5. 1.История развития местного самоуправления в России на рубеже XX – XXI веков

В современной России понятие «местное самоуправление» впервые появилось в Законе РФ от 06.07.1991г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Затем оно было расширено в Конституции Российской Федерации, принятой всенародным референдумом в 1993г. Статья 12 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1]. Далее в статье 130 уточняется: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью». В статье 132 определена функция этой ветви власти: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения», в том числе принимают свою символику.

Однако статус местной власти меняется только после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ним началось формирование муниципальных образований по всей территории страны. В 2004г. их насчитывалось более 14 000, в том числе 26 в Тульской области. Это – городское, сельское или иное поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Из инструмента проведения федеральной или региональной государственной власти на местах местная власть постепенно стала превращаться в систему местного самоуправления, которая решает различные вопросы местного значения – от формирования и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов до благоустройства и организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и прочих общих вопросов совместного проживания людей на территории муниципального образования.

По сути, порядка 70–90% социальных потребностей населения удовлетворяется им по месту жительства. Поэтому для местного самоуправления в отличие от других уровней власти социальные проблемы являются главными и преобладающими.

При этом абсолютное большинство граждан оценивает и воспринимает состояние государства на основе личного опыта взаимодействия с представителями органов местной власти. Поэтому Европейская Хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая в 1985 году в Страсбурге Советом Европы по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе, составляет одну из основ демократического строя мирового сообщества.

В первой из трех частей Хартии содержится понятие местного самоуправления, закрепляются гарантии защиты территории местным самоуправлением, определяются источники финансирования местного самоуправления и т.д. Во второй части устанавливаются обязательства государств, подписавших Хартию. В третьей – порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

В структуре Совета Европы третье место после Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи занимает Конгресс местных и региональных органов власти Европы, который проводит пленарные заседания раз в год во Дворце Европы в Страсбурге и играет важную роль в реализацииЕвропейской Хартии о местном самоуправлении. Россия вступила в Совет Европы в 1996 году, и с этого времени российская делегация участвует в работе Конгресса местных и региональных властей Европы.

Восемь лет жизни в России по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года позволили накопить большой объем информации о том, насколько реализованы его положения и что мешает развитию местного самоуправления в духе Европейской Хартии о местном самоуправлении. Поэтому 6 октября 2003 года вступил в силу новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 года), законопроект которого был внесен в Государственную Думу России Президентом РФ В.В. Путиным. Основными причинами, способствовавшими его появлению, стали следующие.

Первая причина – недостаточно четко в предыдущем законе были разграничены полномочия трех уровней власти: Федерации, региона и местного самоуправления. Как отметил руководитель коллектива разработчиков закона 131 - ФЗ Д. Козак: «Мы специально проанализировали бюджеты замерзающих уходящей зимой городов. Деньги, которые должны были быть направлены на предотвращение катастрофы, шли в футбольные клубы, на содержание лояльных властям СМИ, даже на финансовую помощь федеральным органам власти. Сегодня, если и заниматься поиском виноватых, то вина федеральных органов власти состоит в том, что своевременно не были установлены нормальные механизмы взаимодействия между тремя самостоятельными уровнями публичной власти, однозначно не определены функции и финансовые возможности каждого из них. Суть реформы в том, чтобы закрепить законом за каждым уровнем власти свою зону ответственности и сделать ее абсолютно прозрачной для граждан. Чтобы жители субъектов Федерации, городов и районов знали, какие услуги им должна оказывать федеральная, региональная и местная власть».

Вторая причина – отсутствие в существующей организации местного самоуправления эффективной системы сдержек и противовесов. Поэтому в большей части муниципальных образований России глава муниципального образования возглавлял и представительный, и исполнительный орган власти, концентрируя в своих руках всю реальную власть.

Третья причина – отсутствие или недостаточная гарантия прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Так, немногие муниципальные образования использовали в обязательном порядке такие формы прямого волеизъявления, как публичные слушания, например, при разработке бюджета или подготовке программ муниципального развития.

Четвертая причина – устаревшая, пришедшая из советского периода система межбюджетных отношений, в которой планирование и согласование расходной и доходной частей шло от достигнутого в предыдущем периоде уровня и не опиралось на установленные нормативы.

Пятая причина – недостаток нормативно-правового обеспечения для выстраивания отношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами территории.

Шестая причина – отсутствие критериев выделения муниципальных образований. Поэтому в 1996-1998 годах их организация происходила, в основном, в рамках административно-территориального деления страны по территориальным районам субъектов Федерации. В малонаселенных территориях Сибири, Дальнего Востока, Севера это не давало возможности даже собираться депутатам на заседания представительного органа, а в густонаселенных районах, наоборот, приводило к невозможности конкретных граждан участвовать в местном самоуправлении.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. изложен в 12 главах: