Вопрос 56.

Избирательное право в зарубежных странах.

Избирательное право демократически развитых государств как правовая категория - это институт конституционного права, представляющий собой систему правовых норм, сформулированных в зако­нодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), регулирующих общественные отношения, деятельность субъ­ектов, устанавливающих их права и обязанности в сфере осуществле­ния народовластия - выборов в органы государственной власти и вы­борные органы местного самоуправления.

Современное избирательное право должно соответствовать опре­деленным международно-правовым стандартам, выработанным в ос­новном после Второй мировой войны, когда интенсивно начало переосмысливаться значение основных политических и гражданских прав и свобод человека. Эти права и свободы привлекли присталь­ное внимание международных организаций и вскоре не только стали внутренним делом государств, но и приобрели межгосударст­венное значение,

Важнейшие из них получили закрепление в международных пра­вовых актах. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генераль­ной Ассамблеей ООН в 1948 г., гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выра­жение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобъемлющем и равном избирательно праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21). С ней перекликается Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г., провозгласивший для каждого гражданина право «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей»; «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеоб­щего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» (ст. 25).

Для уяснения содержания избирательного права и механизма его применения необходимо, прежде всего, отметить, что выборы пред­ставляют собой растянутую по времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действии и процедур, регламен­тированных законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Содержание избирательного права — это облаченные государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществляются действия и принима­ются решения со стороны граждан, политических партий, избиратель­ных комиссий, других органов, наделенных полномочиями по подго­товке и проведению выборов, иных субъектов правоотношений на раз­личных этапах избирательной кампании.

На основе опыта развития представительной демократии и между­народных документов в нормативных правовых актах многих госу­дарств закреплен ряд общих принципов избирательного права, состав­ляющих его содержание:

всеобщее равное и прямое избира­тельное право,

периодичность выборов,

свободное волеизъявление избирателей при тайном голосовании,

гласность и открытость выбо­ров,

независимость органов, осуществляющих подготовку и проведе­ние избирательных кампаний, от органов государственной власти,

предоставление равных возможностей кандидатам для ведения пред­выборной агитации,

состязательность претендентов, других субъектов правоотношений,

возможность обжалования действий и решений участников, а также результатов выборов в суд и некоторые другие принципы.

Содержанием избирательного права являются также положения, регламентирующие этапы, порядок, правила и процедуры осуществле­ния избирательных действий и принятия компетентными органами решений: по регистрации или учету избирателей, составлению спис­ков избирателей, образованию избирательных округов, избиратель­ных участков, выдвижению и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, проведению голосования и подведению его итогов и другим вопросам.

Наконец, содержание избирательного права составляют положения, предусматривающие ответственность лиц, нарушивших нормы избирательного права и восстановление субъективных избирательных прав тех или иных участников выборов (кандидатов, политических партий, избирателей и др.).

Следует заметить, что общественные отношения в связи с выборами возникают, изменяются и прекращаются при наступлении юридических фактов, т.е. определенных обстоятельств, ситуаций, событий, условий и временных периодов, с которыми законодательство связы­вает эти отношения. Признание тех или иных обстоятельств или усло­вий юридическими фактами осуществляется органами государства или иными управомоченными органами в зависимости от уровня вы­боров, а также этапов выборов и избирательных процедур. К примеру, в соответствии с Законом Республики Польша «О выборах в Сейм» Президент Республики Польша назначает выборы не позднее, чем за четыре месяца до окончания работы Сейма. Выборы проводятся в первый нерабочий день в течение последнего месяца до окончания срока полномочий Сейма. В случае появления указа Президента о роспуске Сейма не позднее, чем через семь дней со дня издания указа должен быть объявлен день выборов в новый Сейм. По Закону Чеш­ской Республики «О выборах в Чешский Национальный Совет» изби­рательные участки и помещения для избирательных участков для каждого избирательного округа определяет совет местного, городско­го либо районного национального комитета не позднее, чем за 30 дней перед днем выборов.

Избирательное право принято также рассматривать, как гарантированное государством право граждан участвовать в выборах. Разли­чают активное и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право - прямое или косвенное право граждан обладать, при достижении установленного законом возраста, решающим голосом в избрании органов государственной власти (де­путатов парламентов, глав государств), органов местного самоуправ­ления (муниципалитетов, мэрии и др.) или принимать участие в отзы­ве членов и руководителей выборных органов. Это право реализуется путем участия гражданина в голосовании на выборах или во время кампании по отзыву избранного лица.

Пассивное избирательное право - право граждан быть избранны­ми в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления. В отличие от активного избирательного права, оно реализуется, прежде всего, самим кандидатом при поддержке гораздо меньшего числа граждан, но и по более сложной процедуре и может заканчиваться избранием кандидата. Для этого требуется провести в определенной законом последовательности целый ряд действий как самим гражданином, так и другими участниками избирательного про­цесса, начиная с выдвижения и регистрации гражданина в качестве кандидата до проведения предвыборной агитации, подсчета голосов и установления результатов выборов.

Реализация гражданином пассивного избирательного права зави­сит не только и не столько от данного лица, сколько от волеизъявле­ния других субъектов избирательной кампании. Избрание выдвинутого в качестве кандидата гражданина возможно лишь при непосредст­венной и достаточной поддержке его со стороны политических партий и избирателей на различных этапах избирательной кампании, в том числе необходимо, чтобы за него проголосовало не менее установлен­ного в законе числа избирателей.

Свои субъективные избирательные права граждане приобретают по достижении определенного возраста. При этом законодательными актами могут устанавливаться различные основания для приобрете­ния активного и пассивного избирательного права.

В большинстве стран мира право избирать (активное избиратель­ное право) предоставляется гражданам по достижении ими совершен­нолетия (обычно с 18 лет) вне зависимости от того, в какой орган проводятся выборы (несколько десятилетий назад в США, Велико­британии и Канаде активное избирательное право предоставлялось гражданам с 21 года). Иногда, главным образом на выборах в органы местного самоуправления, правом избирать граждане наделяются и в более юном возрасте. В ФРГ на коммунальных выборах в Нижней Саксонии молодежь имеет право голосовать с 16 лет.

Однако при достижении совершеннолетия автоматически вовсе не следует, что у гражданина одновременно появляется и пассивное из­бирательное право. Для его приобретения многими государствами ус­танавливаются дополнительные возрастные цензы в зависимости от характера выборов. Депутатами парламентов в Италии и Греции могут быть граждане, которым ко времени выборов исполнилось 25 лет, в Португалии правом быть избранными президентом пользу­ются граждане, достигшие 35 лет, в Польше избранными в Сейм могут стать лица по достижении 21 года, такой же возраст установлен для граждан Литвы в случае выдвижения их в качестве кандидатов в депу­таты литовского Сейма. В Румынии возрастной ценз для избрания в Собрание депутатов (нижняя палата парламента) или местные советы составляет 23 года, для избрания в Сенат (верхняя палата парламен­та) и на должность Президента - 35 лет. Смысл возрастного ценза в том, чтобы предоставить возможность управлять страной гражданам, обладающим житейскими навыками, жизненным кругозором и доста­точными знаниями об окружающей действительности, способным на основе своего собственного накопленного опыта принимать адекват­ные складывающейся обстановке решения.

Рассмотрим основные, признаваемые мировым сообществом, принципы субъективного избирательного права — условия, соблюдение которых придает выборам действительно демократический характер и делает их результаты легитимными. Серьезные отступления этих принципов или их нарушения приводят к подрыву доверия выборам и результатам голосования.

Принцип всеобщности (или отсутствие какой-либо дискриминации) означает, что граждане могут избирать и быть избранными по достижении определенного возраста независимо от пола, расы, нацио­нальности, отношения к религии и убеждений, а также независимо от имущественного и должностного положения. Этому принципу не противоречит установление в законодательстве запретов на участие в выборах для психически нездоровых лиц и лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако всеоб­щее избирательное право, в особенности пассивное, ограничено рядом дополнительных условий или цензов, связанных не только с возрас­том, но и с гражданством, рождением, проживанием и другими факто­рами. Право участвовать в выборах предоставляется исключительно гражданам страны, но не лицам без гражданства, имеющим вид на жительство (ценз гражданства). В некоторых случаях пассивным из­бирательным правом обладают только граждане по рождению (ценз происхождения). Независимо от характера выборов для реализации права быть избранным часто требуется проживание в местности, где проводятся выборы, не менее определенного времени (ценз осед­лости).

Эти цензы могут сочетаться в различных комбинациях и исполь­зоваться также при избрании высших должностных лиц государства парламентом. В соответствии с Конституцией США Палата предста­вителей Конгресса состоит из членов, избираемых раз в два года наро­дом каждого из штатов. Не может быть представителем тот, кто не достиг 25 лет, не состоит в течение семи лет гражданином США и не является в момент избрания жителем того штата, где он избирается. По Конституции Греции выборы Президента республики проводятся Палатой депутатов открытым и поименным голосованием. Президен­том может быть избрано любое лицо, имеющее греческое гражданство по меньшей мере в течение пяти лет, отца - грека, 40 полных лет и обладающее правом голоса. В Великобритании право быть избранным в Палату общин получает любой гражданин Великобритании, стран Британского Содружества и Республики Ирландия по достижении им 21 года, за исключением тех, кто в судебном порядке признан банкротом; приговорен более чем к одному году тюремного заключения; является служителем англиканской церкви, церквей Шотландии и Ирландии, а также римско-католической церкви; является членом Палаты лордов; состоит на государственной службе в качестве чиновника или юриста.

В большинстве стран применяется принцип свободных выборов, который означает, что граждане участвуют в выборах добровольно, без государственного принуждения. Им предоставляется возможность самостоятельно принимать решения об использовании или не исполь­зовании на выборах своего активного или пассивного избирательного права. При этом в случае, если в выборах приняло участие небольшое число граждан, возникают сомнения, стала ли основой власти дейст­вительно воля народа, можно ли признавать выборы состоявшимися, а сформированные органы власти вполне легитимными. В законода­тельстве каждой страны эти вопросы решаются по-разному, в зависи­мости от сложившихся традиций и характера избирательных кампа­ний: выборы могут признаваться состоявшимися вне зависимости от числа граждан, принявших в них участие, или только тогда, когда в них принял участие оговоренный в законе минимум избирателей. В последнем случае при недостижении предусмотренного минимума или уровня участия избирателей назначаются повторные выборы.

Неучастие избирателей в выборах принято называть абсентеиз­мом. Причин для него несколько. Различают политический, экономи­ческий, социальный, аполитичный и прочие виды абсентеизма. При политическом абсентеизме избиратель, уклоняясь от участия в выбо­рах, выражает тем самым протест политическим программам и плат­формам кандидатов, считает, что ни одна из них не отвечает в доста­точной степени его взглядам и представлениям, а иногда считает, что данные выборы ничего не меняют или в сложившейся ситуации не могут быть честными. При экономическом и социальном видах абсен­теизма избиратель протестует против окружающей его жизненной реальности и неустроенности общества (чрезмерное расслоение общества на богатых и бедных, безработица, недостаточная социальная за­щищенность и т.д.) и не верит в то, что баллотирующиеся кандидаты в состоянии принять реальные меры к преодолению этих негативных явлений. В отличие от перечисленных выше видов абсентеизма, где избиратель свое неучастие в выборах использует в качестве политической демонстрации, аполитичный абсентеизм заключается в безраз­личном отношении, отсутствии всякого интереса избирателя к поли­тике и выборам.

В ряде стран (Австралия, Бельгия, Греция, Италия, Турция) при Доведении выборов для преодоления абсентеизма и придания сформированным органам власти большей полновесности используется обязательный вотум, согласно которому участие в выборах для граждан является обязательным. За неучастие в голосовании в одних случаях наступает моральная ответственность, в других - может быть на ложен штраф, фамилия уклоняющегося от голосования вносится к специальный список, вывешиваемый на здании коммунальной администрации, иногда (в Греции и Турции) предусматривается лишение свободы.

Выборы при обязательном вотуме тоже не лишены недостатков, как и выборы при свободном (добровольном) участии в них граждан. Обязательный вотум придает избранным органам власти черты искус­ственности. Избиратель ставится в положение, когда он обязан голо­совать, иногда вопреки своей воле или, не обладая достаточными убеждениями. В этих условиях он может проголосовать «безразлично за кого» или «как и все». То и другое не может способствовать укреп­лению авторитета избранной власти.

Принцип равного избирательного права, т.е. равенство граждан на выборах, достигается с помощью норм-гарантий, как правило, двумя способами. Во-первых, путем наделения каждого избирателя обычно только одним голосом (применение принципа «один человек — один голос»), хотя возможно предоставление одному избирателю двух или даже трех голосов. Важно лишь, чтобы число голосов у всех избирате­лей было одинаково. Во-вторых, равное избирательное право во мно­гих случаях обеспечивается образованием на выборах избирательных округов, примерно равных по численности избирателей, либо образо­вание многомандатных избирательных округов, разных по численнос­ти, но обеспечивающих равное представительство депутатами, иными выборными лицами избирателей (еще одна трактовка: равное число избирателей на один депутатский мандат). Таким образом достигаются рав­ный вес голосов избирателей и равная норма представительства.

Прямое избирательное право - право граждан непосредственно избирать и быть избранными в органы государственной власти и орга­ны местного самоуправления - в настоящее время применяется в большинстве стран с демократическими режимами при выборах ниж­них палат парламентов, реже при выборах верхних палат парламентов и президентов и практически повсеместно при выборах органов мест­ного самоуправления.

В отличие от прямого косвенное избирательное право предполагает многостепенные выборы (состоящие из двух и более ступеней), при которых граждане сначала избирают промежуточные органы (колле­гии, муниципальные и иные образования; иногда они являются ниже­стоящими по отношению к избираемому), а затем эти органы избирают уже выборный орган. Используется и некий конгломерат прямого и косвенного избирательного права в сочетании с системой кооп­тации.

Весьма показательна в этом отношении Бельгия, парламент кото­рой состоит из двух палат - Палаты представителей и Сената. Палата представителей включает 150 членов, избираемых путем прямых и всеобщих выборов сроком на четыре года. Сенат состоит из 71 члена (избираются сроком на четыре года).

Голосование при выборах может быть открытым или тайным. В демократических избирательных системах, применяемых для фор­мирования органов государственной власти, голосование является тайным. Принцип тайного голосования предполагает исключение кон­троля за волеизъявлением избирателей, создание условий для свобо­ды выбора. Достигается это рядом организационных гарантий и пра­вил, устанавливаемых законодательством о выборах. Обычно избира­тельные бюллетени не нумеруются¹, для заполнения бюллетеней избирателям предоставляются специально оборудованные кабины или комнаты, в которых не допускается присутствие посторонних лиц. После заполнения бюллетени опускаются в ящики, исключаю­щие возможность доступа к бюллетеням до окончания времени голо­сования и начала подсчета голосов.