Глава 8. Выполнение центральным банком функции финансового агента правительства

8.1. Кредитование государства и управление государственным долгом

Для решения социально-экономических задач государство привлекает к покрытию собственных расходов свободные фи­нансовые ресурсы хозяйственных структур и населения. Один из основных источников — государственный кредит. При осуществлении кредитных операций внутри страны государ­ство выступает заемщиком, а население, предприятия и орга­низации — кредиторами. В сфере международных отношений государство может быть как заемщиком, так и кредитором.

Основными формами кредитования являются государствен­ные займы и гарантирование государством кредитов.

Внешние государственные займы привлекаются и использу­ются в следующих целях:

• покрытие дефицита республиканского бюджета;

• пополнение валютных резервов Республики Беларусь;

• реализация инвестиционных проектов и государственных программ в соответствии с приоритетными направлениями раз­вития экономики республики;

. решение острых социальных и экологических проблем, ликвидация последствий стихийных бедствий;

• организация импорта сырья, энергоресурсов и других не­ обходимых продуктов и товаров в случае их недостачи в респуб­ лике;

« поддержки экономических реформ.

Государственный кредит, как и любой другой, характеризу­ется срочностью, платностью, возвратностью, но имеет и ряд особенностей: привлекаемые кредитные ресурсы направляются на покрытие дефицита государственного бюджета; источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают текущие бюджетные поступления; средствами для кредитования являются временно свободные денежные средства населения, предприятий и организаций.

Целесообразность использования государственного кредита для формирования дополнительных финансовых ресурсов госу-250

дарства и покрытия бюджетного дефицита подтверждается зна­чительно меньшими негативными последствиями для денежно­го обращения по сравнению с результатом использования моне­тарных инструментов. Причиной этого является перераспреде­ление временно свободных денежных средств от физических и юридических лиц к правительству без увеличения совокупного спроса и количества денег в обращении.

Международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими идеями, оказание финансовой помощи обусловливают развитие международных форм государственно­го кредита. В систему кредитных отношений включают и ус­ловный государственный кредит. В данном случае государство выступает в роли гаранта по кредитам, предоставленным иност­ранными заемщиками местным органам власти, государствен­ным объединениям.

Государственное кредитование ведет к образованию госу­дарственного долга, который представляет собой общую сум­му обязательств государства по выпущенным и непогашенным займам, полученным кредитам и процентам по ним, выдан­ным гарантиям. В зависимости от рынка размещения, вида ва­люты и других условий государственный долг делится на внешний и внутренний. К внешнему относятся кредиты ино­странных государств, международных финансовых организа­ций; государственные займы в иностранной валюте и разме­щенные на зарубежных рынках. К внутреннему — кредиты от национальных банков, государственные займы в националь­ной валюте и размещенные на национальном рынке. Государ­ственный долг делится также на капитальный — вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государ­ства и текущий — расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок оплаты которых уже наступил (табл. 8.1).

На сегодняшний день существуют три основные формы по­крытия государственного долга:

. добровольный рыночный кредит — размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке;

• вынужденный квазирыночный кредит — рыночное оформ­ ление фактического государственного долга. С ним связано по­ явление облигаций внутреннего валютного займа, казначей­ ских обязательств, векселей Министерства финансов Республи­ ки Беларусь;

* дружеский (административный) кредит центрального бан­ ка Правительству.

" •■[ ■'

Л 1 ■

251

Таблица 8.1

Структура и динамика государственного долга Республики Беларусь, млрд р.

В соответствии со Специальным стандартом распространения данных МВФ	На 01.01.2004	На 01.01.2005	На 01.09.2005
Долг Правительства и долг, гаранти­рованный Правительством, всего	3923,9	4453,9	4477,1
Внутренний	2619,4	2845,8	3155,3
Внешний	1304.6	1608,1	1321.7
Долг Правительства	2645,8	3146,2	3398,8
Внутренний долг по срокам пога­шения	2023,7	2214,0	2570,7
В том числе: долгосрочный	1636,9	1842,0	1763,6
краткосрочный	386.8	372,0	807.1
Внешний долг по срокам погаше­ния	622,1	932,2	828.1
В том числе: долгосрочный	622,1	932.2	828,1
краткосрочный	0	0	0
Долг, гарантированный Правительст­вом	1278,1	1307,7	1078,3
Внутренний	595,6	631,8	584,6
Внешний	682,5	675,9	493,6

Рост государственного долга помимо экономических выгод влечет за собой негативные экономические последствия. Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увели­чивает неравенство в доходах. Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) способно подорвать действие эконо­мических стимулов развития производства, снизить интерес к вложению средств в новые предприятия, инновации, усилить социальную напряженность в обществе. В-третьих, выплаты процентов или основной суммы внешнего долга ведет к перево­ду определенной части реального ВВП за рубеж. В-четвертых, государство переносит экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений.

