3. Государственная администрация в системе институтов публичной власти в современных государствах.

А. Кризис управляемости в современных государствах и дисфункции бюрократического управления.

Государственность и глобализация.

Современное государство является сложным комплексом, являющимся результатом концентрации капитала физического принуждения, экономического и культурного капитала. Сложность управления тесно переплетается с таким современным понятием как глобализм. Само понятие глобализм связано с концентрацией власти, экономического и культурного капитала, результатом которой является изменившаяся политическая реальность. В качестве одной из причин, послуживших изменению этой политической реальности можно выделить изменение политической практики современных государств и ее последствий.

В течение столетий складывалась современная политическая практика. Вначале она предстала перед нами как своеволие государя, совпадавшее с велением загадочной судьбы, как это было у Н. Макиавелли, затем как направленная деятельность государя по благоустройству мира, как это было представлено в просвещенном абсолютизме. Сегодня политические решения обладают способностью связывать многообразные процессы и явления не только общественного, но и природного порядка. С этой точки зрения вполне возможно говорить о событийности политических решений, меняющих прошлое и проектирующих будущее. Речь идет о той тенденции, которая в последнее время определяется довольно емким и многозначным понятием "глобализм".

Н. Макиавелли с его политическим волюнтаризмом на определенном этапе перестает воспроизводить новоевропейский способ осмысления политической реальности. О. Шпенглер называл эпоху итальянского возрождения грезой фаустовской (европейской) души, в которой она выдавала себя за аполлонийскую (античную) душу. Эта метафора могла бы обозначить то отношение, к ренессансной нравственности и политике, которое возникает в рамках просвещенного абсолютизма. В этом отношении небезинтересен "Антимакиавелли" Фридриха Великого, в котором изложена идеология просвещенного абсолютизма. Сам текст работы представляет собой антитезу "Государю". Фридрих буквально воспроизводит структуру этого сочинения Н. Макиавелли и четко противопоставляет его концепции политического деяния ценности просвещенного управления государством. Отныне государь ответственен за благосостояние своих сограждан. Будучи ребенком, Фридрих принимал участие в раздаче милостыни. Эта процедура традиционная для прусского королевского дома в зрелые годы его правления приобретает характер направленного действия на изменение образа жизни сограждан. Фридрих строит фабрики, дороги⁴⁴, осушает болота, переселяет крестьян, из других княжеств. Так, превращая свободное дарение в постоянную направленную деятельность, просвещенный абсолютизм связывает политику, как минимум, с хозяйственной деятельностью в масштабах государства.

Забота государя о подданных, лежащая в основе прусской государственности, заставляет определять деятельность чиновничества в рамках социальной функции. В "Философии права" Г. Гегель формулирует философские принципы этой государственной идеологии. Государство должно предотвращать те нежелательные социальные последствия, к которым приводит бесконтрольное развитие гражданского общества. На практике и в теории формулируется концепция "социального государства". Связь политического решения и его социальных последствий становится очевидной.

Однако это только одна сторона современной политической реальности. Государство в том виде, в котором оно существует в эпоху Возрождения, еще не обладает инструментами, способными регулировать социальные отношения в самом широком смысле этого слова. Государственная казна обеспечивает содержание двора и военные расходы, при этом последние всегда требуют дополнительных ассигнований. В этих условиях всякая акция государя, направленная на улучшение жизни граждан будет выглядеть как милостыня. Ф. Бродель отмечал, что характерным признаком этой несовершенной государственности является разделение политических и экономических центров. В целом современная государственность формируется по мере совмещения этих центров. Точкой отсчета в создании новой политической реальности будет считаться появление таких финансовых институтов как национальные банки. Выпуск ценных бумаг, обеспеченных стабильной политической властью и фискальными возможностями государства превращают последнее в источник централизации и упорядочивания деятельности фондовых рынков. Государство получает возможность действуя исключительно экономическими методами влиять на хозяйство, существующее на ее территории.

В этот период складывается и национальная идеология, ставящая в зависимость политику и судьбу народа. В контексте упомянутых изменений в политической реальности слово судьба уже не представляет собой отрицательного определения, т.е. не рассматривается как слепая сила, не считающаяася с человеческими чаяниями и надеждами. Судьба народа определяется политикой, ставящей в зависимость каждого гражданина от таких реалий, как место в международном разделении труда, как курс валюты, банковский процент и пр. Слово "национальность" перестает нести исключительно этническую составляющую. Сюда уже включаются элементы быта, определенные не только традицией, но глобальными политическими решениями, определившими и определяющими судьбу данного народа.

Понятие "судьба" приобретает политический оттенок, может быть именно поэтому те, кто живет в условиях стран третьего мира с их нищетой и проблемой перенаселения уже склонны винить в своих бедах не столько силы природы, сколько политику ведущих мировых держав.

В не так давно вышедшей коллективной монографии "Практика глобализации: игры и правила новой эпохи" под редакцией М.Г. Делягина всесторонне рассматривается феномен глобализации и его влияние на процессы происходящие на территории национальных государств. Логика развития современного рынка такова, что в век принципиальной воспроизводимости практически любого товара и любой технологии в конкурентной борьбе оказывается впереди тот, кто способен предложить уникальный товар: " Всякое усложнение продукта, повышение степени его индивидуализации объективно повышает степень его уникальности и тем самым расширяет возможности производителя по контролю за рынком его сбыта. Такое расширение возможностей происходит как само по себе, так и благодаря предоставлению новых возможностей для специализированного воздействия на массовое сознание, из-за которого дизайн, торговая марка и репутация изготовителя приобретают для потребителя не меньшее значение, чем непосредственные потребительские качества товара (а точнее - становятся новыми, "информационными" потребительскими качествами, зачастую более важными, чем связанные с физическими свойствами данного товара)".

Таким образом, развитие рынка идет по пути освоения фирмами новых технологий и вместе с этим, направленного формирования спроса на эту уникальность товара. Наиболее классическим примером формирования спроса на новый товар являлась деятельность компании Форда в начале XX века. Сделав ставку на массовый автомобиль, Г. Форд сумел убедить американцев в том, что этот товар является одной из самых необходимых вещей в жизни.

Однако и природа уже не является неким абстрактным повторением извечных процессов. Само это понятие, будучи отнесено к некой изначальной точке состояния экосистемы, к некоей изначальной точке человеческих способностей (природа человека), перестает работать в современной глобальной политической реальности. Современная государственность наряду с мощными рычагами воздействия на социальную сферу и экономику приобретает инструмент воздействия на экосистему земли в целом. Речь идет о феномене более известном в прошедшем столетии как институализация науки.

