Центральное и местное управление. Приказы

В области управления правительство шло по пути бюрок­ратической централизации; В XVII в. приказная система ста­ла гораздо более разветвленной и громоздкой, чем в предыду­щем столетии. С расширением территории, усложнением и оживлением государственной жизни число центральных ве­домств быстро росло. В XVII в. существовало до 80-90 при­казов, но постоянных - вдвое меньше; остальные возникали по мере надобности и, просуществовав год - другой, исчезали.

Между приказами отсутствовало четкое разделение фун­кций. Одни ведали какой-либо отраслью управления в масш­табе всей страны. Другие могли заниматься теми же делами на определенной территории. Чересполосица, запутанность в приказном управлении сильно мешали делу. Приказы, с од­ной стороны, полностью подчинялись царю и Боярской думе, не имели никакой самостоятельности в решении дел; с дру­гой - давили, как пресс, на органы местного, в том числе и особенно выборного управления.

Ряд приказов имел общегосударственную компетенцию. Это в первую очередь группа административных учрежде­ний. Первое место среди них принадлежало Разрядному при­казу, или Разряду. Он разряжал, или наряжал, т.е. распреде­лял, назначал служилых людей по отечеству - дворян и детей боярских - на службу по военному, гражданскому и придворному ведомствам. Поместный приказ ведал помест­ными и вотчинными землями центра Европейской России, где располагались земельные владения феодалов. Он наделял дворян землей, в соответствии с «окладом», назначенным Разрядом. Ямской приказ обеспечивал организацию ямской гоньбы - почтовой связи для нужд государства. Казенным каменным строительством, заготовкой для него материалов занимался Приказ Каменных дел. Три приказа ведали финан­сами. Приказ Большого прихода собирал через своих пред­ставителей на местах таможенные доходы, наблюдал за ме­рами длины и веса. Приказ Новой четверти, или Новая четь, ведал кабацкими соборами в Москве и южных городах, вел борьбу с незаконной продажей вина и табака. Приказ Боль­шой казны имел широкие полномочия: в его подчинении бы­ли казенная промышленность и торговля, чеканка монеты, а с 1680 г. таможенные и кабацкие сборы.

Некоторые приказы занимались судебными делами. Раз­бойный разбирал дела об убийствах, разбоях, кражах по всей стране, кроме Москвы; Земский ведал уголовными делами, а также осуществлял полицейские функции в столице. Суд над отдельными группами населения или на определенной терри­тории вершили другие приказы. Политические, должностные преступления тоже разбирались в разных учреждениях.

Компетенция нескольких приказов носила областной ха­рактер. Пять из них, так называемые четверти - Владимир­ская, Галицкая, Костромская, Новгородская (Нижегород­ская) и Устюжская - собирали налоги, осуществляли управление и суд на определенной территории. Всем Повол­жьем, землями бывшего Казанского и Астраханского ханств управлял Приказ Казанского дворца. Он же ведал землями Сибири, присоединение которой началось с конца XVI в. и продолжалось в следующем столетии. В 1637 г. для управле ния Сибирью учредили специальный Сибирский приказ. В не­го поступал ясак - налог мехами или деньгами.

В Челобитенном приказе судились начальники, дьяки, подь­ячие, сторожа самих приказов. Он же выступал в роли высшей апелляционной инстанции по судебным делам всех остальных приказов. Приказ как бы стоял над другими учреждениями. Сходные, но более широкие функции имел Приказ тайных дел, контролировавший деятельность всех государственных учреж­дений, послов, воевод; ему же подчинялось все хозяйство цар­ской фамилии. Существовал он, правда, недолго: с 1654 до смерти Алексея Михайловича (1676).

В 1621 г возник Приказ счетных дел, который проверял доходы и расходы всех приказов. Это учреждение, как и при­казы Тайный, Челобитенный, осуществляло надзор, конт­роль за другими приказами.

Особое место занимала группа дворцовых приказов, ве­давших обслуживанием царского семейства и двора. Приказ Большого дворца управлял дворцовым хозяйством в столице, дворцовыми волостями и селами по всему государству. В Ка­зенном приказе (дворе) хранилась вещевая казна монарха. В Конюшенном приказе наблюдали за царскими конюшнями и мастерскими, изготовлявшими кареты, сани, упряжь для цар­ских выездов.

Внешнеполитические функции были прерогативой Посоль­ского приказа. Он же собирал со всей страны налоги на выкуп пленных: полоняничные деньги. Ему подчинялись донские ка­заки, служилые татары, перешедшие на русскую службу после присоединения Поволжья, Приуралья и Сибири, а также уч­реждения, которые власти создавали для управления присоеди­ненными к России землями: приказы Малороссийский, Великия России, княжества Смоленского и др.

Обороной государства, а это тоже функция внешнеполи­тического характера, занималась группа военных приказов, одновременно имевших и некоторые внутриполитические функции. Разрядный приказ, главный из них, руководил во­енными операциями. Другие приказы - Стрелецкий, Пуш­карский, Иноземский, Рейтарский и Казачий - ведали спе­циальными родами войск.

Единства в распределении дел между приказами не суще­ствовало, Вся эта громоздкая махина с трудом поддавалась контролю верховной власти.

В последней четверти столетия стало почти обычаем объ­единять приказы в группы. Одну из них составляли Посоль­ский, Новгородский, Владимирский, Галицкий, Устюжский, Малороссийский, Великия России и Смоленский. В другую входили Большой приход, Большая казна и Новая четь. В третью - Костромская четь и Стрелецкий. В четвертую - Пушкарский и Рейтарский. Это были опыты, попытки не очень удачного упрощения громоздкой приказной машины. Они подготовили реформу центрального управления, прове­денную при Петре.