Управление внешним государственным долгом осуществля­ется в соответствии с Законом «О внешнем государственном долге Республики Беларусь» от 22.06.1998 г. № 170-3, положе-252

нием «О порядке привлечения, использования и погашения внешних государственных займов», утвержденным Постанов­лением Совета Министров Республики Беларусь и Националь­ного банка от 01.06.1998 г. № 826/23, и Законом «О бюджете Республики Беларусь на 2006 год» от 31.12.2005 г. № 81-3.

В соответствии со статьей 1 Закона «О внешнем государ­ственном долге Республики Беларусь», внешним государствен­ным долгом является общая сумма основного долга страны и ее резидентов по внешним государственным займам на определен­ный момент времени. Согласно статье 31 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2006 год», лимит внешнего государ­ственного долга страны на конец 2006 г. установлен в размере 2 млрд дол. США. Внешний государственный долг, по состоя­нию на 01.07.2005 г., составил 624,1 млн дол. США (табл. 8.2).

Таблица 8.2

Внешний государственный долг Республики Беларусь, млн дол. США

Показатель	На 01.01.2005 г.	На 01.07.2005 г.
Кредиты, привлеченные Правитель­ством	429,6	386,1
Кредиты, привлеченные резидентами под гарантия Правительства	311,5	238,0
Всего	741,1	624,1

Уточненные показатели кредитоспособности по внешнему государственному долгу (согласно нормативам, рекомендуе­мым МБРР) свидетельствуют о том, что Беларусь относится к группе стран с низким уровнем задолженности (табл. 8.3).

Таблица 8.3

Показатели кредитоспособности по внешнему государственному долгу Республики Беларусь, %

Показатель	На 01.01.2004 г.	На 01.01.2005 г.
Отношение внешнего государственно­го долга к экспорту товаров и услуг	6,4	4,8
Отношение внешнего государственно­го долга к валовому внутреннему про­дукту	4,2	3,2
Отношение платежей по внешнему государственному долгу к экспорту товаров и услуг	1,7	1.5

253

Национальный банк принимает непосредственное участие в мероприятиях по управлению государственным долгом. Он яв­ляется финансовым агентом Правительства в обслуживании внутреннего государственного долга, осуществляет кредитова­ние централизованных государственных программ на возврат­ной основе и т.д.

Средства, полученные от размещения на внешних финансо­вых рынках государственных ценных бумаг в качестве долговых обязательств, формирующих внешний государственный долг, могут использоваться только для покрытия дефицита республи­канского бюджета и (или) пополнения валютных резервов.

Государственный долг Беларуси полностью обеспечивается всем находящимся в ее собственности имуществом. Долговые обязательства могут существовать в форме:

. кредитных соглашений и договоров, заключенных от име­ни Республики Беларусь с иностранными государствами, кре­дитными и международными финансовыми организациями в пользу указанных кредиторов;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Республики Беларусь;

. договоров о предоставлении Республикой Беларусь госу­дарственных гарантий, договоров поручительства Республики Беларусь по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

. переоформления долговых обязательств третьих лиц в го­сударственный долг Республики Беларусь на основе принятых законов;

. соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Республики Беларусь, о пролонгации и реструктуризации ее долговых обязательств прошлых лет.

В рамках исполнения Закона о бюджете на очередной фи­нансовый (бюджетный) год Правительство Республики Бела­русь совместно с Национальным банком:

• обосновывают необходимость привлечения внешних госу­дарственных займов, анализируют возможность этого с учетом уровня кредитоспособности государства и готовят предложения по лимиту внешнего государственного долга;

• оценивают условия, на которых предоставляются внеш­ние государственные займы;

• проводят анализ фактически сложившегося уровня внеш­него государственного долга по отношению к его лимиту, а так­же использования внешних государственных займов;

. определяют порядок выпуска, размещения и погашения государственных ценных бумаг в качестве долговых обяза­тельств, формирующих внешний государственный долг. 254

Государственные долговые обязательства (займы) класси­фицируются по различным основаниям:

• по субъектам заемных отношений — размещаемые цен­тральными и территориальными органами управления;