Само понятие научного знания уточняется и конкретизируется в 20 столетии, после того, как феномен научной деятельности становится основным предметом исследования представителей аналитической философии. Современная наука характеризуется, прежде всего. институциональным характером, предполагающим четкую организацию исследовательской деятельности. В принципе наука представляет собой направленную деятельность по обоснованию ряда теоретических положений, которые лежат в основе того, что носит название "объективной реальности". Связь между этими принципами и повседневной картиной мира настолько неочевидна, что для подтверждения научной истины требуется создание специальных условий, в которых неочевидное станет очевидным. Новая реальность, выявленная в ходе эксперимента становится в дальнейшем технологией и гармонично входит в наше окружение, как нечто объективное и изначально данное. Однако именно в двадцатом столетии стало практически невозможным скрывать историчность природы окружающей человека.

Фундаментальная наука является институтом настолько всеобщим, что развитие ее возможно лишь на общегосударственном уровне и под силу лишь немногим странам. Более того, в связи с событиями последнего десятилетия можно говорить о том, что наука становится межгосударственным институтом, определяющим развитие глобальных процессов.

Таким образом, политика сегодня представляет собой сферу такой деятельности, в которой встречаются базовые определения существования современного человека: социальные, экономические, технологические. При этом, все эти последствия политической деятельности начинают выходить за рамки, очерченные границами национальных государств. Так, экономические последствия финансовых кризисов, показали их зависимость от политики отдельных государств с одной стороны и продемонстрировали их влияние на мировое хозяйство в целом. Взаимное влияние решений принимаемых политическими лидерами друг на друга и вопрос о совокупной ответственности государств за их последствия постепенно заставляет принимать в расчет и рассматривать как приоритетные транснациональные процессы в области финансов, экономики, социальной и культурной сферах. Это не может не приводить к тому, что система государственного управления, сложившаяся в эпоху становления национальных государств оказывается неэффективной при попытках решения основных проблем в системе жизнедеятельности современных обществ.

Кризис бюрократической модели управления.

Несомненно, что глобальные процессы, которыми характеризуется современная ситуация в мире ставят вопрос об их управляемости. Здесь необходимо провести различие между тем, что мы понимаем под значимостью политической реальности сегодня и под управляемостью этой реальности. То, что политические решения оказываются значимыми для всего комплекса, т.е для экономики, финансов, промышленности это не вызывает никаких сомнений. Однако под управляемостью следует понимать соответствия принятого решения и полученных результатов. Именно для этого соответствия и существует аппарат государственного управления. В его задачу входит, чтобы политическое решение принятое в соответствии с действующим законодательством было реализовано в деталях на всех уровнях финансовой, экономической и политической жизни.

Управление осуществляется в рамках национального государства и универсальной формой управления на сегодняшний день является бюрократическая модель. Хотя на непосредственном уровне употребления данного понятия и не возникает разногласий, тем не менее, сегодня существует достаточное количество смыслов, вкладываемых в данное понятие. Классическое определение Г. Гегеля под бюрократией понимает корпус профессиональных государственных служащих, входящих в систему исполнительной власти, который реализует общенациональный интерес, примиряя интересы различных корпораций в гражданском обществе.

Возникшее несколько позже определение М. Вебера понимало под бюрократией профессиональных управленцев не столько в сфере управления государством, сколько в сфере управления промышленностью. Основой рационализации процесса управления здесь являлась рациональность производственного процесса, нашедшей свое полное воплощение в конвейере. Иными словами, основанием для рационализации становится феномен, известный сегодня в теории управления как "машинная бюрократия". Конкретизация, которой подверглось это понятие у А. Файоля привело к формированию административной школы в теории управления. Сущность его трактовки заключалась в переносе акцента с функциональных связей управления на линейные, что соответствовало принципу единоначалия в управлении.

Модели созданные в рамках веберовской теории и в рамках административной школы делали акцент на машинизацию процесса управления. В идеале управление представляло собой рациональную схему, где однажды принятое политическое решение ставило перед администраторами задачу нахождения наилучшего варианта его воплощения в жизнь. Это предполагало отсутствие процедуры принятия решения на административном уровне, поскольку информационный процесс представляет собой непрерывную сеть решений, где за администратором остается только одна функция - нахождение оптимального варианта принятого решения. Таким образом, в идеале, бюрократия представляет рациональное информационное пространство. Эта рациональность прослеживается в иерархии, должностном регламенте, регламентации действий подведомственной сферы.

Однако, рациональная модель управления, представленная административной школой была скорректирована существенным образом возникшей несколько позже школой "человеческих отношений". Эта школа обратила внимание на неформальные связи в управленческих организациях. Неформальные связи существенным образом искажают рациональную картину функционирования организации. Каждый человек в организации преследует свои собственные цели. В результате, совокупность этих интересов способна существенным образом изменить функционал организации. Кроме того, если добавить сюда известные отклонения от рациональной модели, которые носят общее название дисфункций бюрократического управления⁴⁵, то мы получаем отнюдь не рациональное информационное пространство, но пространство с большим количеством точек - неопределенностей.

Таким образом, мы получаем ряд положений, свидетельствующих о том, что современное государственное управление испытывает серьезный кризис. Это происходит: во-первых, из-за существенного усложнения объекта управления, во вторых, из-за дисфункций неизменно сопровождающих бюрократическое управление.

М. Крозье, анализируя современную административную систему управления Франции, пишет о том, что реальная власть возникает при создании ситуации неопределенности. Так, он приводит в пример станцию техобслуживания, где неопределенность связана с неопределенностью технической неисправности автомобиля и неопределенным количеством времени, требующимся на ремонт. В этих условиях возникает полная зависимость хозяина автомобиля от техника. Точки неопределенности, возникающие в рациональном пространстве бюрократического управления, создают реальные центры власти, которые существуют из-за того, что рациональная система их не в состоянии увидеть. Таким образом, возникает параллельная власть, приводящая к кризису управляемости.

М. Крозье выделяет четыре признака современной бюрократии, которые оказывают отрицательное влияние на управляемость в современных государствах, в частности во Франции. Это безличность, централизация, стратификация и наличие параллельной власти. Безличность связана с основным характером современной бюрократии, базирующейся на отделении личности от должности и элиминирования личностного выбора из информационного пространства. Вторая характеристика бюрократической модели – централизация власти по принятию решений — выражает тенденцию к удалению руководства от иерархического уровня, на котором решения и правила воплощаются в жизнь (“создание дистанции”). Эта бюрократическая черта тесно связана с безличностью.

