14. Реформа самоуправления земств и городов в 19 - начале 20 вв. (Земская и городская реформы 1864 и 1870 гг.)

Положения 1864 и 1870 гг. Органы земств по Положению 1864 г.- уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. В уездных, губернских собраниях председательствовали соответственно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из председателя и двух членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел.

Органы городского самоуправления по Положению 1870 г. — городские избирательные собрания, городские думы (представительный и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также го­родские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял Полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях. Голова в Санкт-Петербурге и Москве утверждался в должности императором, в губернских городах — министром внутренних дел, в остальных городах — губернатором.

Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для проведения выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев; горожан-собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого уезда (в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 115 тыс. руб. либо имеющие годовой доход не менее 6 тыс. руб. Мелкие помещики на предварительных собраниях избирали уполномоченных, делегируемых на съезд землевладельцев от первой курии. Допускалось участие в выборах по первой курии лиц независимо от имуще­ственного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведе­ний с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.; лица, обладающие собст­венностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. руб.

Сельские общества направляли своих представителей на волост­ные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды из­бирали установленное число гласных уездного земского собрания.

В состав избирательных съездов допускались русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору.

Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товарищества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на участие в земских выборах, назначалиот себя на съезды поверенных. При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного -- по доверенности или уполномочию.

Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов. Предусматривалось избрание на шесть уездных гласных одного губернского гласного. В Смоленской губернии, например, от каждого уезда до земской контрреформы в губернское собрание избиралось по пять-семь гласных, что составляло 66 человек. Из них первые три года работы собрания (с 10 февраля 1866 г.) дворян было 55, крестьян — 3, духо­венства — 3, купцов и других сословий — 5 человек. В то же время соотношение разных сословий в земствах по Положению иное, чем предлагалось комиссией министра внутренних дел П.А. Валуева до его принятия. А.А. Корнилов показывает это на примере Владимирской губернии. По проекту комиссии в ней полагалось от землевладельцев 280 гласных, а от крестьян только 123; по расписанию, приложенному к статье 39 Положения, гласных от землевладельцев полагалось 207, от крестьян - 169 и от городов — 47. Таким образом, по Положению от 1 января 1864 г. представители крестьян и городов вместе превышали здесь представителей от землевладельцев на девять человек, а по прежним предположениям представители землевладельцев превышали бы представителей двух других классов вместе взятых на 110 человек1.

В соответствии с Городовым положением городские обыватели делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской думы. Все три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов В избирательных собраниях вправе были принимать участие русские подданные, достигшие возраста 25 лет, уплачивающие сборы в пользу города и не имеющие недоимок по ним. Лишены были избирательного права лица, подвергнутые суду за преступления и проступки; отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); состоящие под следствием или судом; лишенные духовного сана; иностранцы Как и при выборах в земские собрания, круг городских избирателей был шире, чем круг лиц, обладавших правом участия в избирательных собраниях. Аналогично решался вопрос и о представительстве на избирательных собраниях избирателей, не имевших права в них участвовать.

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако по Положению общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Досрочно выбывшего гласного заменяло лицо, получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных гласных, число голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не менее половины голосов избирателей.

Губернские, уездные земские органы нацеливались на заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, •путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышлен­ности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. К названным функциям добавлялись и иные, в том |числе имевшие общегосударственное значение. На органы земств возлагались, например, содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, попечение о тюрьмах. Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государственных задач, решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства Городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Земские, городские учреждения, издавая постановления и распоряжения, не могли выйти за пределы собственной компетенции. Губернатор или министр внутренних дел вправе были приостанавливать исполнение актов земских, городских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам».

Организационное соподчинение между губернскими и уездными земскими органами отсутствовало. В то же время земские органы уез­дов обязаны были исполнять решения губернских земских органов, принятые в пределах компетенции последних.