УДК 338.242.4 (075) , ББК 65 »

Г11

Рекомендовано

Министерством образования Российской Федерации в качестве

учебника для студентов и слушателей экономических специальностей,

обучающихся в системе подготовки, переподготовки и повышения

квалификации госслужащих

Рецензенты:

Гриценко Н.Н. — доктор экономических наук, профессор Гонтмахер Е.Ш. — доктор экономических наук

' Редакционная коллегия:

Кушлин В.И. (руководитель авторского коллектива),

Бударина А.В., Буланов B.C., Марголин A.M.,

Половинкин П.Д., Фоломьев А.Н., Хорзов СЕ.

Авторский коллектив:

Архангельский В.Н. — д.э.н., проф.; Бударина А.В. — к.э.н., доц.;

Буланов B.C. — д.э.н., проф.; Валентей С.Д. — д.э.н., проф.;

Владимирова А.А. — к.э.н., доц.; Волгин Н.А. — д.э.н., проф.;

Горбунов Н.М. —д.э.н., проф.; Горланов Г.В. —д.э.н., проф.; Грязное Э.А. —

к.э.н., доц.; Гуртов В.К. —д.э.н.; Живалов В.Н. — к.э.н., доц.;

Ибрагимова Л.Ф. — к.э.н.; Колосов А.В. —д.э.н., проф.; Кушлин В.И. —

д.э.н., проф.; Любимцев Ю.И. — д.э.н., проф.; Маликова О.И. — д.э.н.,

проф.; Марголин А.М. — д.э.н., проф.; Мысляева И.Н. — д.э.н., проф.;

Никитинский В.Н. — к.э.н.; Пеньков Б.Е. — д.э.н., проф.; Терская В.В. —

д.э.н., проф.; Плакся В.И. —д.э.н., проф.; Половинкин П.Д. —д.э.н., проф.;

Потрубач Н.Н. — д.э.н., проф.; Ржаницина Л.С. — д.э.н., проф.;

Семенов С.А. — к.э.н., доц.; Сильвестров С.Н. — д.э.н., проф.;

Смирницкий Е.К. —д.э.н., проф.; Сорвина Г.Н. —д.э.н., проф.;

Фоломьев А.Н. — д.э.н., проф.; Хорзов СЕ. — д.э.н., проф.; Чалов В.И. —

д.э.н., проф.; Щербакова Л.И. — к.э.н., доц.; Яковец Ю.В. — д.э.н., проф.

© Издательство "Экономика", 2000 © Издательство РАГС, 2002

Предисловие

Современная экономика, как

свидетельствует практика всех без исключения стран мира, предполагает активное участие в ней государства как субъекта рыночных экономических отношений, а также как регулирую­щего и управляющего органа. В разных странах мира неодина­ковым образом, сообразно традициям и накопленному опыту строятся отношения между правительством и основными эко­номическими субъектами (предпринимателями и домохозяйствами). В разной мере реализуется и государственное вмеша­тельство в экономические процессы. Но общая линия такова, что роль государств в экономике становится с ходом времени все более сложной и тр Государственное регулирование рыночной экономики

Учебник является результатом научных поисков и обобще­ний проблем управления экономическими процессами на уровне макросистем, которые продолжительное время ведет коллектив кафедры теории и практики государственного регу­лирования рыночной экономики Российской академии госу­дарственной службы при Президенте Российской Федерации. Нам помогла многолетняя творческая работа профессуры и преподавателей кафедры в довольно сложной аудитории. Она включает в себя действующих функционеров и руководителей органов государственного и муниципального управления, а также представителей бизнеса. Удалось за сравнительно ко­роткое время сформировать достаточно целостный учебный курс, получивший название: "Государственное регулирование рыночной экономики: федеральный, региональный и муници­пальный уровни". Он включает разнообразные темы, отчасти относящиеся к курсам политэкономии, макро- и микроэконо­мики, менеджмента, финансов. Появились и совершенно но­вые темы, возникшие из конкретных потребностей реформ в экономике и в административно-хозяйственных структурах страны. Этот учебный курс отрабатывался в течение ряда лет в разнообразных формах учебы в рамках полномасштабного высшего образования по специальности "Государственное и муниципальное управление". Активно использовался он также в системе профессиональной переподготовки и повышении квалификации государственных служащих.

