Автономия – понятие, содержание, виды

                Понятие автономия (от греч. autonomia)  может рассматриваться в двух значениях. Прежде всего, автономия - универсальное понятие, означающее самоуправление части в рамках целого. В  конституционном праве понятие автономии приобретает особое значение.

В работах специалистов по конституционному праву существует множество определений автономии, при этом большинство из них так или иначе сводятся к трактовке автономии как определенной степени самостоятельности, самоуправления какой-либо части государства в рамках Конституции и закона. Так, ряд авторов рассматривает автономию как право самостоятельного осуществления властных и управленческих функций, закрепленное за какой-либо частью государства и отраженное в конституционных принципах государственно-политического устройства данного государства. В.Е. Чиркин понимает под автономией в широком смысле слова предоставление какой-либо части государства или нескольким его частям, всем однопорядковым единицам либо всем разнопорядковым административно-территориальным единицам внутреннего самоуправления самостоятельности в решении местных вопросов.

В то же время все предложенные определения подчеркивают территориальный характер автономных образований и поэтому не охватывают такой их важный вид, как национально-культурная автономия. Предпринимались и попытки предложить универсальное определение. Авторы Большого юридического словаря полагают, что автономия – это определенная степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности. Иное определение автономии предложено авторами учебника "Конституционное (государственное) право зарубежных стран": "Автономия – ограниченная самостоятельность в рамках системы управления".

Создание автономных образований обычно обусловлено какими-либо специфическими особенностями конкретной части государства, чаще всего национальным составом населения, имеет своей целью удовлетворение культурных потребностей этноса, сохранение его самобытности и выступает одной из форм реализации права наций на самоопределение.

Традиционным является деление автономии на территориальную и национально-культурную (экстерриториальную).

Территориальная автономия – это самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках Конституции или закона. Создание территориальных автономий характерно для многонациональных государств, имеющих в своем составе компактно проживающие национальные группы. Выделяются два вида территориальной автономии: политическая (государственная, законодательная) и административная. Некоторые исследователи добавляют к названию видов слово национальная: национально-государственная, национально-административная. Следует признать, что подавляющее большинство автономий созданы по национальному принципу, и тем не менее такая формулировка неоправданно сужает понятие автономии, поскольку автономные образования могут быть созданы и по иным основаниям, анпример лингвистическому.

Субъект политической автономии обладает внешними признаками государства: собственная территория, система органов государственной власти, формируемых независимо от центральных органов власти, правовая система, включающая собственное законодательство, иногда Конституцию, собственные предметы ведения, в отдельных случаях гражданство, собственный официальный язык и национальные символы, наряду с общегосударственными.

Примерами политической автономии могут служить Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Корсика во Франции и др.

Административная автономия обладает существенно меньшим объемом самостоятельности по сравнению с политической автономией.        Признаками административной автономии являются: наличие самостоятельно формируемых органов государственной власти и собственного законодательства (однако региональные законы могут быть отменены центральными органами власти); осуществление деятельности органами государственной власти автономного образования под надзором центральных органов власти, которые назначают своих представителей. Правовой статус субъектов автономии определяется специальным актом (статутом), который утверждается общегосударственным законом. 

Национально-культурная автономия основана на признании права самоопределения этнических общностей вне конкретных территориальных образований. Она применяется там, где этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемешку с представителями иных этнических групп. Национально-культурная автономия позволяет удовлетворять потребности различных народов в их культурном развитии, не разделяя их (народы) на титульные и нетитульные. Впервые идея национально-культурной автономии была детально разработана в трудах австрийских социал-демократов К. Реннера и О. Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе большинства межнациональных распрей, а национальные союзы, создаваемые на основе добровольного волеизъявления.

В соответствии со ст. 21 Основ законодательства РФ о культуре Россия гарантирует всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, право на культурно-национальную автономию. Федеральный закон от 30 июня 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" предоставляет малочисленным народам право создавать национально-культурные автономии в целях сохранения и развития своей самобытной культуры. Документом, определяющим правовые основы национально-культурной автономии в современной России, является Федеральный закон от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии".

В соответствии с законом национально-культурная автономия в РФ - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям на основе добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия основывается на принципах свободного волеизъявления граждан при отнесении к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности.

