Тема 10. Органы государственной власти субъектов рф: конституционные основания.

Федеративный характер российского государства предполагает, что государственная власть в нем осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов федерации. Между этими уровнями органов государственной власти существуют тесная связь и взаимодействие, что обеспечивает достижения единства государственной власти в Российской Федерации.

Создание механизма власти в субъектах Российской Федерации относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления, прежде всего, на федеральном конституционном и нормативно-правовом уровне, а затем и на уровне каждого субъекта Российской Федерации.

Конституционно-правовые основы организации органов государственно власти субъектов Российской Федерации. С этой целью Конституция РФ:

Во-первых, - государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, то есть, Конституция Российской Федерации, сохраняя самостоятельность субъектов Российской Федерации, не содержит перечень конкретных органов государственной власти, которые могут образовываться субъектами Российской Федерации (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ).

Во-вторых, - «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

В-третьих, самостоятельность органов государственной власти субъектов РФ подтверждается положениями ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, в которой установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, что и предопределяет достаточно широкую сферу деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их самостоятельность.

Общефедеральное нормативное правовое регулирование основ организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К числу таких нормативных правовых актов Российской Федерации относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы, отдельные нормативные указы Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации. Одним из наиболее значимых федеральных законов, определяющих основы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. В Федеральном законе определена прежде всего система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которую составляют:

• законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

• высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

• иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

• предусматривается также возможность установления должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), что должно быть закреплено в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации;

• разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, а это означает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют государственно-властную деятельность по предметам ведения субъектов Российской Федерации с учетом требований статьи 73 Конституции Российской Федерации, объем и характер которых определяется в конституциях (уставах) и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации;

• по вопросам, указанным в п. 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года, органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Многие вопросы, относящиеся к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируются отдельными федеральными конституционными законами, другими федеральными законами, отдельными нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Установление общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем организация государственной власти субъектов Российской Федерации составляет обязательный предмет правового регулирования конституций (уставов), а также и отдельных законодательных актов субъектов Российской Федерации, издаваемых по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

К основным направлениям самостоятельного нормативного правового регулирования субъектов Российской Федерации относятся, в частности, право субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации иметь предметы исключительного ведения в пределах Российской Федерации. Наличие этой группы предметов ведения в большей степени обеспечивает самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Круг таких предметов ведения устанавливается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Самостоятельность нормативного правового регулирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их исключительного ведения закреплена в п. 4 статьи 75 Конституции Российской Федерации, в которой сказано: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая законов и иных нормативных правовых актов». Юридическая сила принятых субъектами нормативных правовых актов подтверждается частью 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации: «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют систему органов государственной власти субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. При этом учитывается, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации обязательно должны составлять законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В статье 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации». Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Это приводит к тому разнообразию наименований законодательных (представительных) органов государственной власти, которые нашли свое отражение в конституциях (уставах) соответствующих субъектов Российской Федерации.

Наиболее распространенным наименованием законодательных (представительных) органов государственной власти в республиках в составе Российской Федерации являются Государственный Совет, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, Народное Собрание. Отдельные республики именуют свои законодательные (представительные) органы государственной власти с учетом именно национальных традиций и собственной терминологии. Так, в Республике Бурятии, Республике Калмыкии – это Народный Хурал; Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея; Государственное Собрание – Курултай – Республики Башкортостан; Государственное Собрание (Ил Тумен) Республики Саха (Якутии).

В краях и областях законодательные (представительные) органы государственной власти также отличаются особенностями в наименовании. Так, в Самарской области – это Губернская дума; в других субъектах – это Областная дума, Законодательное Собрание, Государственная дума. Некоторые субъекты сохранили прежние наименования: Совет народных депутатов (Алтайский край, Амурская область, Кемеровская и Орловская области); в Псковской области – Собрание депутатов; в Москве – Городская дума; Дума автономного округа – в Чукотском и Ямало-Ненецком автономных округах; Собрание депутатов – в Ненецком автономном округе.

