2.4 Міжнародне співробітництво у сфері протидії корупції

Сучасні тенденції розвитку суспільства свідчать про все глибшу інтеграцію та інтернаціоналізацію суспільних відносин. Корупційні прояви з кожним роком все частіше перетинають кордони та набувають транснаціонального характеру. Висока мобільність і прагнення приховувати корупційну діяльність за рахунок використання механізмів легалізації доходів робить практично неможливою ефективну протидію цьому явищу зусиллями однієї держави. систематично вжити адекватних заходів без залучення механізмів міжнародного співробітництва.

Причинами, що породжують транснаціональну злочинність та пов’язану з нею корупцію прийнято вважати нерівномірний розподіл благ, що призводить до виникнення нерівності в межах однієї країни та поміж державами. Це призводить до конфлікту інтересів різних груп населення і є детермінантом корупції. Ще одним із важливих детермінантів корупції є збільшення розриву між найбагатшими та найбіднішими верствами населення. Глобалізація світового виробництва створює міжнародні центри концентрації новітніх технологій та країни-експортери сировинної продукції, що призводить до подальшого зубожіння одних і збагачення інших країн. Стрімкі урбанізаційні процеси призвели до того, що у містах створюють сприятливі умови для виникнення та існування організованої злочинності та корупції.

Таким чином, посилення взаємозалежності економік окремих країн змусило об’єднувати свої сили і в протидії корупції. Така акумуляція зусиль в першу чергу відбувається в рамках міжнародних організацій, які сферу запобігання та протидії корупції визначають як один з пріоритетів їхньої діяльності.

Одним з перших міжнародних документів, яким на міжнародному рівні розпочиналася протидія корупції є ухвалена 15 грудня 1975 року резолюція Генеральної Асамблеї ООН 3514(ХХХ). Зазначений документ закликає уряди всіх країн вжити на національному рівні всіх необхідних заходів щодо запобігання та протидії корупції, які вони вважатимуть доцільними, включаючи законодавчі.

Надалі на восьмому конгресі ООН у 1990 році („Гаванський конгрес”) на якому було ухвалено один із ключових документів у сфері міжнародної співпраці, запобігання та протидії корупції на міжнародному рівні – „Практичні заходи боротьби з корупцією”. У цих рекомендаціях визначено базові завдання для країн-учасниць, які зобов’язалися: проаналізувати адекватність свого кримінального законодавства, включаючи процесуальні норми, з тим щоб реагувати на всі види корупції; розробити адміністративні та регулятивні механізми попередження корупції; встановити процедури виявлення, розслідування та засудження корумпованих посадових осіб; розробити правові положення для конфіскації коштів та майна, набутих в результаті корупції; вжити відповідних заходів по відношенню до підприємств, причетних до корупції тощо².

З 1990 року вказані завдання суттєво не змінювалися. Проте було здійснювалася подальша робота щодо вдосконалення визначених завдань та механізмів їх реалізації. Зокрема, це резолюція Генеральної Асамблеї ООН „Боротьба з корупцією” прийнята 12 грудня 1996 року (А/RES/51/59), Декларація ООН „Про боротьбу з корупцією та хабарництвом в міжнародних комерційних операціях” (1996 р.), Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб (1996 р.), Керуючі принципи для ефективного виконання Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку (1989 р). не зважаючи на те, що зазначені документи мають рекомендаційний характер, саме вони відіграли ключову роль в підготовці міжнародно-правових актів, які закріпили міжнародні стандарти протидії за запобігання корупції.

Базовим документом у сфері протидії корупції на міжнародном урівні є Конвенція ООН проти корупції, прийнята на 58 сесії Генеральної Асамблеї ООН у 2003 році. В документі визначено принципи, заходи і правила їх реалізації, які можуть застосуватися для зміцнення правових норм та способів державного регулювання у сфері протидії корупції.

Слід зауважити, що універсальні документи до яких, зокрема, відносяться Конвенції ООН не завжди в змозі врахувати специфіку кожного окремого взятого регіону. Власне для досягнення ліпших результатів у протидії корупції створюються регіональні організації, що покликані протидіяти корупції. Для більшості європейських країн таким органом є Рада Європи. Україна стала членом Ради Європи з 1995 року³.