Третья черта взаимосвязана с двумя предыдущими и является результатом того, что формальные отношения между высшими стратами и нижестоящими приводят к ограничению их влияния друг на друга. . "В условиях уменьшения иерархического давления и невозможности благодаря наличию барьеров создать неформальную группу, включающую членов различных страт, возникает сильное давление страт на своих членов. Оно, по мнению Крозье, составляет один из главных источников “корпоративного духа” бюрократов, или того, что он иначе называет кастовостью".

Казалось бы, что в бюрократической иерархии утрачивается то, что мы понимаем под властью, тем не менее, четвертый признак связан именно с наличием параллельной власти, связанной с зонами неопределенности. "Всегда возникают зоны, вокруг которых складываются отношения параллельной власти. Стратегическое положение индивидов в таких областях тем лучше и власть в них тем больше, чем менее многочисленны сами источники неопределенности. Следовательно, наибольшую значимость параллельная власть приобретает именно там, где сильно развиты бюрократические черты.

Повышение роли неформальных структур ведет к дальнейшему усилению бюрократии, появляется порочный круг…При этом единственным средством действия руководителей наверху остается разработка новых правил в дополнение к уже существующим. Таким образом, происходит дальнейшее усиление бюрократических черт организации: безличности, централизации и стратификации".

Б. Государственное управление и идеология в современных обществах: либерализм, консерватизм, социал-демократия.

Социал-демократия

Политическая сфера жизнедеятельности современных государств все более приобретает международный характер. Вместе с тем, она проникает практически во все сферы жизнедеятельности за счет их централизации, которая была достигнута в эпоху созревания национальных государств. Способность государств активно влиять на финансы, экономику, науку стала проявляться в период первой - второй мировой войн. Вынужденные изыскивать средства на ведение войны, государства использовали фактор централизации финансов для развития оборонной промышленности. Рост государственного спроса, инфляция (точнее девальвация) стали инструментами, с помощью которых государство могло влиять на макроэкономические показатели. Таким образом, уже к середине 20 века становится ясно, что разделение государство - экономика, ставшее весьма популярным в эпоху Дж. Локка уже не может описать современные процессы государственного управления и экономического развития. Поэтому, основные политические идеологии в 20 веке начинают приобретать несколько иной характер, рассматривая государство как основной фактор экономического развития. Каждая политическая идеология по-своему определяет цели и задачи государственного управления. Из традиционных политических идеологий социал-демократия является относительно молодой. Возникает она в рамках общей борьбы рабочего класса за свои права. Базисные моменты этой идеологии связаны и с идеологией марксизма и с теми изменениями, которые были внесены позднее умеренными представителями этого течения.

Противостояние предприниматель - рабочий являлось основной дихотомией классового подхода к характеристике общественных явлений. Как уже отмечалось выше, государство рассматривалось в этом контексте сначала как орудие господствующего класса для подавления рабочего класса. Позже социал-демократы , по крайней мере умеренное крыло стали видеть в государстве союзника. Переход от ортодоксального марксизма к современной социал- демократиии Связан с именем Э. Бернштейна, провозгласившим в 1899 году курс на мирное построение социализма путем реформ. Социал-демократы и ранее имели опыт сотрудничества с государством. Так, в 1871 г. Бисмарк заключил политическое соглашение с организацией Ф. Лассаля, видного деятеля немецкой социал-демократии второй полвины 19 века.

Впоследствии с социалистической идеологией начинают связывать именно умеренное крыло социал-демократии. С 1935 по 1945 гг. действует международная организация Социалистический рабочий интернационал. В 1951 году формируется новая международная организация "Социалистический интернационал" провозгласившей своей целью построение демократического социализма. Обе организации отмежевываются от учения К. Маркса о классовой борьбе и в качестве основной цели ставят достижение классовой гармонии, основанной на смешанной экономике. Государство в этом отношении рассматривается как гарант определенного социального стандарта, доступного всем гражданам. Экономическая деятельность государства направлена на формирование социально-единого общества. Поздняя и ранняя социал-демократия отличаются друг от друга формой, в которой предполагается перераспределение общественного продукта. Так, сам термин демократический социализм связан был с другим понятием - государственный социализм. Последний же предполагал прямое вмешательство государства в экономику через направленный госзаказ, что одновременно увеличивало количество рабочих мест и способствовало монополизации промышленности. При таком вмешательстве государства в экономику, что характерно было для эпохи военного социализма, гарантировалась всеобщая занятость населения и рост промышленного производства. Меры, направленные на стабилизацию курса национальной валюты и снижение государственного заказа вызывали обратные последствия, сокращение производства и безработицу. Поэтому не случайно в массовом сознании политика государственного вмешательства в экономику без крайностей диктатуры пролетариата была крайне популярна в начале 20 века. С этим и была связана востребованность социал-демократической идеологии. Даже националистическое движение в Германии в период Веймарской республики смогло стать массовым только поле прибавления слова "социалистический" к названию партии.

Таким образом, социал-демократическая идеология связана с государственными гарантиями определенного социального стандарта. Именуя подобный тип государства как «государство социальной защиты» Ю. Хабермас, в своей работе «…» рассматривает идеологию социал-демократии как базовую при создании современной модели управления социальными процессами. Будучи верным по своим исходным принципам, ортодоксальное учение К. маркса не учло влияние государства как особого субъекта социальных отношений. В треугольнике: государство - пролетариат - буржуазия, государство выступило в роли основного агента перераспределения национального дохода на общественные нужды в форме государственных заказов и социальную помощь.

Рассматривая динамику развития государств «социальной защиты», Ю Хабермас отмечает, что капитал терпит такое перераспределение национального дохода лишь при условии расширенного воспроизводства, т.е. постоянного увеличения спроса. Наличие гарантированного социального стандарта позволяет включить в т.н. потребительское общество практически все социальные группы современного государства. Более того, потребительское общество отличается от индустриального тем, что разделение по стратам здесь происходит не на основании известного марксистского критерия отношения к производству (к средствам производства, если быть более точным), а на основе уровня потребления. Промышленное расширенное воспроизводство является результатом логики расширенного воспроизводства потребности. Тезис о расширенном воспроимзводстве потребности встречается впервые в «Философии права» Г. Гегеля, а затем рассматривается К. Марксом как первый факт исторического развития. Действительно, удовлетворенная потребность через определенное время воспроизводится вновь, однако в процессе нового удовлетворения осознаются недостатки, которые со временем устраняются, так культивируется потребность и, как следствие происходит изменение потребляемых вещей.