• по месту размещения — внутренние и внешние;

• по обращению на рынке — рыночные и нерыночные. Пер­вые подразумевают свободную покупку-продажу облигаций и являются основными при финансировании бюджетного дефици­та. Вторые не подлежат обращению на рынке ценных бумаг;

• в зависимости от сроков привлечения средств — кратко­срочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 до 5 лет), долгосрочные (от 5 до 30 лет). Краткосрочные займы используются для ком­пенсирования временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов (обычно это векселя, казначейские или муниципальные займы);

• по обеспеченности долговых обязательств — закладные и беззакладные. Первые обеспечиваются конкретным залогом. Центральные органы управления обычно выпускают высокона­дежные беззакладные облигации;

• по характеру выплачиваемого дохода — выигрышные, процентные, с нулевым купоном. Краткосрочные заемные ин­струменты государства не имеют купонов, продаются со скид­кой с номинала, а выкупаются по номиналу. Не имеют также купонов и некоторые долгосрочные долговые обязательства, продающиеся со скидкой, а выкупающиеся по номиналу. Такие облигации получили название облигаций с нулевым купоном.

Внешние государственные заимствования осуществляются в пределах лимита внешнего государственного долга, установ­ленного Законом Республики Беларусь о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год, с предварительного согласия Президента страны. Решение о привлечении таких займов от имени Республики Беларусь принимается Правительством, а решение об их привлечении для пополнения валютных резер­вов — совместно Правительством и Национальным банком Рес­публики Беларусь (табл. 8.4).

Государственные гарантии по внешним займам резидентов Республики Беларусь предоставляются Правительством. Реше­ние о выпуске государственных ценных бумаг в качестве госу­дарственных долговых обязательств, формирующих внешний государственный долг, принимается:

• для покрытия дефицита бюджета — Правительством Рес­публики Беларусь или по его поручению Министерством фи­нансов;

• для формирования валютных резервов — совместно Пра­вительством и Национальным банком Республики Беларусь.

255

910,0

Таблица 8.4 Финансирование дефицита республиканского бюджета, млрд р.

ОБЩЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

386,3

1. ВНУТРЕННЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

278,0

1.1. Источники, получаемые от банков, иных юридических и физических лиц

1078.0

-800,0

1.1.1. Привлечение средств

-6,8

1.1.2. Погашение основного долга

_U_

1.2. Прочие источники внутреннего финансирования

1.2.1. Получение средств

8.1

В том числе поступления непогашенной задолженности за энергоносители, образовавшейся по состоянию на 01.02.1996 г.

-14.9

1.2.2. Погашение основного долга

-14.9

В том числе погашение задолженности юридическим лицам по заблокированным счетам во Внешэкономбанке СССР по состоянию на 01.01.1992 г.

100,0

1.3. Поступления от реализации принадлежащего государству имущества .^_____ _____^_

15,1

1.4. Изменение остатков средств бюджета

15,1

Остатки на начало отчетного периода

524,0

2. ВНЕШНЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

-30,7

20,4

2.1. Кредиты международных финансовых организаций

-51,1

Использование кредитов

Погашение основного долга

2.2. Кредиты правительств иностранных государств

-157,5

Погашение основного долга

-157,5

2.3. Прочие источники внешнего финансирования

711,9

Получение средств

776,9

Погашение долга

К государственным эмиссионным ценным бумагам относят­ся государственные краткосрочные облигации со сроком обра­щения до одного года и государственные долгосрочные облига­ции со сроком обращения один год и более.

Государственные краткосрочные и долгосрочные облигации (далее — облигации) могут выпускаться с дисконтным и про­центным доходами. Облигации с дисконтным доходом разме­щаются по стоимости ниже номинальной. При погашении эми­тент выплачивает владельцам таких облигаций их номиналь­ную стоимость. Облигации с процентным доходом размещают­ся по номинальной стоимости или выше нее. При погашении эмитент выплачивает владельцам таких облигаций их номи­нальную стоимость и вознаграждение (процентный доход). 256

Вознаграждение выплачивается в течение срока обращения об­лигаций или при их погашении в порядке и размерах, установ­ленных Министерством финансов.

Облигации являются именными государственными ценны­ми бумагами и выпускаются Министерством финансов от име­ни Правительства Республики Беларусь в пределах источников финансирования дефицита республиканского бюджета, уста­новленных Законом о бюджете на очередной финансовый (бюд­жетный) год.