Сейчас уже можно утверждать, что сложилась самостоятель­ная дисциплина экономико-управленческого цикла. Она от­кликается на важную потребность демократического общест­ва — осуществлять силами государственных институтов страте­гическую настройку и постоянную поднастройку экономичес­кой среды, регулировать экономические процессы в интересах страны и ее народа.

Предлагаемая читателю книга является вторым широким из­данием учебника. По сравнению с первым, вышедшим в 2000 году и быстро разошедшимся в розничной торговле, учебник основательно переработан. Усовершенствована и приведена в большее соответствие с учебной программой структура книги. В ней устранены повторения и упорядочена терминология, она очищена от излишнего иллюстративного и конъюнктурного

Предисловие

материала. Благодаря этому удалось сделать учебник более цельным и компактным.

Изложение проблем государственного регулирования эконо­мики приведено в большее соответствие с реальными тенден­циями последнего времени в мировой и российской экономи­ке. Учитывается переосмысление первоначальных трактовок места государства в рыночной экономике, происходящее в на­учной среде под влиянием мониторинга социально-экономи­ческих трансформаций в мире и конкретно в России. Противо­речивость многих явлений, вытекающая из неравновесного влияния глобализации на экономику России (как и ряда других стран, осуществляющих радикальные преобразования) не мог­ла, конечно, не отразиться и на несовпадениях в оценках раз­ными авторами конкретных процессов, анализируемых в кни­ге. Редакционная коллегия стремилась минимизировать подоб­ные разночтения. Но полностью их устранить сегодня едва ли возможно: требуется все более многостороннее обсуждение но­вых проблем, в том числе и на занятиях со слушателями, сту­дентами и аспирантами.

Учебник написан во многом в расчете на внеаудиторную ра­боту слушателей в рамках избранной ими формы и программы обучения. Это связано с усилившимся в последнее время стремлением руководителей федеральных и региональных ор­ганов, работников государственного и муниципального аппа­рата учиться без отрыва от работы — в рамках заочной, модуль­ной и вечерней форм. Поэтому авторский коллектив стремился максимально оснастить текст методическими указаниями и ре­комендовать источники, позволяющие, работая самостоятель­но, глубоко осваивать главные разделы курса и плодотворно го­товиться к аудиторным занятиям, в том числе к таким актив­ным их видам, как кейз-стади, круглые столы, лекции-дискус­сии, мозговые атаки и др.

Книга может пригодиться при получении первичного выс­шего образования в вузах, дающих подготовку по разнообраз­ным специальностям, в которых нуждается государственное и муниципальное управления. Ею можно воспользоваться и при переподготовке кадров с предоставлением второго высшего об­разования. Она пригодна и как пособие при профессиональной переподготовке и повышении квалификации государственных

8

Государственное регулирование рыночной экономики

служащих. Конкретные состав и пропорции тем, затрат време­ни на их освоение определяются программами обучения.

Надеемся, что издание окажется полезным для слушателей и студентов экономических и управленческих специальностей и для преподавателей, аспирантов и соискателей академий (ин­ститутов) системы государственной службы и других вузов.

В.И.Кушлин, доктор экономических наук, профессор .,■■>■.,...;, © Кушлин В.И., 2002

Раздел первый

ебует от правительственных органов все большей квалификации. И о государственном влиянии на эко­номику ныне требуется говорить не в количественных оценках ("больше — меньше"), а с точки зрения качественной эффек­тивности государственного регулирования.

Особенно сложными, по существу комплексными, становят­ся экономические функции государства в странах, которые по­добно России взялись в исторически короткие сроки трансфор­мировать свою экономическую систему, освоить методы совре­менного рыночного хозяйствования. Именно на этой стороне дела и сосредоточивают авторы основное внимание.

Глава 1Российская экономика в начале XXI века,

ее место в мировом хозяйстве

Чтобы эффективно регулиро­вать развитие экономики, нужно ясно представлять ее структу­ру, состояние, возможные перспективы развития, место и взаи­мосвязи в стремительно глобализирующемся мировом эконо­мическом пространстве.

