных служащих, в том числе той, от которой зависит реформа. Для преодоления неизбежного в подобных случаях торможения необходимы, во-первых, механизмы мотивации участников перемен и система гарантий для тех, чьи интересы могут быть ущемлены. Требуется также понимание того, что эффективность государственного управления меряется общественно значимым результатом и может быть достигнута лишь в условиях единства власти и общества.

35. Информационно-аналитическая работа (анализ) как функция управления.

Открытая печать традиционно является самым емким и наиболее используемым каналом получения информации. Этот факт в своих произведениях отмечал еще В.И.Ленин, крупнейший авторитет царской России в области ор ганизации подпольной информационной работы: “Легальный материал особенно важен... Не будет преувеличением сказать, что по одному легальному мате риалу можно еще кое-как напи сать профессиональную брошю ру, а по одному нелегальному - невозможно. Собирая нелегаль ный материал... невозможно и приобрести таких знаний ... какие в массе рассеяны в мелких газет ных корреспонденциях и в специ альных промышленных, санитар ных, земских и пр. изданиях”.

Все это актуально и сегодня, когда по мнению бывшего директо ра центральной разведки США Р.Хилленкеттера: “80% разведывательной инфор мации получается из таких обы чных источников, как иностранные книги, журналы, научные и технические обзоры, фотографии, данные коммерческого анализа, газеты, радиопередачи, а также из общих сведений, полученных от лиц, имеющих представление о делах за границей”.

Так например, проведенный ФБР анализ дешифрованных радиограмм советского разведчика Рудольфа Абеля показал, что основную канву для своих политических и экономических сообщений в московский центр (информация об атомной бомбе, тема для отдельного разговора) он черпал из публикаций “Нью-Йорк Таймс” и “Сайентифик Америкэн” дополняя отдельные неясные места агентурной информацией.

В связи с этим Шерман Кент, американский историк, работавший в Центральном разведывательном управле нии США, сделав поправку на открытость американского общества поднимает планку еще выше, до 95 процентов. Чтобы доказать свою точку зрения, Кент предложил пяти профессорам Йельского университета под готовить отчет о состоянии вооруженных сил США, численности боевых частей и соединений не ниже уровня дивизии, мощи военно-морского флота и боевой авиации (с описаниями кораблей и самолетов), разре шив пользоваться при этом только открытыми источни ками информации. Работа продолжалась около трех месяцев. В итоге ученые представили Кенту несколько сотен стра ниц данных, сопроводив их 30-страничной обобщающей справкой. Оценка Кента была следующая: на 90 про центов отчет ученых соответствовал истинному положе нию вещей. По иронии судьбы ЦРУ незамедлительно засекретило результаты проведенной работы, получив шей название “Йельского отчета”.

О том, что в открытой советской прессе также содержалось немало интересной информации, свидетельствуют данные исследования источниковой базы отчета ЦРУ SOV С87 - 10043 “Вычислительная тех ника на предприятиях народного хозяйства СССР” (Enterprise-Level Computing in Soviet Economy), выпущенного в августе 1987 года: “при работе над отчетом использовалось 347 открытых источников, в том числе 295 - советских (85%)” (“Независимая газета” от 24.03.1994).

Ниже приводится статисти ка цитирования по газетам (см. график 1).

Служба безопасности предприятия также может получать из средств массовой информации сведения по очень широкому кругу вопросов, необходимо только грамотно организовать поиск.

Качественная работа профессиональных журналистов по духу во многом близка к работе спецслужб, и это можно и нужно максимально использовать. Журналиста, который постоянно пишет о каких-то однотипных проблемах, вполне можно рассматривать как эксперта в той или иной области. Кроме того, пресса дает представление о ситуации не просто на цифрах, а на понятном языке, пусть даже на уровне слухов, сплетен и ощущений, что позволяет связывать сухие факты и цифры в целостную картину состояния рынка.