В трактовке Ю. Хабермасом современного потребительского общества лежит именно эта схема. Можно сказать о том, что гарантируя определенный социальный стандарт, государство обеспечивает первичное потребление, которое и запускает механизм стремления к более интенсивному потреблению. Вряд ли сегодня большинство ненужных вещей и выбрасываемых на свалку или продающихся по бросовым ценам физически изношены; их постигает иная участь, связанная с моральным износом, который наступает тем быстрее, чем более интенсивен уровень потребления.

Таким образом, социал-демократическая идеология провозглашает ряд основных принципов, в соответствии с которыми, государственное управление социально-экономическими процессами связывается, в первую очередь с социальным эффектом. Более того, социал-демократическая модель концептуально вписывается в тот феномен, который определяется как постиндустриальное общество. Структура этого общества всеобщего благоденствия может восприниматься как результат государственной деятельности.

Для европейской континентальной традиции общественной мысли подобная трактовка роли государства в общественных процессах была не нова. Мы видели ранее, что становление государственной службы в меркантилистской Франции началось с создания корпуса интендантов. Процесс огосударствления фискальной сферы сопровождался борьбой с финансовыми злоупотреблениями (судебная палата Кольбера). Тем самым показывалось, что государство берет под свою ответственность социальную безопасность граждан. Анализируя прусскую модель государственного правления, Г.Гегель видел в бюрократии основное предназначение в том, что эта социальная группа должна обеспечивать социальную безопасность граждан. Таким образом, государственное управление финансами и экономикой накладывало на него определенные обязательства, которые реализовывались при расходовании бюджета. Таким образом, и во Франции и в Германии государственная служба традиционно связывается с целесообразным расходованием бюджетных средств на благо всего общества. Эта идея социального управления лежала в основе континентальной модели государственного управления. Эта же идея государственных гарантий трудящимся со временем становится ведущей идеей европейской социал-демократии, которая нашла свое выражение в идеологии демократического социализма.

Таким образом, говоря о политической идеологии социал-демократии можно говорить и о европейской традиции политического управления, базирующейся на модели социального государства В организации государственного управления это нашло отражение в том, что государственная служба континентальных государств представляет собой профессиональный и правовой институт, основанный на карьерной и сервисной моделях государственной службы.

Либерализм

Массовость идеологии социал-демократов во многом объяснялась политическими и экономическими условиями, в которых находились европейские государства между двумя мировыми войнами. Запустив в 1914 году маховик военной экономики, европейские государства отказались от системы международных финансовых отношений, основанных на золотомонетном стандарте. Государство эмитировало ценные бумаги, стимулируя инфляцию и расширяя производство. Поэтому, демократический социализм воспринимал государственный капитализм и систему военной экономики как прецедент государственного регулирования экономических процессов в интересах большинства граждан.

Это был, пожалуй, самый главный недостаток социал-демократической идеологии. Ее можно было прочно связать с периодом военной экономики. И именно это и предъявляют в качестве основного обвинения в адрес социал-демократов их политические оппоненты. Ужасные последствия второй мировой войны продемонстрировали миру то, к чему приводит огосударствление экономических процессов. Казалось бы, уже забытые принципы либерализма и свободной торговли вновь становятся актуальными.

Наступление началось с публикации в 1944 г. работы Ф. Хайека «Дорога к рабству». В принципе, эту работу можно было назвать апологией либерализма. Напомним, что классический либерализм, связанный с именем Дж. Локка определял взаимотношения государства и гражданского общество через принцип «ночного» сторожа». То есть речь шла о практическом невмешательстве государства в дела гражданского общества. Ночной сторож хорош только тогда, когда мы его просто не замечаем. Ночью, когда его основное время работы, мы спим, днем же ему на улицах делать нечего. Подобная концепция отводила государству минимальную роль в управлении экономическими процессами. Инструментом, с помощью которого достигалось это ограничение исполнительной власти, был принцип разделения властей. Этот принцип предполагал полную подотчетность государственной исполнительной власти парламенту, представительному органу власти. Английский парламентаризм, сформировавшийся в течение семнадцатого века наглядно демонстрировал принцип политического служения, когда каждый чиновник рассматривался как личность искусственная (если использовать выражение Т.Гоббса), т.е. личность полномочия которой сформированы не ее достоинствами и заслугами, но делегированием из политического центра, стратегию которого определяет явное парламентское большинство.

Политический либерализм возникает немногим раньше, нежели принцип свободной торговли. Экономические школы, основывавшие свои позиции на трудовой теории стоимости, рассматривали сферу экономических международных отношений как естественный процесс обмена деньгами и товарами, основанный на международном разделении труда. Государственная политика протекционизма, соответствовавшая принципам меркантилизма, рассматривалась теперь как тормоз экономического развития. Страна, которой была выгодна такая экономическая политика, была в период начала девятнадцатого века, пожалуй, единственной страной, в Европе. Речь шла о Великобритании. Торговый баланс, сложившийся к тому времени обеспечивал превосходство английских товаров в международной конкуренции. Поэтому, если говорить о классическом либерализме, то он имел место, пожалуй, только в этой европейской стране.

Что же касается континентальных стран, таких как Франция и Германия, то к середине девятнадцатого века они еще не могли составить конкуренцию Великобритании. Поэтому, и та и другая страна допускали ограниченное вмешательство государства в экономику, с целью стимулирования отдельных отраслей промышленности. Так, школа камерализма в Германии, считала, что государство должно развивать именно те отрасли промышленности, которые были слабо развиты, а сделать это без участия государства было практически невозможно. Таким образом, вплоть до конца девятнадцатого века, когда социал-демократия начинает представлять серьезную политическую силу, государство остается одним из участников экономических отношений.