1.1Особенности и тенденции динамики экономики России

Каковы основные экономичес­кие категории, о которых идет речь в настоящей главе? Под эко­номикой мы понимаем совокупность отношений собственнос­ти, распределения и обмена, в которые вступают люди в процессах производства, обращения и потребления матери­альных благ и услуг, а также сложившуюся структуру воспроиз­водства, достигнутый уровень развития производительных сил. Экономика рассматривается на четырех уровнях. Микроэко­номика — система предприятий и организаций, непосредствен­но воспроизводящих товары и услуги (платные и бесплатные), а также сеть взаимоотношений между ними. Мезоэкономика — экономические отношения и пропорции воспроизводства в рамках отдельных территорий (например, городов, районов, субъектов Российской Федерации, крупных экономических районов, федеральных округов), отраслей и подотраслей как составных элементов национальной экономики. Макроэконо­мика — система экономических отношений и производитель­ных сил, структура воспроизводства в масштабах страны. Миро­вая экономика (глобальная экономика) — совокупность эконо­мических отношений и пропорций в масштабах всемирного хо­зяйства и мирового рынка, интеграционные связи между стра­нами, регионами, межгосударственными объединениями (типа Европейского Союза, СНГ).

Структура экономики выражает динамику пропорций вос­производственных секторов, отраслей, территорий, технологи­ческих укладов, форм собственности и внешнеэкономических связей.

Экономика каждой страны имеет свои особенности, опреде­ляющие ее характер, структуру, динамику, место в мировом эко­номическом пространстве. Каковы же особенности экономики России?

Во-первых, это крупномасштабная экономика, что определя­ется ее территорией (17,1 млн км2 — первое место в мире), чис­ленностью населения (на 1 января 2001 г. — 144,8 млн человек — шестое место в мире), значительным трудовым, природным, научно-техническим, социокультурным и производственным потенциалом. Правда, за годы кризиса 90-х гг. по доле в миро­вом валовом национальном продукте Россия оказалась отбро­шенной назад. Если в 1970 г. в России производилось 8% миро­вого ВВП, в 1990 г. — 5,5%, то в 2000 г. — всего 2,7%'. Тем не ме­нее она обладает значительными возможностями роста.

Во-вторых, большое богатство и разнообразие природных ре­сурсов — земельных, минеральных, лесных, водных. По площа­ди сельскохозяйственных угодий (220 млн га), лесов (774 млн га), водных ресурсов (4310 кубокилометров речного стока в год, 2 млн озер), разведанных запасов нефти, газа, угля, руд черных металлов, некоторых цветных металлов, горнохимического сырья Россия занимает первое или одно из первых мест в мире. К сожалению, эффективному использованию этих

1 См.: Мир на рубеже тысячелетий. Прогноз развития мировой экономи­ки до 2015. М., 2001. С. 554.

12

Государственное регулирование рыночной экономики

природных богатств мешают неблагоприятные климатические условия: около 70% территории занимают районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Это требует дополни­тельных затрат на их освоение, жизнеобеспечение населения, на перевозки грузов и пассажиров.

В-третьих, Россия отличается значительным социокультурным разнообразием, накладывающим отпечаток на социально-эконо­мические отношения. На ее территории проживают представите­ли более 100 национальностей и народностей, множество этно­сов, имеется ряд конфессий (христианско-православная, мусуль­манская, буддийская и др.). Это разнообразие необходимо учиты­вать в социально ориентированной экономической политике.

В-четвертых, в результате реформ 90-х гг. экономика России приобрела ярко выраженный многоукладный характер. В 2000 г. из общего числа занятых в экономике 64,6 млн человек 38,1% были заняты в государственном и муниципальном секторах, 45% — в частном секторе, 14,1% — в смешанном секторе, 0,8% — в общественных и религиозных организациях, 2% — на совместных с иностранными компаниями и иностранных предприятиях'. Соответственно имеется несколько основных укладов: капиталистический, мелкотоварный (мелкие частные предприятия, фермеры, "челноки"), государственный, госу­дарственно-частный (смешанный). Особенностью России яв­ляется значительный удельный вес натурально-патриархально­го уклада, представленного в основном личными хозяйствами населения, которые в 2001 г. производили 54% сельскохозяйст­венной продукции — в основном для собственного потребле­ния. Важная задача государственного регулирования экономи­ки при таких обстоятельствах состоит в создании условий, что­бы каждый экономический уклад функционировал наиболее эффективно в присущей ему нише.