Национально-культурной автономии предоставлен широкий комплекс прав: она может получать со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать учреждения культуры, образовательные и научные, обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ.

Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными и федеральными. На сегодняшний день в России зарегистрировано 9 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных.

При Правительстве РФ создается Консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который является совещательным органом и действует на общественных началах.

Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Национально-культурная автономия, в отличие от территориальной, имеет своей целью удовлетворение исключительно культурных, образовательных потребностей своих членов, сохранение национального языка и самобытной культуры. Компетенция же территориальных автономных образований несколько шире и включает в себя дополнительно решение целого ряда социальных и экономических проблем. В настоящее время российское законодательство отдает предпочтение национально-культурной автономии перед территориальной. 

Следует иметь в виду, что выделение признаков различных видов территориальной автономии носит условный характер, поскольку в каждой стране автономным образованиям присущи своя специфика и характерные черты. Нет единства мнений и среди ученых. Авторы выделяют различные признаки политической автономии, по совокупности которых, вероятно, и следует оценивать вид автономии. Отсутствие одного из них может компенсироваться иными факторами. 

Существуют и более серьезные разногласия. Так, некоторые авторы полагают, что автономия по своему статусу занимает промежуточное положение между субъектом Федерации и обычной административно-территориальной единицей. Такая позиция дает основания для вывода о том, что в настоящее время в Российской Федерации нет автономных образований. Другие полагают, что каждый субъект Федерации обладает политической автономией. Парадоксально, но обе эти точки зрения верны. Если обратиться к любому из приведенных выше определений автономии в широком смысле, то можно увидеть, что все они сводятся к самостоятельности (самоуправлению) части в рамках государства (системы управления). Такой самостоятельностью в современных демократических государствах обладают и субъекты Федерации, и автономные, и даже муниципальные образования. Подобное расхождение взглядов ученых вполне объяснимо также тем, что положение автономных образований в различных странах не одинаково. Иногда политическая автономия в унитарных государствах (например, Италии и Испании) значительно шире, чем самостоятельность субъектов некоторых федераций, как, например, в Индии. Поэтому любой субъект Федерации является автономией в широком ее понимании. Однако не всякое территориальное образование, обладающее политической автономией, можно назвать субъектом Федерации. Наиболее ярко выразили эту мысль авторы сборника "Основы теории и практики федерализма", утверждающие, что главными принципами, лежащими в основе Федерации, являются "суверенитет, автономия, участие и разделение полномочий". Федерация характеризуется  сочетанием принципа автономии с участием в реализации власти на федеральном уровне.

Одним из основных отличий автономии от субъекта Федерации является не объем полномочий, а способ образования. Как правило, Федерация образуется "снизу", путем делегирования субъектами Федерации части своих полномочий федеральной власти. Автономия же всегда учреждается "сверху", актом центральной власти. Хотя и из этого правила существуют исключения: некоторые федерации, например Россия, образовались "сверху". Кроме того, называются и иные признаки, по которым можно отличить территориальное образование, обладающее политической автономией, от субъекта Федерации.

Во взаимоотношениях с Федерацией субъекты обладают особыми правами, имеют особые сущностные признаки. Только им предоставлено право формировать решения общефедеральной власти посредством образования специальных органов (или органа), в которых представлены все субъекты (как правило, это одна из палат парламента, состоящая из представителей субъектов Федерации). Классик теории федерализма А.С. Ященко изложил эту позицию следующим образом: "Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат (субъект Федерации), а то, какой объем власти принадлежит тому органу, в котором представлены штаты. Поэтому, какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, но если общефедеральная суверенная власть осуществляется одними органами центральной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет лишь сильно децентрализованное государство". Влияние субъектов на решения федеральной власти реализуется также в праве обжалования в особый судебный орган правовых актов Федерации в случае ее "вторжения" в компетенцию субъекта.