Период предшествовавший мировым войнам, и период за ним последовавший связаны был, как отмечалось выше, с популярностью социал-демократической идеологии. В этот период государственного регулирования экономических процессов, неконтролируемой эмиссии, преимуществ девальвации, ценности либерализма казались многим вчерашним днем. Особенно это было наглядно в Германии, где после поражения в первой мировой войне к власти пришли социал-демократы. Во-первых, введя в 1919 году пропорциональную систему выборов в рейхстаг, они обеспечили силу другой ветви власти, а именно президенту. Президент способен был контролировать кабинет министров, который мог в критических ситуациях опираться не на закон, на президентские нормативные акты. В конечном счете, парламент оказался раздроблен на множество политических партий и фракций, что делало его недееспосоным и, казалось ненужным органом власти. Таким образом, наряду с продолжающимся вмешательством в экономику, политическая система Германии демонстрировала всему миру слабость парламентаризма, т.е. того принципа, на основе которого зиждилась вся идеология либерализма в сфере государственного управления.

Таким образом, когда появляется работа Ф. Хайека, то новый либерализм уже не представляет собой идеологию, в которой отражаются политические принципы, противостоящие другой идеологии. Можно сказать, что возрожденный либерализм представляет собой тотальную критику всего исторического периода. Можно сказать и о том, что теперь либералы должны были противопоставить миру сформировавшемуся в довоенный период полноценную программу глобального общественного устройства.

Основным своим противником в сфере экономики и финансов Ф. Хайек считал Дж. Кейнса, успешно внедрившего до второй мировой войны концепцию регулируемых денег⁴⁶. Обстоятельства к концу второй мировой войны складывались явно не в пользу Дж.Кейнса. Так, в конечном счете одерживает победу проект международных финансовых, предложенный Ф Хайеком. Отныне, финансовые отношения между странами определяются на основе рыночного курса валют. В случае же сильного отклонения от нормы, включаются международные финансовые институты, такие, как Международный валютный фонд, выделяющий кредиты на поддержание национальных валют и стабилизацию экономики.. В то же время, бремя стратегических расходов по развитию экономики европейских государств берут на себя такие международные институты, как Международный банк реконструкции и развития. Тем самым, основные элементы государственной регулируемой экономики, а именно, развитие стратегически важных промышленных объектов и эмиссионная политика оказываются уже не столь зависимы от государственной политики той или иной страны. В целом, неолиберализм как идеология опирается на экономические принципы монетаризма.

В сфере политического управления неолиберализм связывается с реабилитацией и утверждением принципа парламентаризма как основного принципа государственного управления. В основе вновь утверждаемого принципа парламентаризма лежит принцип экономической свободы. Рассматривая цель и предназначение государства, Ф. Хайек отмечает, что свободы, гарантируемые этим принципом не могут рассматриваться как средства достижения какой-либо цели. Они, наоборот, сами являются целью государственного развития. Государство с приоритетом исполнительной власти способно принимать программы экономического развития национальных государств, но в состоянии ли процедура быстрого прохождения во властных структурах этой программы обеспечить ее полную реализацию. Как считает Ф. Хайек, ни одно правительство и ни одна группа экспертов не в состоянии определить уровень потребления и соответствующий ему уровень производства. Экономика развивается за счет стихийных процессов, где спрос, предложения, т.е., сам механизм конкуренции обеспечивает необходимый уровень развития экономики.

Основные недостатки парламентаризма, отнюдь не являются недостатками, ибо таковыми они выглядят лишь с точки зрения сторонников регулируемой экономики. Долгое обсуждение и согласование позиций по различным вопросам, с точки зрения либералов, являются гарантией доскональной проработки норм, в соответствии с которыми действует исполнительная власть. Ограниченность горизонта планирования является в этом случае ограниченностью стратегических решений, сосредоточением на решении первоочередных вопросов жизнеобеспечения в соответствии с волей большинства избирателей, которое представляют парламентские партии. Подобная политика связана с реализацией принципов свободы, когда деятельность государства реализует основные интересы граждан и их гражданские права.

Итак, первым принципом демократического государственного управления является парламентаризм, связанный с отчетностью перед представительным органом структур исполнительной власти. Второй принцип связан с привлечением большинства граждан к управлению государством, на уровне местных администраций. Этот принцип реализуется через децентрализацию власти, или через ее разделение по вертикали. Децентрализация власти связывается с муниципальной реформой, в которой речь идет о той или иной степени независимости местных органов власти от власти центральной. Именно на этом местном уровне реализуется принцип гражданского участия за счет механизмов взаимодействия органов муниципального управления и представителей общественности.

Третий принцип отчетности органов государственных структур перед обществом связан с финансовой отчетностью органов государственного управления. Л. фон Мизес, известный исследователь феномена бюрократии отмечал, что организация государственного управления отличается от организации бизнес управления тем, что ее деятельность не может контролироваться на основе бухгалтерского учета. Самый простой показатель эффективности бизнес организации - это ее прибыльность. Личный вклад каждого члена бизенес организации в получение прибыли также может быть подсчитан. С точки зрения упомянутого автора это не более чем техническая проблема.

Государственная организация в принципе отличается от бизнес организации. Отличие ее состоит в том, что здесь целью является не получение прибыли, а, наоборот, расходование государственных средств на общезначимые цели и социальные нужды. Государство даже в экономике ведет себя не так как все остальные субъекты этой сферы деятельности. Л. Мизес приводит, в частности пример с нацистской Германией, когда государство поддерживало явно невыгодные проекты, в частности проекты, связанные с производством синтетического каучука и синтетического топлива. Экономический эффект от реализации этих проектов был отрицательный. Что же касается общезначимой цели, каковой являлась подготовка к войне, то она была достигнута. Таким образом, даже являясь субъектом экономической деятельности, государство может преследовать цели отнюдь не связанные с получением прибыли.

В упомянутой уже работе «Дорога к рабству», Ф. Хайек категорически заявляет о том, что у государства нет подобных общезначимых целей. Подобного рода цели развития национального государства, как правило, являются ничем иным как подготовкой к войне. Эти цели в принципе самоубийственны для любого государства. Следовательно, государство не имеет подобных общезначимых целей.

Что же касается социальной защиты населения, то и здесь совершенно необязательно прямое бюджетное финансирование. Переход на страховую медицину и накопительную систему пенсионного обеспечения может создать саморегулирующийся рынок страховых услуг, что и происходит в Великобритании и США. Государство оказывает помощь лишь отдельным группам населения. Конкретные программы социального развития переводятся на уровень муниципалитетов, где через систему конкурсов и заказов, программы реализуются на уровне гражданского участия.