Владельцами облигаций могут быть юридические лица — ре­зиденты и нерезиденты Республики Беларусь. Объемы эмиссии облигаций учитываются при формировании республиканского бюджета и могут уточняться при его исполнении с учетом усло­вий финансирования дефицита бюджета, определенных Зако­ном о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год.

Национальный банк выполняет функции центрального де­позитария и осуществляет контроль за общим количеством об­лигаций. Отношения банка и Министерства финансов по разме­щению, обслуживанию и погашению облигаций регулируются договорами.

Очередной выпуск облигаций проводится на основании ре­шения Министерства финансов об объеме выпуска, номиналь­ной стоимости, валюте номинала, сроке обращения, датах вы­пуска и погашения, порядке выплаты дохода, а также других условиях, объявляемых юридическим лицам — резидентам и нерезидентам Республики Беларусь не позднее чем за три дня до даты выпуска. Размещение облигаций осуществляется пу­тем их продажи Министерством финансов юридическим лицам, в том числе Национальному банку.

Правительство Республики Беларусь гарантирует погаше­ние облигаций и выплату дохода в сроки, указанные в глобаль­ном сертификате, в той валюте, в которой выражен номинал об­лигации, и поручает Министерству финансов не позднее чем за два рабочих дня до установленных сроков погашения и выпла­ты дохода по облигациям перечислять Национальному банку необходимые для этого денежные средства в полном объеме.

Долгосрочные государственные облигации не обращаются на вторичном рынке ценных бумаг. Кроме того:

• объемы государственного займа по данному виду облига­ций устанавливаются ежегодно при формировании республи­канского бюджета;

• срок обращения облигаций должен составлять не менее года;

• доход по облигациям выплачивается их владельцу еже­годно в виде процентов, начисляемых от их номинальной стои-

257

мости и не превышающих ставку рефинансирования Нацио­нального банка, при погашении облигаций — в размере их но­минальной стоимости и указанных процентов.

В соответствии с Законом «О внутреннем государственном долге Республики Беларусь» от 27.05.1993 г. № 2328-ХН (в ред. от 24.09.1996 № 615-XIII) государственным внутренним долгом является выраженная в форме государственных долговых обя­зательств задолженность Правительства перед юридическими и физическими лицами на территории Беларуси. В Законе о бюд­жете на очередной финансовый (бюджетный) год устанавлива­ется предельный ежегодный прирост или сокращение внутрен­него государственного долга.

Формами внутренних государственных заимствований яв­ляются государственные займы, осуществляемые путем выпус­ка государственных ценных бумаг, и кредиты, полученные го­сударством от кредитно-финансовых организаций и Нацио­нального банка.

В целях финансирования дефицита государственного бюдже­та Министерство финансов помимо выпуска государственных об­лигаций производит эмиссию облигаций государственного выиг­рышного валютного и государственного сберегательного займов. Эмитентом облигаций от имени Правительства Республики Бе­ларусь выступает Министерство финансов. Объемы эмиссии учи­тываются при формировании республиканского бюджета на со­ответствующий финансовый (бюджетный) год и могут уточнять­ся при его исполнении. Эмиссия облигаций осуществляется от­дельными выпусками. Министерство финансов утверждает ус­ловия каждого из них и устанавливает: объем эмиссии, дату вы­пуска, дату погашения, срок обращения, дату выплаты дохода, номинал, процентную ставку дохода, сумму начисленных про­центов, подлежащую розыгрышу, количество тиражей выигры­шей, их объемы, наименование валюты займа и др.

Облигации являются государственными ценными бумагами на предъявителя, выпускаются в документарной форме и разме­щаются на добровольной основе среди граждан Республики Бе­ларусь, лиц без гражданства и иностранных граждан, постоянно проживающих на территории страны. Продажа облигаций осу­ществляется Министерством финансов через банки, являющие­ся его агентами, в течение срока обращения облигаций по курсо­вой стоимости. Величина последней устанавливается Министер­ством финансов и зависит от времени приобретения облигаций. Функции по размещению, обслуживанию и погашению облига­ций осуществляются банком-агентом в порядке, определяемом договором между ним и Министерством финансов.

Облигации предоставляют их владельцам право на получе­ние в соответствии с условиями выпуска процентного дохода,

258

выигрыша и номинальной стоимости. Процентный доход на­числяется к номинальной стоимости облигации. Выигрыш оп­ределяется путем проведения тиражей. Номинальная стои­мость выплачивается при погашении облигации.

