§ 2. Федеральные жилищные законы как источники жилищного права

На федеральном уровне жилищное законодательство включает в себя значительное число законов, иных нормативных правовых актов, принятых в разные годы. Сохраняют ограниченное действие многие акты, принятые в период существования СССР, РСФСР (например, по вопросам предоставления дополнительной жилой площади, организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и т. д.), которые подлежат применению в части, не противоречащей Конституции и законам Российской Федерации. Однако многие из этих нормативно-правовых актов, например Жилищный кодекс РСФСР, другие акты прошлых лет в значительной мере устарели и нуждаются в обновлении либо в изменении и дополнении.

Среди федеральных жилищных законов, изданных в последнее время, особое место занимает Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. Данный Закон является важнейшим политико-правовым актом, определяющим основные направления жилищной политики. Этот Закон устанавливает наиболее общие начала правового регулирования жилищных отношений (и связанных с ними других общественных отношений) при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере; указанные начала подлежат конкретизации в нормах и актах жилищного, а также земельного, гражданского, административного и иного законодательства¹.

Закон об основах жилищной политики определяет основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

Закон об основах жилищной политики дает более широкое определение жилищного фонда, содержит классификацию видов жилищного фонда.

Согласно ст. 6 Закона недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд либо его часть, может находиться в частной (граждан, юридических лиц), государственной, муниципальной собственности, в собственности общественных объединений, а также в коллективной собственности.

В Законе дается классификация видов жилищного фонда. Принципиально важным является то, что в составе жилищного фонда первым назван частный жилищный фонд, т. е. фонд, находящийся в собственности граждан и юридических лиц (созданных в качестве частных собственников), а также то, что в составе жилищного фонда выделяется особый жилищный фонд социального использования, т. е. совокупность всех жилых помещений, заселяемых на условиях договора социального найма, и т. д.

Расширены возможности существования частной собственности в жилищной сфере, установлено право частной собственности на недвижимость или ее часть в жилищной сфере, а также предусмотрены возможности для развития долгосрочного кредитования индивидуального и кооперативного жилищного строительства. В Закон включена ст. 19 "Приобретение гражданами жилья в частную собственность", в соответствии с которой граждане имеют право на приобретение жилья в частную собственность без ограничения его количества, размеров и стоимости многими- способами. Предусмотрена возможность перехода объектов жилищной сферы из одной формы собственности в другую в порядке, установленном законодательством. Последнее обстоятельство является важным компонентом в системе реализации конституционного права на жилище, обогащая права собственников жилых домов и жилых помещений.

Установлены весьма широкие полномочия собственника, владеющего недвижимостью в жилищной сфере либо ее частью. В Законе урегулированы также отношения найма жилья, обмена жилыми помещениями (ст. 17, 20), включены нормы, посвященные регулированию земельных отношений: строительству, содержанию и ремонту жилья, налогово-кредитной поддержке жилищной реформы (ст. 22—28) и др.

Жилищный кодекс РСФСР принят в 1983 г. Жилищный кодекс включает почти все жилищно-правовые нормы, содержавшиеся ранее в ГК РСФСР (глава "Наем жилого помещения"), а также содержит много новых норм, соответствующих периоду принятия Кодекса и введения его' в действие.

В разд. I "Общие положения" ЖК РСФСР содержатся нормы, закрепляющие право граждан на жилище, определяющие задачи жилищного законодательства, дано определение жилищного фонда.

В ЖК РСФСР включены в определенной последовательности и системе нормы, регулирующие разнообразные жилищные отношения: обеспечение граждан жилыми помещениями и пользование ими; управление жилищным фондом и обеспечение его сохранности, надлежащей эксплуатации; ответственность за нарушение жилищного законодательства и др. Жилищный кодекс является наиболее полным и кодифицированным законодательным актом, регулирующим достаточно полно и конкретно соответствующие жилищные отношения в России, в нем собраны воедино правовые нормы, систематизированные по отдельным институтам жилищного законодательства.