В-пятых, экономика характеризуется резкой, усилившейся в 90-е гг. дифференциацией региональных показателей хозяйствен­ного и социального развития 89 субъектов Российской Федера­ции. В 2000 г. по размеру территории Республика Саха (Якутия) превосходила Республику Адыгею в 277 раз. Размеры инвести­ций в основной капитал в Тюменской области почти в 5900 раз

1 См.: Российский статический ежегодник. М.: Госкомстат России, 2000.

Глава I. Российская экономика в начале XXI века, ее место в мировом хозяйстве \ 3

были больше чем в Эвенкийском автономном округе. Москва превосходила Эвенкийский АО по стоимости основных фондов в 700 раз, а по обороту розничной торговли — почти в 3600 раз. Соответственно Ингушетию по среднедушевым месячным до­ходам — в 16,3 раза, а по объему валового регионального про­дукта — в 338 раз. При таком разнообразии условий развития и экономических потенциалов субъектов Федерации первосте­пенное значение приобретает региональная политика, направ­ленная на постепенное сближение уровней социально-эконо­мического развития в различных регионах страны.

В-шестых, смена модели экономического развития, переход к открытой экономике привели к включению России в мировую экономику. При централизованно-плановой модели монополия внешней торговли ограждала российские предприятия и внут­ренний рынок от конкуренции зарубежных монополий и транснациональных корпораций (ТНК). Теперь покупатели свободны в выборе российских или импортных товаров. К тому же товарные потоки между бывшими республиками Советско­го Союза приобрели характер внешней торговли. В результате поток импортных товаров устремился на российский рынок, вытесняя отечественных товаропроизводителей и углубляя кризис. Доля импортных товаров в товарных ресурсах рознич­ной торговли выросла с 14% в 1991 г. до 54% в 1996 г. После де­вальвации рубля в 1998 г. она снизилась до 36%, но в 2000 г. вновь поднялась (до 39%).

Конкуренция импортных товаров предоставляла покупате­лям более широкий выбор и вынуждала отечественных товаро­производителей повышать конкурентоспособность своей про­дукции. В то же время ряд высокотехнологичных производств вытеснены зарубежными конкурентами. Во многих секторах рынка практически господствуют ТНК при поддержке местных компрадоров. Благодаря этому крупные ресурсы перекачива­ются за рубеж. Особенно пострадали сельское хозяйство, лег­кая промышленность и гражданское машиностроение, где про­изводство многократно сократилось. Многие предприятия, ра­нее считавшиеся российскими, фактически работают под кон­тролем иностранного капитала.

Все это говорит о том, что государство практически отказа­лось от поддержки и защиты отечественных товаропроизводителей-

14

государственное регулирование рыночной экономики

Глава I. Российская экономика в начале XXI века, ее место в мировом хозяйстве \ 5

. Не решались проблемы реинтеграции стран СНГ, воз­рождения общего рынка и единого экономического простран­ства в рамках евразийской цивилизации. Огромные внешние займы были бездарно растрачены, частично разворованы и не служили реструктуризации экономики. Во внешнеэкономичес­кой политике не учитывались противоречивые тенденции гло­бализации.

Перечисленные особенности российской экономики свиде­тельствуют о необходимости высочайшего профессионализма, об огромной ответственности государственных служащих при выборе и осуществлении модели государственного регулиро­вания экономики, при решении сложных задач ее трансфор­мации.

Государственное регулирование экономики должно опирать­ся на понимание и умелое использование закономерностей ее функционирования и динамики. Экономика может рассматри­ваться в трех разрезах — с точки зрения статики, динамики и генетики. Статика раскрывает структуру экономики, взаимо­действие между отдельными ее составными элементами в усло­виях сравнительно плавного, эволюционного развития. Дина­мика показывает качественные перемены в экономике при пе­реходе от фазы к фазе экономического цикла или при смене циклов. Генетика исследует причины и последствия качествен­ных перемен в экономике, механизмы наследственности, из­менчивости и отбора в этой сфере общества. Можно выделить несколько общих закономерностей циклично-генетической динамики экономики как целостной и сложной по структуре системы.

Рыночная экономика развивается неравномерно, циклично, по­следовательно проходя через фазы стабильного развития, кри­зиса, депрессии, оживления, подъема, а также среднесрочных, долгосрочных (Кондратьевских), сверхдолгосрочных (цивилизационных) циклов. Представления о возможности планомер­но-равномерной, бескризисной экономической динамики ока­зались иллюзией.