И.А. Умнова полагает, что автономные образования следует отличать от субъектов Федерации по следующему критерию: "С одной стороны, региональным образованиям предоставлена широкая автономия в управлении территорией и создании определенных юридических возможностей влияния на центральную власть в целях защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги централизованного руководства и контроля за функционированием областной автономии". Говоря об отличиях регионалистских государств, формирующихся, например, в Италии и Испании, от федераций, П.М. Силинов называет процессы, происходящие в этих странах, "федерированием", "незавершенным федерализмом": "В механизме государства происходит становление, а в Основном законе – конституционное закрепление политико-правовых институтов и принципов, обеспечивающих долевое соучастие центра и регионов в управлении, взаимно корреспондирующие права и обязанности между государством и входящими в его состав самоуправляющимися территориями. Отсутствие таких фундаментальных признаков не дает оснований относить государства к подвидам федерализма даже при высоком уровне автономии составляющих его территориальных структур".

Наличие автономных образований более характерно для унитарного государства, хотя возможно и в рамках субъектов Федерации. В мире формируются также так называемые регионалистские государства (например, Италия), где автономными образованиями являются не отдельные части, а вся территория государства. Регионалистское государство занимает промежуточное положение между Федерацией и унитарным государством. Так, например, согласно Конституции Италии 1947 г., республика делится на области. "Области создаются как автономные образования с собственными правами и функциями". Каждая область имеет свой статут. Области имеют собственные органы государственной власти, предметы ведения и полномочий, право законодательствовать в пределах своих полномочий. Область не вправе осуществлять правовое регулирование по иным вопросам, кроме тех, которые прямо отнесены федеральной властью к ее компетенции. Подписание областных законов осуществляется назначаемым в область представителем Правительства Италии. Центральное Правительство имеет право вето в отношении областных законов. Вето может быть преодолено абсолютным большинством голосов. Области представлены в верхней палате Парламента Италии.

Различные формы автономии получили широкое распространение в союзных республиках СССР. Традиционно в качестве примера политической автономии приводят автономные республики в составе союзных республик бывшего СССР, примером же административной автономии называют автономные области и автономные округа в составе РСФСР. В настоящее время в России прежние автономные образования наделены правами субъектов Федерации, и в РФ на данном этапе не осталось территориальных автономий. В государствах СНГ по-прежнему используется как политическая, так и административная автономия.

Различные формы автономии, как и создание субъектов федерации, являются одной из форм реализации национального суверенитета и права наций на самоопределение. Выбор формы автономии зависит от многих факторов. Для сохранения самобытной культуры и традиционного образа жизни и хозяйствования может быть достаточно создания национально-культурных автономий. В случае высокой степени развития политического самосознания этноса возможно предоставление ему статуса территориальной автономии. Однако в соответствии с международными актами реализация права наций на самоопределение не должна нарушать территориальной целостности государств.

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

Федера́ция (лат. fœderatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью[1].

Основные признаки федеративного государства

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

Территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик.

В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией.

В некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.

В большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц[2].

Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

Обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента. Одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

Однако ни демократия, ни федерализм в таком понимании духа Конституции не присутствуют. Суверенитет, целостность, единая система государственной власти и централизация управления, как известно, характерны для унитарного государства. Федерацию же отличают, как минимум, возможность ее субъектов самостоятельно, без какого-либо вмешательства центральной власти образовывать (формировать) собственные органы государственной власти и наличие взаимного разграничения предметов ведения и полномочий. Все это есть в российской Конституции и даже в аргументации Постановления Конституционного Суда, но ровно никакого влияния не оказывает на его выводы, абсолютно им противореча. Да и трудно представить, чтобы рассматриваемый механизм назначения губернаторов хоть сколько-нибудь соответствовал принципам федерализма. Если те же самые нормы Конституции, на которые ссылается Конституционный Суд, читать по-другому, то никакой единой, в смысле унитарной, системы государственной власти там не обнаружится. На самом деле речь идет о двух системах государственной власти — системе федеральных органов и системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, каждая из которых имеет собственные полномочия.

— Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Анатолия Леонидовича Кононова (Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 года № 13-П [3]).

[править]Имитация федерализма

Теоретически возможна ситуация, когда колониальная империя может «замаскировать» себя под федерацию путём передачи некоторых административных функций и символов самостоятельности насильно присоединённым провинциям и объявления их составными частями федерации.

Другой вариант имитации под федерацию состоит в самопровозглашении унитарным государством себя федерацией практически без предоставления независимости. Примером такой имитации может служить современная Российская Федерация и Соединенные Штаты Америки[4].

[править]Виды федераций

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют:

Симметричные

Aсимметричные

В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), в асимметричных — конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия).