В то же время надо отметить, что в настоящее время многие нормы ЖК РСФСР в значительной мере устарели. Жилищный кодекс РСФСР не отражает многих принципиальных социально-экономических изменений, происшедших в последние годы в российском обществе и государстве. В Жилищный кодекс не внесены многие изменения, вытекающие из положений Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, постановлений Конституционного Суда РФ по жилищным вопросам и др. Поэтому нормы ЖК должны применяться в части, не противоречащей Закону об основах жилищной политики, а также другим, более поздним законодательным актам Российской Федерации.

Прежде всего нормы ЖК РСФСР регулируют в основном отношения, складывающиеся в связи с пользованием жилыми помещениями в государственном и общественном жилищных фондах. Вопросам регулирования жилищных отношений в частном и других жилищных фондах в Кодексе уделяется очень мало внимания: в нем не нашли отражения появившиеся в последнее время разнообразные формы приобретения жилья в собственность, формы содействия гражданам со стороны государства в приобретении жилья (компенсации, субсидии и т. п.). За время, прошедшее после принятия Кодекса, был издан целый ряд новых жилищных законов, появились новые понятия, которые не включены в Кодекс (например, понятия "частный жилищный, фонд", "приватизация", "коммерческий наем" и др.).

Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. в разд. III ЖК РСФСР была включена гл. 1¹ "Приобретение гражданами жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда", и в новой редакции были изложены статьи гл. 6 "Пользование жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда".

В октябре 1994 г. в печати был опубликован проект Жилищного кодекса РФ, который, однако, не был принят². В 1999 году началась подготовка нового варианта проекта Жилищного кодекса РФ.

Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г.² с изменениями, внесенными Законом РФ от 23 декабря 1992 г., федеральными законами от 11 августа 1994 г. № 26-ФЗ, от 28 марта 1998 г. № 50-ФЗ и от 1 мая 1999 г. № 88-ФЗ. Закон о приватизации устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищных фондов, определяет правовые, социальные, экономические основы преобразования отношений собственности на жилье. Согласно Закону при приватизации жилья происходит бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Таким образом, Закон создает условия для перехода жилища как объекта государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан. Вступление граждан в права собственности на жилье дает им возможность эффективно вкладывать свои средства, выступать со своей недвижимостью на рынке жилья, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем. Закон подробно определяет, как и в каком порядке, с соблюдением каких правил производится приватизация жилья.

Кроме названных федеральных законов роль базовых законодательных актов в жилищной сфере в настоящее время игра-гот такие акты, как новый Гражданский кодекс РФ (части первая и вторая), а также Закон РФ "О товариществах собственников жилья"³. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"⁴ и др.

Ряд важных жилищно-правовых норм содержится в Градостроительном кодексе РФ, где наряду с нормами, регламентирующими осуществление чисто градостроительной деятельности (отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры и др.), содержатся нормы, касающиеся реализации права граждан на жилище, в частности обеспечения благоприятной среды проживания населения, а также предусматривающие дополнительные правовые и социальные гарантии в области реализации гражданами права застройки на земельных участках и др.¹ Так, Кодекс (ст. 7) провозглашает право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. Осуществление такого права гражданина предусматривает:

градостроительное планирование развития территорий и поселений;

участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности;

государственное нормирование градостроительной деятельности;

лицензирование градостроительной деятельности отдельных видов;

сертификацию строительных материалов отдельных видов и услуг отдельных видов в области строительства;

государственный и общественный контроль за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве;

компенсацию в административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве и повлекшего за собой ухудшение среды жизнедеятельности;

возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве;

привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

Градостроительное законодательство применяется в жилищной сфере в части, касающейся регулирования жилищных отношений, если эти отношения не урегулированы жилищным законодательством².

В сфере регулирования жилищных отношений значительное место отводится указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. В частности, указами Президента РФ утверждена Государственная целевая программа "Жилище", а в последующем определено ее действие на новом этапе. Продолжает действовать Инструкция о порядке бронирования жилого помещения, утвержденная Советом Министров РСФСР в 1984 г. В числе источников жилищного законодательства имеются также акты министерств, ведомств.