Многое может сообщить даже исчезновение публикаций по определенной тематике. Так например, после того как в США был учрежден Консультативный комитет по урану, который стал наблюдать за ядерными исследованиями, былавведена строгая цензура на все научные публикации в этой области. Последняя открытая работа американского ученого Макмиллана была напечатана в "Физикал ревью" 15 июня 1940 года.

На этот факт обратил внимание начальник научно-технической разведки СССР Леонид Романович Квасников. Вскоре это факт подтвердил нью-йоркский резидент Г.Б.Овакимян. Предварительный вывод советской разведки был однозначен, американцы всерьез занялись созданием ядерного оружия, что в последствии подтвердила агентурная информация.

Материалы СМИ позволяют сопоставлять, уточнять и снабжать новыми подробностями данные, полученные оперативным путем, а также давать новые направления для текущей информационно-поисковой работы.

Так например, по словам известного амери канского советолога П.Стивена (Вирджинский университет), тщательное исследованием советских СМИ периода горбачевской перестройки позволило правительственным структурам США “по-новому оценить ра боту бывших граждан СССР и стран Восточной Европы, от кото рых мы раньше зависели в получе нии информации из первых рук, но чье личное пристрастие иногда сказывалось на достоверности их сведений”.

2. Методология работы с открытыми источниками информации

При планировании работы по аналитической обработке прессы, прежде всего, надо определиться с ее целью, затем выяснить информационные потребности потребителей информации (в том числе и самой СБ) и только после этого приступать к подбору источников информации.

Совершенно очевидно, что для превращения опосредованной информации в проблемно-ориентированный информационный массив, нужно использовать целенаправленный подход по активному восприятию постоянно поступающих информационных потоков. В отличие от широко распространенного мнения, совсем необязательно 24 часа в сутки проводить за чтением печатной продукции. Для этого вполне достаточно выделить полчаса своего рабочего времени. Самое важное в этой работе — правильно подобрать источники информации, обработать их с использованием принципа “ключевых слов”, и, наконец, грамотно организовать сортировку, классификацию и хранение уже отобранной информации.

Очень часто данные в различных источниках многократно дублируют друг друга. Поэтому простое количественное увеличение обрабатываемых источников приводит только к перегрузке аналитика без видимых результатов улучшения качества его работы. Ситуация с избытком информационного шума в обрабатываемых информационных массивах намного более опасна, чем информационный голод. Так, например, специализированные организации для создания ежедневной сводки объемом в одну страницу с оценочным суждением по одной проблеме обрабатывают информационный массив объемом примерно в 7 млн. слов.

Работая с конкретной публикацией, необходимо из всех проблем отраженных в ней, выбрать только то, что отвечает вашим информационным потребностям, и в дальнейшем обращать внимание только на это.

Для качественного анализа пригодности того или иного периодического издания достаточно взять несколько его номеров за определенный период, например, за неделю и составить по рубрикам список всех опубликованных там статей. Работа это довольно скучная и нудная, но зато с течением времени она себя окупит с лихвой. Это приводит к тому, что из всего широкого спектра имеющегося на рынке средств массовой информации выбирается именно тот его сегмент, который наиболее полно совпадает с вашими информационными потребностями.

Так, например в период холодной войны для американской воен ной разведки наибольший интерес пред ставляли 11 наиболее крупных советских военных журналов и газет, включая “Коммунист Вооружен ных Сил”, “Военно-исторический журнал”, “Военный вестник”. Кроме того, для детализации отдельных вопросов советского военного строительства аналитики РУМО внимательно изучали значительное число ме нее известных и более специализированных периодических изда ний.

Кстати, необходимо отметить то, что с течением времени приоритеты в исследованииСМИ могутзаметно измениться.

И если в конце 80-х годов важней шими источниками информации для американцев по военно-политическим про­блемам были газеты “Красная звезда”, на которую приходится 75% всех ссылок, и “Правда” (16%) (см. график 2).

То в начале 90-х годов интерес к российским открытым источникам (в частности, газетам) стал более ди­версифицированным. Так, в рабо тах американских аналитиков на военно-политическую тематику в 1993 году наиболее часто цитиру емымироссийскимигазетами стали издания, указанные в графи ке 3.