Рада Європи поставила перед собою завдання вироблення загальноєвропейських норм та стандартів, контролю за їх дотриманням, а також надання технічної допомоги державам та регіонам. Для їх виконання Рада Європи розробила кілька міжнародно-правових документів у цій сфері: 1) Кримінальну Конвенцію Ради Європи про боротьбу з корупцією (1999 р.), 2) Цивільну Конвенцію Ради Європи про боротьбу з корупцією (1999 р.), 3) Двадцять принципів боротьби з корупцією (1997 р.), 4) Модельний кодекс поведінки для державних службовців (2000 р.), 5) Єдині правила протидії корупції при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній (2003 р.).

Безпосередній контроль за реалізацією зазначених документів доручено Групі держав Ради Європи проти корупції (GRECO). На сьогодні до GRECO входять 49 держав Європи, в тому числі – Україна.

Важливим суб’єктом у сфері міжнародної співпраці у цій сфері виступає Європейський Союз. Серед документів ЄС у цій сфері варто зазначити: Комюніке Європейської комісії від 28 травня 2003 р. щодо комплексної політики Європейського Союзу з протидії корупції, Рамкове рішення Ради Європейського Союзу №568 від 22 липня 2003 р. „Про боротьбу з корупцією в приватному секторі”.

Аналіз діяльності в сфері запобігання та протидії корупції в межах згаданих міжнародних організацій дозволяє виокремити одну з важливих тенденцій – антикорупційні угоди посилюють політичні зобов’язання у протидії корупції і визначають основоположні міжнародні норми та процедури запобігання цьому явищу. Даний факт означає, що міжнародне співтовариство дійсно зацікавлене в тому, щоб протидіяти корупції як на національному рівні, так і в глобальному масштабі.

Україна досить активно і широко залучена до цього процесу і підписала низку важливих міжнародних антикорупційних угод. Зокрема, Конвенцію ООН проти корупції, Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією, Кримінальну конвенцію про боротьбу з корупцією, Додатковий протокол до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією.

Окрім цього, у зв’язку з набуттям для України чинності Цивільної конвенції Ради Європи „Про боротьбу з корупцією” з 1 січня 2006 року Україна стала сороковим членом ГРЕКО. Приєднавшись до ГРЕКО, Україна взяла на себе зобов’язання брати участь у процесі взаємної оцінки у рамках Групи. Як член ГРЕКО Україна зобов’язана звітувати перед членами цієї групи про результати своєї діяльності по даному напряму. Так, у травні 2009 року на пленарному засіданні ГРЕКО затверджено звіт щодо виконання Україною антикорупційних рекомендацій цієї міжнародної організації. Ці рекомендації надано Україні за результатами першого та другого раундів оцінки. Зазначені раунди оцінки були присвячені діяльності спеціалізованих органів, які займаються попередженням корупції, питанням імунітету посадових осіб щодо кримінального переслідування, а також питанням виявлення, вилучення та конфіскації доходів та іншого майна, отриманих внаслідок корупції, попередження корупції в системі держаного управління, відповідальності юридичних осіб за корупційні злочини.

Нещодавно завершився черговий раунд оцінювання України. В його рамках у квітні 2011 року відбувся візит експертів ГРЕКО до України, у ході якого вивчалася ситуація стосовно імплементації в українське законодавство положень Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією та Додаткового протоколу до неї, а також рекомендацій Ради Європи щодо фінансування політичних партій. У квітні 2012 року було оприлюднено Другий додатковий звіт про стан виконання рекомендацій GRECO за результатами 1-го і 2-го раундів оцінювання України. Ознайомитися з повним текстом документу можна на сайті Міністерства юстиції у розділі „Антикорупційні ініціативи”⁴.

Аналогічний механізм взаємної оцінки використовується для контролю за дотриманням та імплементацією положень Конвенції ООН проти корупції. Відповідно до графіку проведення оцінювання Україна є однією з перших країн, щодо якої проводиться оцінка стану імплементації згаданої Конвенції ООН.

Ще однією платформою співробітництва у сфері запобігання та протидії корупції є Організація економічного та соціального розвитку (ОЕСР), і зокрема, її Антикорупційна мережа для Східної Європи та Центральної Азії. В рамках роботи ОЕСР у 2003 році представниками урядових делегацій Вірменії, Азербайджану, Грузії, Російської Федерації, Таджикистану та України схвалено Стамбульський план дій по боротьбі з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії ОЕСР. Основними принципами Стамбульського плану дій є розвиток ефективної і прозорої системи державної служби, посилення боротьби з хабарництвом та забезпечення чесності в бізнесі, підтримка активної участі громадськості у реформах.