Основной территориально-административной единицей был уезд. Его формирование восходит к временам окончания феодальной раздробленности, когда в единое государство включались отдельные княжества и их уделы. Из них и вы­росли уезды, различавшиеся и размерами и численностью на­селения. Они делились на станы и волости.

Уже к концу XVI в. в ряде пограничных городов и уездов, где требовалась сильная власть, появились воеводы, и не только в роли военачальника, водителя «воев», ратников, полков, но и главного администратора и судьи по граждан­ским и уголовным делам Он отвечал за поступление всех сборов, выполнение казенных служб, всяких повинностей; имел полицейские функции. С начала XVII в. воеводская власть постепенно и довольно быстро распространяется на всю страну. Она охватывала все слои и все дела уездного общества и означала оттеснение «земского начала», местно­го самоуправления (земские и губные избы, введенные в се­редине XVI в.), усиление бюрократического начала.

Управление огромной страной с ее более чем 250 уезда­ми, а в восточных районах их размеры были очень велики, представляло большие трудности. Этим вызвано формирова­ние более крупных территориально-административных еди­ниц, так называемых разрядов. Уже в предыдущем столетии формируются группы городов, где ставились гарнизоны и по­лки для защиты пограничных областей от нападений воинст­венных соседей. Прежде всего это «Береговой разряд», ли­ния городов-крепостей по берегу реки Оки, на которые, опирались войска для борьбы с нашествиями крымских и но­гайских татар. Центром береговой линии был Серпухов. К югу от Оки сложился Украинный, или Тульский, разряд - пограничный военно-административный округ.

Поскольку граница отодвигалась все дальше на юг, зна­чение Тульского разряда постепенно падало. Центром юж­ной обороны стала Белгородская засечная черта с центром в Белгороде. Здесь в 1663 г. возник Белгородский разряд, или Белгородский полк, которому подчинялись несколько десят­ков городов и уездов. Два года спустя власти организовали Севский разряд для защиты юго-западного пограничья от Крыма и Речи Посполитой.

Охрана западной границы лежала на Смоленском разря­де (организован после взятия Смоленска в 1654 г.), северо­западной границы - на Новгородском (упоминается в источ­никах с 1656 г.). К концу столетия появляются разряды Московский, Владимирский, Тамбовский, Рязанский, Казан­ский (с центром в Симбирске); сибирские: Тобольский, Том­ский, Енисейский, Ленский (центр - Якутск); главным из них был Тобольский, а сам Тобольск считался «стольным гра­дом» всей Сибири.

Разряды-округа, несмотря на то, что их воеводы имели разную компетенцию, а ряд внутренних округов (Москов­ский и др.) был ликвидирован, сыграли существенную роль в организации пограничной обороны, в улучшении админи­стративного управления на местах. По сути дела, разряды подготовили появление петровских губерний - промежу­точного звена между центральным и уездным звеньями уп­равления.

2. Активизировалась после Смуты законодательная деятель­ность. Законодательная работа осуществлялась Боярской ду­мой и Земским собором во главе с царем. Принятые ими ре­шения, постановления, приговоры существенно дополнили «новоуказные статьи» второй половины XVI в., накопившие­ся после Судебника 1550 г. Когда в ходе Московского восста­ния 1648 г. дворяне и посадская верхушка поставили вопрос об упорядочении управления, в том числе и о составлении нового свода законов, в распоряжении властей, согласивших­ся с этим требованием, оказался обширный материал из «но­воуказных статей».

Составление свода поручили комиссии из пяти человек - бояр князей Одоевского (глава комиссии) и Прозоровско­го, окольничего князя Волконского, дьяков Грибоедова и Ле­онтьева. «Приказ князя Одоевского» и составил «Соборное уложение». С начала октября его текст читали членам Зем­ского собора: высшему духовенству, думным и выборным людям. В январе следующего года «Уложение» утвердили на Соборе, потом отпечатали в московской типографии и разо­слали по учреждениям всей страны.

Помимо русских судебников, новоуказных статей, исполь­зовали византийскую Кормчую («законы греческих царей»), Ли­товский статут 1588 г. Составители «Уложения» и выборные (около 300 человек) Земского собора в ходе подготовки, чтения и обсуждения кодекса предлагали новые статьи.

«Соборное уложение» 1649 г. - заметный шаг вперед в развитии отечественного законодательства. «Уложение» - кодекс феодального права. Важное место в нем заняли вопро­сы охраны чести и здоровья царя, царской власти, представи­телей государева двора и церкви. Оно вводит в связи с этим понятие государственного преступления, за которое полага­лось жестокое наказание. «Уложение» исходит из монополь­ного сословного права феодалов на землю и крестьян. Но пре­дусматривает и их обязанность служить с поместий и вотчин. Глава XI - «Суд о крестьянех» - детально трактует вопрос о крестьянской крепости по писцовым, переписным* отдель­ным и отказным книгам. Среди ее постановлений - отмена «урочных лет», штраф за укрывательство беглых. Глава XIX - «О посадских людех» - узаконивает конфискацию белых слобод и мест на посадах, возвращение в тягло посадских лю­дей-закладчиков. Ряд глав предусматривает порядок рассмот­рения судебных дел, систему наказания за служебные пре­ступления с целью устранения злоупотреблений приказных деятелей, воевод и их помощников.

В целом «Соборное уложение» стояло на защите интере­сов самодержавной монархии, господствующего класса фео­далов, узаконив окончательное оформление крепостничества и тенденции перехода к абсолютизму в государственно-поли­тической жизни России.