В плане практического применения к обсуждению можно предложить два принципиально отличающихся, но, тем не менее, в равной мере имеющих право на жизнь организационных подхода к первичной обработке материалов СМИ.

Использование собственных возможностей по обработке СМИ. Все материалы СМИ, поступающие на хозяйствующий субъект, могут обрабатываться ответственным за это лицом и согласно разработанному классификатору соответствующим образом сортироваться и храниться, в том числе и СМИ, поступающие в электронном виде.

При невозможности выделения отдельной штатной единицы для работы с прессой, сотрудники СБ должны начинать свой рабочий день с ее изучения.

За каждым из них закрепляется по две-три центральных и местных газеты, на утренней оперативке у руководства, помимо постановки задания на день, каждый сотрудник должен делать краткий обзор наиболее интересных публикаций прессы в своей зоне ответственности. В процессе этой своеобразной “политинформации” происходит обмен мнениями, и расставляются акценты. На данных мероприятиях каждый оперативник выстраивает для себя приблизительную модель вопросов разведывательного плана, которые он должен будет отработать “в поле”.

В течение дня на встречах с источниками, в полуофициальных или не официальных беседах эта информация уточняется и перепроверяется, приобретая необходимую надежность.

Наиболее интересные статьи должны переводиться в электронную форму и заноситься в базу данных. Следует отметить, что для сокращения чисто механических функций по переводу печатных материалов в электронный вид целесообразно применение сканирующих устройств. Впрочем, некоторые информационные материалы можно бесплатно скачать из Интернет или за относительно невысокую плату приобрести в редакции издания (сегодня при газетах, службах новостей очень часто имеются подразделения, где можно получить досье на фирмы или людей именно по совокупности событий, публикации о них).

Хранение материалов в электронном виде также имеет определенные нюансы. Материалы могут заноситься в базу данных интегрированного банка данных. Если же организация ограничена в людских и материальных ресурсах, и формировать собственную базу данных просто некогда и некому, то для работы с объемными информационными массивами нужно использовать программы полнотекстового поиска. Программы данного класса широко используются аналитическими подразделениями при работе с большими объемами текстовой и иной информации (ленты электронных новостей, архивы прессы, статей, рефератов, отчетов).

Использование сторонних возможностей по обработке СМИ

Информация может закупаться на стороне, чем должны заниматься специально выделенные люди. Иногда бывает так, что функции первичной обработки материалов СМИ дешевле передать сторонним лицам, нежели проводить ее силами собственных сотрудников. В первичной обработке прессы значительную помощь могут оказать работники библиотек, которые очень дешево и достаточно профессионально выполнят мониторинг требуемых изданий, в том числе и иностранных.

В недалеком прошлом дайджесты прессы в основном готовили надомники. Это значительно снижало нагрузку на оперативный состав, разгружая его от монотонной и малоквалифицированной работы.

Режим конспирации для того чтобы исполнители не имели понятия, что именно, для кого и зачем они делают обеспечивался весьма просто. В газету давалось объявление о надомной работе, связанной с обработкой корреспонденции. Диспетчеры на телефоне принимали заявки от желающих, встречались с ними, оценивая их профпригодность. Для закрепления интереса новому работнику к работе выплачивался аванса. С ним заключался договор о временной работе на месяц с возможностью его дальнейшего продления. В финансовом плане это было достаточно экономично, так как если исчезала необходимость в обработке некоторых изданий, то никаких единовременных выплат по сокращению не выплачивачивалось.

Доставка материалов по обработчикам осуществлялась курьером, до которого диспетчером доводилось задание взять газеты, разнести по адресам, разъяснить, что надо сделать, и через некоторое время вернуть готовые материалы диспетчеру.

Каждый диспетчер работал только с одним обработчиком и одним курьером. Уровень конспирации при данной форме организации работы был очень велик, так как даже при большом желании вряд ли кто сможет размотать всю причинно-следственную цепочку.

В настоящее время, таким способом удобно и выгодно обрабатывать местную прессу не представленную в электронном виде.