Таким образом, принципы либерализма, развитые в концептуальную систему отношений государство - гражданское общество приводят к тому, что собственный признак государственных организаций, в частности речь идет о затратном управлении, начинает уже не столь сильно противостоять деятельности бизнес организаций. Государство при минимальном, хорошо обоснованном бюджете может осуществлять управление социальной сферой общественной жизни через посредство бизнес и общественных организаций. В этом случае, государство, выступая в качестве заказчика социальных услуг, заключает договоры, являясь уже не исключительной силой, но всего лишь одним из агентов гражданского отношения. На основе заказа и исполнения определенных задач, в соответствии с этим заказом, могут строиться отношения между различными государственными организациями. Таким образом, их отношения уже определяются не единой системой бюрократической иерархии, а опять же, отношениями приближающимися к гражданским отношениям, которые строятся не на дисциплине «иерархии знания», а на финансовой дисциплине.

Система финансовой отчетности в органах государственного управления, построенная на подобных принципах приводит к тому, что постепенно стирается грань между бизнес и государственными организациями. Процесс соответствующих изменений в государственном секторе сегодня связан с внедрением принципов управления частными кампаниями, с выведением на первый план системы финансовых отношений и введением соответствующего типа управляющих - менеджеров.

Таким образом, неолиберализм как политическая идеология во второй половине двадцатого века сумел создать целостную концепцию экономического развития, политического и государственного управления.

Консерватизм.

Как определенная политическая идеология консерватизм возникает на столетие позже либерализма и почти на полстолетия раньше социал-демократии. Основателями этой идеологии считаются Эдмунд Берк и Жозеф де Местр⁴⁷. Так, работа Э Берка «Размышления о революции во Франции» была вызвана событиями 1789 г. во Франции. Автор обратил внимание общественности на те ограничения в достижении свободы, которые создает государственное устройство и которые невозможно разрушить, не жертвуя общественными ценностями. Так, сравнивая события во Франции восемнадцатого века и революционные события, и их последствия в Англии семнадцатого века, Э. Берк указывал на то, что именно сохранение институтов наследования власти, дворянских титулов, мест в палате лордов и собственности явилось стабилизирующим моментом в послереволюционной Англии. Выступая за свободу и права человека, Э. Берк отмечал, что эта свобода отнюдь не равна равенству и уравниванию людей различных достоинств. Так, следуя теории Т. Гоббса об общественном договоре, Э. Берк буквально воспроизводит его идею о том, что гражданское общество не может существовать без государства, которое является судьей и мерилом поступков гражданина. Государство очень сложный инструмент, возникающий в результате длительной практики гражданских отношений, поэтому здесь никакое экспериментирование и внедрение умозрительных принципов недопустимо.

Идея, что государство является мерилом гражданских отношений, сопровождается идеей о неразрывности договора, заключенного между монархом и соответствующими властными институтами, также встречающейся у Т. Гоббса. Правда обосновывает ее Э. Берк несколько иначе. Он утверждает, что государство является непреходящим моментом общественной жизни, т.е. наследственная природа институтов власти, соответствуя всеобщей природе вещей, сохраняет общественное устройство на протяжении многих поколений. Из этого следует, что договор между гражданами и государством заключается не между теми, кто сейчас проживает на данной территории, но и между уже умершими и будущими поколениями. Эта идея вневременного характера общественных отношений, выводит государственные институты за пределы критики, осуществляемой с позиций здравого смысла и придает им сакральный, т.е. священный характер.

Отсюда и следующая идея консерватизма. Она связана с той ролью, которую религия играет в обществе. Религия с точки зрения Э. Берка, должна сохранять независимость от государства. Священнослужители никогда не должны становиться государственными служащими. Только в этом случае сохраняется в неприкосновенности принцип свободы совести. Однако церковь должна находиться при государстве, служить институтом общественного воспитания. Воспитание вечных и непреходящих ценностей и соответствующих им добродетелей, является основным общественным предназначением религии. Само разделение государства и гражданского общества предполагает возможность одних принимать решения по поводу других. Право принимать подобные решения и возглавлять государство принадлежит, с точки зрения Э. Берка, тем, кто обладает общественными добродетелями в большей степени. Церковь является тем институтом, который благодаря вечности установленных в ней ценностей способствует воспитанию общественных деятелей, способных профессионально заниматься государственными делами. Итак, как мы видим, в основе концепции политика Э. Берка лежит еще Платоном провозглашенный принцип приоритета нравственных качеств.

Завершить перечень характеристик традиционного консерватизма можно упоминанием о том, что для традиционного консерватизма дворянство является сословием, предназначенным для властвования. Во-первых, это сословие чести, т.е. здесь поведение человека обусловлено, в первую очередь, соблюдением правил и приличий, связанных с общественными добродетелями, во-вторых институт собственности является одновременно институтом ответственности, который также формирует политические добродетели. И, в-третьих, сословие дворянства упорядочено по иерархии политической доблести, которая как нельзя больше соответствует иерархии государственных должностей. Вместе с тем, у Э.Берка мы находим и утверждение о том, что между доблестью и дворянством нет прямой связи. Вполне возможно и человеку незнатному пробиться на первые места в государстве. Но это требует огромных усилий со стороны последнего, с одной стороны, и стечения обстоятельств, с другой. Поэтому такие случаи единичны и, исходя из них, никак нельзя утверждать равенство всех граждан в процессе политического управления. Даже, наоборот, это говорит об обратном, о неравенстве человеческой природы.

Таким образом, в сфере политического и государственного управлнения традиционный консерватизм отстаивал наследственные институты в системе государственной власти, с одной стороны, и выполнение государственных функций представителями привелегированного сословия, с другой. В этом отношении консерватизм противостоял не только республиканскому режиму, возникшему в послереволюционной Франции, но иеологии просвещенного абсолютизма, отчасти базировавшейся на тех принипах в государственному правлении, которые позже М. Вебер определит как принципы рациональной бюрократии.