Нещодавно моніторингова група Стамбульського плану дій Антикорупційної мережі ОЕСР завершила другий раунд оцінки стану законодавчого врегулювання сфери запобігання та протидії корупції в Україні, за результатами якого нашій державі надано відповідні рекомендації. Варто також згадати участь України і в зовнішньополітичній ініціативі держав-членів ЄС „Східне партнерство”, яку було започатковано у 2009 році з метою створення необхідних умов для прискорення процесу політичного об’єднання й подальшої економічної інтеграції між Європейським Союзом і зацікавленими країнами-партнерами до яких потрапила Україна.

Зауважимо, що міжнародні документи в цій сфері, як правило, не передбачають конкретних санкцій за порушення домовленостей чи ігнорування рекомендацій. Водночас працюють інші два стимули: зовнішній – імідж держави на міжнародній арені та внутрішній – розвиток національної економіки. Звіти міжнародних інстанцій та експертів мають суттєвий вплив на привабливість держави для іноземних інвесторів, що виступає головним стимулом.

Основними державними органами, які беруть безпосередню участь у міжнародній співпраці щодо протидії корупції є Верховна Рада України (щодо ратифікації міжнародних документів, створення робочих груп, прийняття законів та підзаконних нормативних актів тощо), Генеральний прокурор та підпорядковані йому прокурори, Міністерство закордонних справ та Міністерство юстиції України. Міністерство юстиції є відповідальним за співпрацю з ГРЕКО, представник Мін’юсту очолює делегацію України в ГРЕКО. Окрім того, Міністерство координує проведення Україною самооцінки щодо дотримання положень Конвенції ООН проти корупції, співробітництво в рамках тематичної платформи №1 ініціативи ЄС „Східне партнерство”, присвяченої сфері боротьби з корупцією. Зважаючи на існуючий досвід Міністерства юстиції у співпраці з міжнародними організаціями у цій сфері, також планується визначити його координатором реалізації заходів передбачених Стамбульським планом дій.

Серед неурядових організацій, які діють у сфері протидії корупції виділяється Transparency International. Ця міжнародна організація функціонує у більшості країн світу і проводить соціологічні дослідження феномену корупції. Одним із найбільш відомих показників, який широко використовують у світі є Corruption Perception Index (CPI – індекс сприйняття корупції), що відображає як суспільство у досліджуваній країні сприймає корупцію: як нормальне явище чи як щось аномальне? Згідно останнього дослідження індексу CPI Україна набрала лише 2,3 пункти з 10 можливих у даному дослідженні (чим більша цифра – тим негативніше населення ставиться до корупції) і зайняла 152 місце з-посеред 183 досліджуваних країн світу⁵. Для порівняння рівня сприйняття корупції у українському суспільстві пропонується таблиця.

Рівень сприйняття корупції в Україні згідно даних Transparency International

Рік дослідження індексу CPI	2011	2010	2009	2008	2007	2006	2005	2004	2003
Показник CPI	2.3	2.4	2.5	2.7	2.8	2.6	2.2	2.3	2.4

Таким чином, зважаючи на наведені дані можна констатувати, що з 2007 року в Україні спостерігається негативна тенденція щодо сприйняття корупції. Власне така критична ситуація є очевидним сигналом для вжиття невідкладних заходів з запобігання та протидії корупції, зокрема з використанням міжнародних механізмів.

РОЗДІЛ 3

Кримінальна відповідальність за вчинення корупційних злочинів у сфері публічного права

Організаційно–правове забезпечення

запобігання і протидії корупції

1. Поняття та загальна характеристика злочинів у сфері службової діяльності службових осіб публічного права. Співвідношення службових злочинів із корупцією.

2. Зловживання владою або службовим становищем і перевищення влади або службових повноважень (статті 364 та 365 КК). Схожість та розмежування. Співвідношення із спеціальними нормами.

3. Відмежування „Зловживання впливом” (ст. 189-2) від „Одержання хабара” (ст. 368), „Пропозиції або давання хабара” (ст. 369) та „Комерційного підкупа службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми” (ст. 368-3).

4. Хабарництво (статті 368,369, 370 КК)

5. Незаконне збагачення (ст. 368-2 КК)

3.1 Поняття та загальна характеристика злочинів у сфері службової діяльності службових осіб публічного права. Співвідношення службових злочинів із корупцією.