По особенностям формирования федерации выделяют:

территориальные

национальные

смешанные

При формировании территориальных федераций используется территориальный географический признак (например Соединённые Штаты Америки, Германия), в национальных — по национальному признаку (например бывшие Союз Советских Социалистических Республик, Чехословакия, Югославия). В смешанных федерациях формирование идёт по обоим признакам (например Россия). Способы формирования федерации в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

По способу образования федерации делятся на:

договорные

конституционные

Конституционные федерации возникают на базе ранее существовавшего единого государства. Вопреки распространённому заблуждению, в конституциях таких государств, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (например Германия, Бразилия, Россия).

Договорные федерации возникают в результате объединения ранее независимых государств в одно, для чего подписывается договор об объединении. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании СССР).

степень централизации:

централизованные (Аргентина, Индия)

децентрализованные (Швейцария, США)

Институт федерального вмешательства как система взаимосогласованных правовых норм представляет собой структуру, регламентирующую:

а) условия для приведения в действие мер федерального вмешательства;

б) правовую основу их применения;

в) состав субъектов федерального вмешательства;

г) перечень органов, правомочных применять меры федерального вмешательства;

д) процедуры применения мер феде­рального вмешательства;

е) временные или постоянные изменения в государственном устройстве, вызванные применением мер федерального вмешательства.

Можно выделить следующие составляющие элементы правового института федерального вмешательства:

 Основанием применения мер федерального вмешательства является нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, которые гарантируют сохранение целостности государственного устройства страны и единство ее правового пространства.

 Федеральное вмешательство осуществляется только при нарушении норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этом состоит ее кардинальное отличие от мер политической ответственности. Последние могут применяться в отношении субъектов, которые могут выступить и как субъекты федеративной ответственности, но предпринимаются они не в силу нарушения норм права, а по мотивам политической важности и целесообразности. Применение мер политической ответственности (роспуск парламента, отставка правительства и т.п.) происходит в соответствии с правовыми процедурами, но в качестве основания их применения не выступает факт совершения правонарушения.

 Меры федерального вмешательства закрепляются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституционность мер федерального вмешательства и их применения — неотъемлемое условие правового государства.

 Меры федерального вмешательства могут быть предприняты в отношении органов государственной власти республик, краев, областей, автономной области и автономных округов как субъектов Российской Федерации, так и их должностных лиц, депутатов.

 Институтами, призванными решать вопросы, касающиеся мер федерального вмешательства, являются прежде всего судебные органы: Конституционный Суд, Верховный Суд Российской Федерации, уставные (конституционные) суды субъектов Федерации. На них возлагается исключительное право применять санкции к субъектам федеративных отношений. Однако круг государственных органов, наделенных различными полномочиями на инициирование и применение мер федерального вмешательства, значительно шире: Президент, Федеральное Собрание, Генеральная прокуратура, Министерство юстиции Российской Федерации.

Характеристика института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации представляет интерес не только как составляющие его некие теоретические конструкции, но и как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационных мер защиты принципов федеративного устройства государства. Подобному пониманию противоречит преобладавшая в советском правоведении концепция, согласно которой «право вме­шательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрыва­ет принцип федеративного устройства»; этому противоречит и все более распространяющийся в современном отечественном государствоведении взгляд, предполагающий сведение всего многообразия форм федерального вмешательства к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме.

Правовой режим института прямого президентского правления нуждается в определении. В современной России подобный институт не предусмотрен, но в российском правоведении предлагается использовать механизмы прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Федерации угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности страны.  

В целях закрепления субсидиарной ответственности Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» впервые ввел в российскую государственно-правовую практику институт временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 26.9 названного Федерального закона в определенных случаях некоторые полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначенных федеральными органами государственной власти. Так, это может произойти в связи со стихийным бедствием, с катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, если органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации. Указом Президента о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться:

 перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, усыновленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другими федеральными законами;

 федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

 срок, на который данные полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти и (или) должностное лицо, не превышающий срока устранения обстоятельств;

— источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), установлению системы органов государственной власти субъекта или изменению его (субъекта) статуса и по изменению границ между субъектами Российской Федерации. Эти полномочия в соответствии с федеральной Конституцией являются прерогативой самого субъекта Российской Федерации.