Аналитическая обработка

По своей направленности печатные материалы можно разделить на следующие категории: обзорные статьи, статьи дискридитационного плана, заказные рекламные статьи и статьи, разглашающие коммерческую тайну.

Методология обработки печатных изданий выделяет следующие категории данных: базовая информация (для дальнейшей аналитической обработки); текущая информация о фактах; субъективно-оценочные категории, содержащие оценки и предупреждения.

Естественно, что огульно принимать на веру все, что сообщается в прессе, было бы весьма опрометчиво. Для подтверждения этого тезиса достаточно провести простейший эксперимент: прочтите статью по теме, которую вы знаете досконально. Вряд ли вы не обнаружите в ней несколько ошибок. Из этого стоит сделать вывод о том: то жесамое может происходить и с другими материалами СМИ.

Причину этого долго искать не надо. Так например, по данным Ч.Ханта и В.Зартарьяна только 4% французких журналистов, допускаемых в Центр Информации журналистов, профессионально владеют экономической и финансовой проблематикой, в то время как этим вопросам посвящено более 20% размещенного в прессе материала.

Искажение реального состояния дел может происходить и по другой причине. Читая статью необходимо проанализировать не только излагаемые в ней факты, но и понять и прочувствовать личное отношение автора к излагаемой проблеме.

Во многом этому помогает приблизительное знание принадлежности средств массовой информации к конкретным финансово-промышленным группировкам, хотя ангажированная линия может проводиться достаточно тонко. Средства массовой информации всегда выражают интересы своих хозяев. Это аксиома и для нас, и для Запада. Но если буржуины вмешиваются в политику СМИ только в наиболее драматичные моменты, например, во время войн и выборов, то у нас пресса контролируется даже по мелочам. Никогда не стоит преувеличивать “независимость” журналистов, то, что СМИ подстраиваются под “хозяина” известно всем. Материал, написанный журналистом и подвергнувшийся редакторской правке, может сильно отличаться от первоначального варианта. Но это не повод для отказа от информационной работы, дело в том, что много СМИ, много хозяев и, следовательно, разных политических мнений.

36. Сознательность и целенаправленность как признаки управления.

Рассмотрим основные признаки (черты) социального (государственного и общественного ) управления.

Первый признак социального управления — это сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды. В государственном управлении, осуществляемом органами исполнительной власти, эта воля должна быть отражена в большей мере в законах и подзаконных актах управления.

Вторым признаком социального управления является целенаправленность воздействия, так как цель, определяемая на этапе выявления и осмысления актуальной проблемы государ-. ственного управления, имеет не только объективный характер развития общества, но имеет и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп, или же большинства граждан страны. Например, в законах всегда формулируется цель, а акты управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, заложенную в законе, то есть приниматься на основании закона и во исполнение целей закона.

В актах управления требование подзаконности сочетается с требованием целесообразности управленческих отношений, так как они ориентированы на экономических результат. Например, в федеральных законах должна быть выражена воля большинства народа как «носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации ...» (п. 1, ст. 3 Конституции РФ).

Демократическое содержание (меры или степени народовластия как цели) сформулировано также и в п. 1, ст. 1 «...Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

Понимая термин «демократия» как власть народа, мы должны осознавать, что речь идет о цели (желаемом результате) большинства народа, сформулированной законодателем в цели и закрепленной в конституционной норме или федеральном законе. То есть, мы должны научиться определять, в какой мере (степени) народовластие отражено в форме народной воли в принятом законе, так как в преамбуле каждого закона сформулированы цель и предмет регулирования норм закона. Далее необходимо анализировать правоприменительную практику законов и корректировать их в сторону увеличения веса или роли отражения социально-политического согласия в обществе и более эффективного становления и развития демократического федерального правового государства.

Третий признак социального управления — это наличие в системе управления трех элементов управления: 1) субъект управления - начальник; 2) объекты управления - подчиненные; 3) прямые связи (приказы, команды, указания и др.); обратные связи (информация, получаемая субъектом управления (руководителем) о результатах работы подчиненных, включая различные формы контроля).