Злочини корупційної спрямованості є найбільш тяжкими проявами корупції як соціального явища. Проте не усі злочини у сфері службової діяльності можна розглядати в якості корупційних, а лише ті, що підпадають під ознаки загальних положень закону „Про засади запобігання в протидії корупції”. Насамперед корупція виявляється у використанні службовою особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди. Тому, наприклад, зловживання владою або службовим становищем (ст. 364), перевищення влади або службових повноважень (ст. 364), не завжди є корупційними злочинами, а лише за умовою відповідної спрямованості. Неможливо вважати корупційним злочином і службову недбалість (ст. 367), оскільки „невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них” аж ніяк не сумісне з метою одержання неправомірної вигоди.

Терміни «службова особа» та «посадова особа» використовуються законодавцем як синоніми. Нагадаємо, що крім службових осіб двох видів (у публічної та приватної сферах) суб’єктами корупційних злочинів можуть бути і не службові особи також двох видів (приватні особи у випадках пропозиції та надання хабара та незаконної вигоди і особи, що надають публічні послуги). Поняття службової особи міститься у ст. 18 КК, а також у примітки до ст. 364.

Аналіз законодавчих визначень дозволяє виокремити 3 види службових осіб (за критерієм специфіки повноважень):

• представник влади: має право пред’являти певні вимоги особам, що не є його підлеглими.

• виконує організаційно-розпорядчі обов’язки: має підлеглих (відповідно, ними керує).

• виконує адміністративно-господарські обов’язки: приймає самостійні рішення щодо майна, тобто розпоряджується ним.

Усі функції будь-яка з цих осіб може виконувати не тільки постійно, а й тимчасово (особа наділяється функцією службової на певний час), а також за спеціальним повноваженням (особі доручається певне завдання без вказівки на часові межі).

Не службові особи – ті, що виконують суто технічні чи професійні функції (лікар, коли здійснює саме лікувальну, а не іншу діяльність; викладач, що надає знання). Як відомо, лікар, що видає лікарняний, чи викладач під час, коли приймає іспити визнаються службовими особами. Така практика склалася ще з часів чинності КК України 1961 р. Проте із визначенням, яку саме функцію службової особи виконують відповідні суб’єкти, існують проблеми. З тим, що таки суб’єкти дійсно є службовими особами, погоджуються не усі науковці. Слід пам’ятати, що встановити певну функцію службової особи не означає, що ця особа скоїла саме службовий злочин. Потрібно встановити зв’язок між цією функцією та відповідним порушенням. Службовий злочин – тільки той, в якому службова особа використовує свій статус.

Об’єкт злочинів у сфері службової діяльності – нормальна робота відповідних органів, їхній авторитет. Власність може бути додатковим, але не основним об’єктом злочинів, склади яких передбачені цим розділом.

Об’єктивна сторона. У більшості складів діяння визначено у формі дії. Бездіяльність може характеризувати лише злочини, що передбачені статтями 364 (Зловживання владою або службовим становищем) і 367 (Службова недбалість).

Наслідок. Як матеріальні сконструйовані основні склади статей 364, 365 і 367. Наслідки – практично однакові: істотна шкода охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб (у ст. 365 „Перевищення влади або службових повноважень” відсутнє слово „свободам)”.

У „Примітці” визначається розмір шкоди, „якщо вона полягає у заподіянні матеріальних збитків”. Слово „якщо” свідчить про те, що шкода може бути і іншою (моральна, політична, фізична). В такому разі істотна шкода – оціночне поняття. Практика визнає істотною обмеження конституційних прав людей, підрив авторитету органів державної влади або місцевого самоврядування, порушення громадського порядку та ін..

Якщо спричинена шкода не може розглядатися у якості істотної, це означає, що злочину у такої події нема. (відповідальність може будь-якою іншою, але не кримінальною).

Решта складів злочинів ц сфері службової діяльності – формальні, тобто наслідків не передбачають.

Суб’єктивна сторона. Вина. Для більшості складів – прямий умисел щодо діяння. Тільки службова недбалість можлива з необережності. Щодо наслідків може бути як умисел, так і необережність.

Мотив – у ст. 364: „...з корисливих мотивів чи в інших особистих інтересах або в інтересах третіх осіб”. Це фактично будь-які інтереси (важко уявити собі мотив, який не був би ані корисливим, ані іншим особистим, ані втілював би інтереси інших осіб). До речи, саме вказівкою на мотив у плані конструкції суб’єктивної сторони зловживання владою або службовим становищем (ст. 364) текстуально відрізняється від перевищення влади або службових повноважень (ст. 365).

Суб’єкт. Вік – не молодше 16 років. Поняття службової особи розглядалося вище, осудність презумується.