В целом же природа консерватизма может хорошо определяться на уровне базовых принципов, на уровне же конкретной практики весьма трудно выделить характерные черты этой политической идеологии, как это можно было сделать на примере социал-демократии и либерализма. В общем можно сказать о том, что в основе этой идеологии лежит принцип сохранения традиционных ценностей, какой бы ни была природа этих ценностей. Это подтверждает и опыт двадцатого столетия. Так, сочетание идеологии социал-демократии и национал-консерватизма оказалось весьма удачным в нацистском движении, которое смогло привлечь в свои ряды многих высокопоставленных военных, мечтавших о реванше за поражение в первой мировой войне. В сегодняшней же политике консерваторы в Великобритании проводят реформы, соответствующие идеологии неолиберализма

Как уже было отмечено выше, одной из существенных черт идеологии консерватизма является опора на некие непреходящие ценности, освященные традицией, имеющие сакральный и вневременной характер. В этом случае весьма уместны апелляции к таким ценностям как «земля и кровь», сыгравшим весьма важную роль в становлении идеологии национал-социализма. Подобные ценности признаются высшими по отношению ко всем остальным, и цель государства состоит в том, чтобы они постоянно воспроизводились в повседневной жизни общества. Таким образом, консерватизм противостоит, в определенном смысле, идеологии неолиберализма, называющим фикцией всякую идею, связанную с понятием «общего дела». С другой стороны, от социал-демократии подобные ценности отличаются тем, что идеал консерватизма помещается в прошлое страны, которое само по себе является непреходящей ценностью, в то время, как социал-демократия связывает свой идеал с общественным устройством, которое еще предстоит создать. Как мы видим, идеология консерватизма может связываться с социал-демократическими приоритетами.

В системе международных экономических отношений, созданных в Бреттон-Вудсе в 1944 году главенствующую роль получили США, что произошло в силу определенных исторических обстоятельств. Вряд ли в число причин приведших к подобному результату стоит включать только экономические отношения. Можно говорить о том, что главенствующее положение доллара обусловлено всем ходом мировой истории. Сохранение же этой позиции и валютной системы построенной на долларе связано с поддержанием одного и того же курса национальных валют, сложившегося на международном рынке. Поэтому использование сугубо рыночных механизмов в международных экономических отношениях через предоставление кредитов, включение экономических санкций, вполне соответствует сохранению традиционных, в силу исторических обстоятельств сложившихся отношений.

В сфере воспроизводства человека в современной англо-американской культуре также прослеживается тенденция к сохранению института семьи в ее традиционной форме. Так, например консервативное отношение к этому институту американцев хорошо известно по рейтингу ведущих политиков. Ничто не может повредить этому рейтингу так, как развод или связь на стороне. В то же время в континентальных странах подобная информация о политике может вообще никак не отражаться на его рейтинге.

Можно отметить, что базовые исходные точки англо-саксонской культуры в сфере экономики и в сфере семейных отношений равным образом опираются на традиционные религиозные ценности. Так, появление «хомо экономикус» - человека экономического, по мнению М.Вебера, было связано с тем, что в труде и накоплении представители протестантской культуры видели, в первую очередь, возможность служения богу. Труд превращался в религиозный долг, а нажитое богатство могло считаться показателем благочестия. Законы рынка, влияющие на возможность получения и неполучения вознаграждения за свой труд, в системе классического либерализма могли быть прочитаны как некий иррациональный, от человека не зависящий принцип. Таким образом, классический либерализм вполне может быть прочитан в рамках традиционного консерватизма. Кроме того, когда Ф.Хайек отстаивал принципы классического либерализма против социал-демократической идеологии, он, в первую очередь, отстаивал апробированные временем ценности, т.е. выступал в роли консерватора по отношению к социал-демократическим моделям общественного устройства. Если сам Ф.Хайек не отождествлял еще себя с консервативной идеологией, то уже к середине двадцатого столетия принципы либерализма и консерватизма в Великобритании и США практически полностью совпадали.

Однако это совпадение методов еще не говорит о полном совпадении принципов либерализма и консерватизма. Главным в консерватизме является сохранение апробированных (не теоретических) принципов общественного устройства, признание того, что необходимо государственное закрепление базовых общественных ценностей, которые не могут критиковаться и обсуждаться с точки зрения здравового смысла уже хотя бы потому, что всякая критика сиюминутна, а за традиционными институтами время. Цели и методы идеологии неолиберализма оказались соответствующими базовым понятиям консерватизма в англосаксонских странах, и поэтому мы видим некий симбиоз этих политических идеологий.

Каково же отношение консерватизма к социал-демократии? В принципе такое же как и к неолиберализму. Если вспомнить путь, по которому развиваются континентальные государства, то, в отличие от Англии социально-экономические институты и отношения никогда здесь не складывались в рамках идеологии свободной торговли. В той или иной степени, государство вынуждено было защищать свои экономические интересы через регулирование экономических отношений: либо в форме неомеркантилизма, либо в форме камерализма. Таким образом, для континентальной Европы сохранение традиционных общественных ценностей было связано с отстаиванием тех ценностей, которые стоят вне рыночных отношений, и рассматривать последние как то, что исходит из базовых ценностей общества.

Почти одновременно со знаменитой «Дорогой к рабству» Ф. Хайека, в 1944 г. выходит работа другого экономиста К. Поланьи, который показывает, что всеобщий закон рынка, являющийся альфой и омегой всех теоретических построений неолибералов не является столь уж всеобщим. Дело в том, что существуют три товара, которые на деле являются ничем иным, как фиктивными товарами. Речь идет о земле, рабочей силе и деньгах. По мнению К. Поланьи отличие этих товаров состоит в том, что они не являются результатом человеческого труда, но выступают условиями, как самого труда, так и рынка. Обманчивая природа этого рода товаров состоит в том, что стоимость рабочей силы может варьироваться и определять остальные виды товаров, сама же рабочая сила отчасти лежит за пределами рыночных отношений, поскольку неотчуждаема от человеческой жизни, которая не производится по законам действительным для других товаров. То же самое касается и земли, которая является условием производства и ее стоимость определяется жизненными потребностями человека. Деньги же, являясь мерой стоимости, также выступают условием товарообмена. Облачение земли, денег и рабочей силы в форму товара делает их фиктивными товарами, скрывающими совершенно иную природу, которая может служить ограничению рыночных законов.

Наличие подобных ограничений рыночной сферы открывает естественные возможности государственного управления, связанные с защитой основных общественных ценностей: человека, земли и денег . Государственное управление экономической, социальной сферами и сферой национальной безопасности не только не противоречит законам рынка, а предполагает их. В соответствии с традиционной идеологией консерватизма это управление направлено на то, чтобы воспроизводить те государственные и социальные институты, которые в неизменном виде сохранят человека, землю и деньги. Рыночные колебания цен и конъюнктуры в долговременной перспективе должны приводить к естественному равновесию, которое со стороны изначальных сакральных принципов поддерживается государственными институтами, государственной идеологией и религией. Таким образом, изменив свое лицо, консерватизм сегодня продолжает соответствовать основным принципам традиционной идеологии. Либерализм становиться одним из моментов целостной государственной идеологии, полностью определяющейся через понятия традиционного англосаксонского консерватизма.