Экономика периодически переходит от одного относительно равновесного, устойчивого состояния к другому равновесному состоянию через переходный кризисный период, характеризу­ющийся усилением неустойчивости, спадом производства, хао-

,,

точными переменами, перестройкой структуры экономики. При этом наследственное генетическое ядро экономической системы (или надсистемы — при смене систем) очищается от устаревших элементов и обогащается дополнительным содер­жанием в результате наследственной изменчивости, позволяю­щей адаптироваться к новым условиям развития общества. Эти полезные изменения происходят на основе отбора — стихийно­го или сознательного (целенаправленного) — из множества возможных вариаций. Цикличность необходимо учитывать в перспективной экономической политике.

Глубина, масштабы и длительность кризисной фазы опреде­ляются характером экономического цикла. При переходе к оче­редному среднесрочному циклу (примерно раз в десятилетие) пе­ремены охватывают в основном технологическую структуру экономики (смена преобладающих поколений техники и тех­нологии, адекватные перемены в составе и структуре экономи­ки), сферу микроэкономики и частично мезоэкономики.

Переход к очередному долгосрочному (Кондратьевскому) цик­лу (примерно раз в полвека) вызывает более интенсивные, глу­бокие и длительные макроэкономические перемены. Происхо­дит смена преобладающего технологического уклада, соотно­шений экономических укладов, меняются пропорции распре­деления рабочей силы, территориальная и воспроизводствен­ная структура экономики. Кризисная фаза длится ряд лет, глу­бокие перемены происходят в мировой экономике.

Наибольшие потрясения в макроэкономике и глобальной экономике наблюдаются при смене раз в несколько веков сверхдолгосрочных (цивилизационных) циклов. В эти периоды происходит переход к новым технологическому и экономичес­кому способам производства, выдвигаются новые лидирующие отрасли и страны. Наблюдается череда глубоких экономичес­ких кризисов и болезненных трансформаций. Спад производ­ства и расстройство экономических отношений достигают мак­симальных значений. Завершается это утверждением нового экономического строя. Такой процесс наблюдается при смене индустриального общества постиндустриальным в конце XX — начале XXI веков.

При переходе к очередному циклу перемены охватывают в определенной последовательности все элементы структуры

16

Государственное регулирование рыночной экономики

экономики. Их исходной базой и импульсом становится проти­воречие между быстро растущим объемом потребностей обще­ства и падающей эффективностью экономики, неспособной удовлетворить эти потребности. Это вызывает перемены в тех­нологической, а вслед за ней в воспроизводственной, отрасле­вой и территориальной структуре экономики, в формах органи­зации производств, в институциональной структуре, в системе отношений собственности. В итоге преобразуется вся структу­ра экономики, весь ее облик. Эти тенденции в большей мере наблюдаются при сверхдолгосрочных и долгосрочных циклах, в меньшей мере — при среднесрочных.

Цикличная динамика экономики неразрывно связана с пре­образованием других элементов структуры общества, с качест­венными изменениями в демографических процессах, экологи­ческих отношениях общества и природы, социально-политиче­ском строе и сфере духовного воспроизводства (науке, культу­ре, образовании, этике, идеологии). Кризисы преобразуют все общество. Особенно это очевидно при цивилизационных цик­лах, смене мировых цивилизаций и поколений локальных ци­вилизаций.

Циклы в национальной и мировой экономике синхронизи­руются, что особенно ярко проявляется в условиях глобализа­ции. Каждая национальная экономика, будучи неразрывной составной частью мировой экономики, связана с ней тысячами нитей, ощущает на себе влияние цикличных колебаний миро­вого рынка, изменений его конъюнктуры.

С последней четверти XX века мировое сообщество вступи­ло в период глубочайших потрясений, сопровождающихся ра­дикальными преобразованиями и глобализацией экономики. Происходит смена лидеров мирового прогресса, формирова­ние четвертого поколения локальных цивилизаций. Тенден­ции этих перемен предвидел и четко выразил Питирим Соро­кин'. Эти перемены выражаются в глубокой трансформации экономики — как мировой, так и национальной. Развертыва­ется поворот экономики к человеку, к ноосфере, к рациональ-

1 См.: Сорокин П.А. Главные тенденции нашего времени. М.: Наука, 1997; Яковец Ю.В. Глобализация и взаимодействие цивилизаций. М.: Экономика, 2001.