По своей структуре законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти сформированы в Республике Башкортостан (палата Представителей и палата Законодательная); Законодательное Собрание Кабардино-Балкарской республики состоит из Совета Представителей и Совета Республики.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатами избираются граждане Российской Федерации, проживающие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, достигшие 21 г., имеющие право принимать участие в выборах. Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся на основе сохраняющейся смешанной избирательной системы.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которое обязано обнародовать закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование путем его подписания, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцати дней. Законы субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования.

Конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории Российской Федерации. Вместе с тем правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию прокурором или его заместителем в установленном порядке. В свою очередь, Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе № 184-ФЗ предусмотрены также случаи роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации. Так, в частности, Президент Российской Федерации распускает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, если соответствующим судом установлено, что:

• законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам;

• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного судом срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда Президент Российской Федерации вносит в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. В случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, которые проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня появления оснований для проведения повторных выборов.

Определение структуры, а также порядка формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их системы происходит в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, иных федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации и положений об отдельных органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Конституции республик устанавливают практически единое для всех наименование – президент республики. В других субъектах Российской Федерации – краях, областях, Санкт-Петербурге, автономной области, автономных округах – губернатор, в Москве – мэр.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации может быть только гражданин Российской Федерации. До 2005 г. законодательство предусматривало избрание главы субъекта РФ непосредственно населением субъекта РФ. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ от 6.10.1999 (в ред. от 21.07.2005) был изменён порядок избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ стало избираться не населением субъекта РФ, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

В 2009 году были внесены новые изменения в процедуру избрания высшего должностного лица субъекта РФ, которые были определены в Федеральном законе от 5 апреля 2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях». В соответствии с этими изменениями, партии или объединения, победившие на выборах в законодательный орган субъекта РФ, вносят кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ, после чего Президент РФ вносит кандидатуру в законодательный орган субъекта РФ, который должен избрать высшего должностного лицо субъекта РФ простым большинством голосов.

С 1 июня 2012 года вводятся новые изменения в процедуру избрания высшего должностного лица субъекта РФ – возвращаются прямые выборы населением субъекта РФ. В соответствии с Федеральный законом от 02.05.2012 N 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» высшие должностные лица субъектов Российской Федерации будут избираться непосредственно гражданами из числа кандидатов, поддержанных главами и депутатами муниципальных образований.

Выдвигаемые политическими партиями либо в порядке самовыдвижения (если самовыдвижение предусмотрено законом субъекта РФ) кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ должны получить поддержку от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. При этом поддержавшие кандидата муниципальные депутаты и главы муниципальных образований должны представлять в определенной пропорции муниципальные образования разных видов.

Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо будет собирать также и подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

Законом предусмотрена и возможность отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ, на основании и в порядке, установленных законом субъекта РФ; при этом два таких основания определены данным федеральным законом - это нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ законодательства, факт совершения которого установлен судом, и неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение им своих обязанностей, установленное судом.

Определены и основные положения процедуры отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, предусматривающие, в частности, право на инициативу обращения в суд с заявлением об установлении указанных фактов политических партий, общественных объединений и групп граждан в количестве не менее 100 человек, а также предусматривающие сбор подписей избирателей в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву (не менее одной четверти зарегистрированных избирателей) и обеспечение возможности голосования как за отзыв, так и против отзыва высшего должностного лица субъекта РФ.

Контрольные вопросы по теме:

1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов РФ?

2. Общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

3. Организация и осуществление законодательной власти в субъектах РФ?

4. Организация и осуществление исполнительной власти в субъектах РФ?

5. Высшее должностное лицо субъекта РФ?

Список дополнительной литературы по теме:

1. Добрынин Н. М. Юридическая наука и ее роль в становлении новых федеративных отношений: системный кризис, его причины и пути перехода на новый качественный уровень // Государство и право. 2007. №1.

2. Конституционное право субъектов Российской Федерации. / Отв. ред. Кряжков В.А. М., 2002.