Размер процентного дохода определяется условиями выпус­ка. Сумма начисленных процентов по облигациям или их часть в соответствии с условиями выпуска разыгрывается среди дер­жателей облигаций путем проведения тиражей выигрышей. Порядок проведения тиражей определяется Министерством финансов в соответствии с условиями выпуска облигаций. Ко­личество тиражей выигрышей за период обращения облигаций должно быть не менее двух.

Формой государственного долга является также вексель Правительства Республики Беларусь — государственная цен­ная бумага, представляющая собой безусловное обязательство Правительства, от лица которого выступает Министерство фи­нансов (векселедатель), уплатить определенную сумму денег предъявителю векселя, указанному на нем, либо другому лицу, указанному посредством передаточной надписи (индоссамен­та), в установленный срок или по предъявлению.

Выпуск векселей осуществляется:

* в целях привлечения временно свободных денежных средств юридических лиц, а также в иных целях в соответствии с законодательством. Векселедержателями могут быть только юридические лица (резиденты либо нерезиденты) Республики Беларусь;

• на основании Закона о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год, решений Правительства, которыми определя­ ются основные параметры выпуска (цель привлечения, объемы выпуска, размер уплачиваемых процентов, сроки погашения и др.). Подготовку проектов решений осуществляет Министерство финансов.

Выпускаются только простые векселя на бланках специаль­ного образца с соответствующими элементами защиты от под­делки как в национальной, так и в иностранной валюте. Век­сель может быть выдан со сроком погашения по предъявлению и через определенное время с момента предъявления.

Выплата процентов по векселю производится только в мо­мент его погашения. При исчислении суммы процентов исполь­зуется следующая формула:

_с=Н*Д*п ■

100x365'

где С — сумма процентов; Н — номинал векселя; Д — срок обращения векселя, дней; П — процентная ставка, указанная на wKeefre.

259

Налогообложение доходов по векселям осуществляется в со­ответствии с законодательством Республики Беларусь.

В целях привлечения свободных денежных средств юриди­ческих и физических лиц для финансирования затрат, связан­ных с социально-экономическим развитием регионов, выпуска­ются облигации местных займов, которые являются долговы­ми обязательствами местных Советов депутатов. Облигации могут иметь как бумажную, так и безбумажную основу (в виде записей на счетах). Последние могут быть только именными. Облигации размещаются эмитентом среди инвесторов путем проведения открытого или закрытого аукциона. Облигации на предъявителя выпускаются только в виде отпечатанных на бу­маге бланков, изготовление которых осуществляется в соответ­ствии с требованиями законодательства Республики Беларусь.

В зависимости от назначения привлеченных денежных средств проводятся общие и целевые местные облигационные займы. Об­лигации общих местных займов — это долговые обязательства местных Советов по привлечению денежных средств юридичес­ких лиц для покрытия временных кассовых разрывов между доходами и расходами местных бюджетов, выпускаемые на срок не более одного бюджетного года. Облигации целевых мест­ных займов — это долговые обязательства местных Советов по привлечению денежных средств физических и юридических лиц для финансирования конкретных проектов. Они могут быть краткосрочными и долгосрочными.

Объем эмиссии определяется:

. у облигаций общего местного займа — суммой денежных средств, необходимых для финансирования временных кассо­вых разрывов между доходами и расходами местных бюджетов, и расходов на организацию и проведение займа;

• у облигаций целевого местного займа — суммой денеж­ных средств, необходимых для финансирования конкретных программ социально-экономического развития региона, и рас­ходов на организацию и проведение займа.

Объем эмиссии облигаций целевого местного займа при пре­вышении фактического уровня инфляции над расчетным мо­жет индексироваться. В пределах общего объема эмиссии дан­ного займа может осуществляться несколько выпусков облига­ций и каждый из них — размещаться по частям.

Решение о выпуске облигаций местных займов принимает областной, городской (городов областного подчинения), рай­онный Совет депутатов (далее — местные Советы депутатов) по предложению исполнительного комитета, поддержанному со­ответствующими постоянными депутатскими комиссиями, и при наличии положительных заключений органов, уполномо­ченных на проведение экспертизы. 260

Решением местного Совета депутатов устанавливаются: i • цель проведения местного облигационного займа;

• общий объем его эмиссии;

• сроки проведения;

• гарантии по обеспечению погашения облигаций местных займов.

Порядок выпуска, размещения, обращения и погашения об­лигаций общих займов утверждается эмитентом, а целевых займов — созданным советом данного займа. Порядок выплаты доходов и погашения облигаций местных займов определяется проспектом эмиссии выпуска облигаций.