Можно сказать и о том, что экономические принципы монетаризма дополняются в сфере воспроизводства человека принципами идеологии протестантизма, в сфере национальной безопасности зонами «жизненных интересов», в сфере финансов устойчивыми курсами валют. Этот симбиоз либерального и консервативного в современных обществах вполне может объяснить и тот феномен, который связан с быстрым экономическим ростом стран Юго-Восточной Азии. В этом отношении показателен пример того, каким образом в послевоенной Японии проводились политические и экономические реформы. Так, по признанию одного из инициаторов реформирования японского общества, все, что он делал являлось ничем иным, как служением императору. Это говорит о том, что либеральные реформы являлись для представителей консервативных кругов Японии ничем иным, как способом сохранения традиционных государственных институтов в изменившихся условиях. Данная схема работает и по отношению к коммунистическому Китаю, где введение рыночных отношений рассматривалось не как средство уничтожения, но как средство сохранения существующих государственных институтов.

Однако эта схема уже не применима по отношению к странам Центральной и Восточной Европы, а тем более к России. В этих странах либерализация экономики оказалась первым шагом по направлению к полному уничтожению прежних государственных институтов. Основной ценностью, ради которой происходили данные перемены оказался вновь обновленный глобальный порядок. Свойственное социал-демократии стремление к систематизации и упорядочиванию всего, включая веками (пусть десятилетиями) складывающиеся отношения государства вновь возродила тени революционных преобразований против которых и выступал с позиций традиционных для англосаксонских стран Эдмунд Берк.

Практика современного консерватизма в сфере государственного управления дополняет основные принципы либерализма в этой сфере. Сущность этих дополнений состоит в том, что государственное управление сосредотачивается на таких стратегических направлениях как национальная безопасность, контроль за показателями макроэкономического развития. Уход государства из сферы гражданских отношений, предельно ясная налоговая политика, предоставление свободы и тех возможностей гражданам, которыми обладает либеральная экономика способствуют, воспроизводству и развитию человека. Стратегическое управление, в свою очередь, предполагает приоритет политического управления перед государственным администрированием.

Б. Континентальная и атлантическая системы государственного администрирования в процессе реформирования управления социальной сферы и государственной администрации.

Идеологические принципы, лежащие в основе той или иной системы государственного администрирования непосредственным образом связаны с конкретным опытом формирования национального государства. Так, неравномерное развитие этих государств, обусловленное во многом географическими, экономическими и социокультурными факторами приводит к тому, что определенные политические идеологии постоянно присутствуют на определенном политическом пространстве, формируя тем самым традиционную практику и теорию политического и государственного управления. В этом контексте речь может идти о как минимум двух системах государственного администрирования. В первую очередь, они отличаются идеологическими принципами. Так, система континентального управления в качестве основного своего приоритета предполагает экономическую и социальную безопасность гражданина. Это позволяет рассматривать деятельность органов государственной власти в рамках перераспределения доходов граждан через налоги и систему социального страхования и иные формы социальной защиты. В этом случае деятельность органов государственной власти концентрируется вокруг эффективного расходования средств, полученных при подобном перераспределении. Таким образом, деятельность государственного администратора непосредственно связана с расходованием бюджетных средств. Если рассматривать этот фактор с точки зрения классических определений бюрократии, то для Л. Мизеса деятельность связанная с расходованием государственных средств была основным критерием, по которому он отличал бюрократическое управление от бизнес администрирования. Таким образом, вполне возможен предварительный вывод о том, что идеология и традиция государственного управления в континентальных странах предполагают наличие бюрократических форм в государственном администрировании.

В свою очередь, традиция атлантических стран в сфере государственного администрирования базирующаяся на принципах либерализма предполагает приоритет политического управления перед государственным администрированием, что связано с передачей ряда государственных функций в социальной сфере общественным организациям и профессиональным корпорациям и с регулированием социальных отношений на основе принципов современного менеджмента организаций.

Однако прежде чем данные предварительные выводы принимать за истину необходимо более подробно рассмотреть практику социального управления и государственного администрирования в обеих рассматриваемых группах стран.

Государственное администрирование в странах континентальной Европы.

Приоритетным направлением в сфере государственного управления в современных странах континентальной Европы, в частности в Германии является создание такого экономического порядка, который позволяет гражданам в полной мере реализовывать реальные права граждан. То есть речь идет об определенных гарантиях со стороны государства. Это касается медицинского обслуживания, образования, пособий по нетрудоспособности, безработице, пенсий, различных видов социальной помощи. Таким образом экономический порядок начинает приобретать социальное содержание. Факторы, определяющие это содержание следующие:

• «пригодность для способствования экономическому росту и экономическому прогрессу и распределения возникающих при этом доходов и имущества в соответствии с господствующими нормами справедливости («благосостояние для всех»)

• способность обеспечить полную занятость, то есть избежать безработицы;

• возможность высвобождать средства для неспособных к труду или непроизводительно работающих членов общества, чтобы обеспечить и для них уровень существования, воспринимаемый как достаточный;

• готовность к обеспечению стабильности покупательной способности и прежде всего воспрепятствию инфляции. Поскольку ухудшение покупательной способности в первую очередь затрагивает лиц с низкими доходами и владельцев имущества;

• способность ограничить минимумом личную зависимость, гарантировать основные права человека, особенно право на свободное развитие личности, способствовать их реализации и равномерному распределению шансов на экономическое развитие личности;

• степень, в которой допускается соблюдение групповых интересов экономического и социального характера и обеспечивается координация интересов, прежде всего, работодателей и работополучателей, производителей и потребителей, индивида и общества»⁴⁸.

Механизмы социального рыночного хозяйства в современной Германии определяются уже рассмотренными ранее моментами. В частности речь идет о первом в Европе законе о социальном страховании 1881 года, инициированным О. Бисмарком и идеологиии камерализма, предполагавшей регулирование хозяйственной деятельности и конкуренции внутри страны исходя из внешнеэкономических приоритетов. Система социального страхования в современной Германии охватывает практически все слои населения. Заработная плата, составляющая 60% от среднего заработка облагается социальными выплатами. Система социального страхования в современной Германии принципиальна та же, что и Российская система. Так в России работодатель уплачивает в фонды социального страхования 35,8% от заработной платы работника. В Германии же эта цифра составляет 40% от заработной платы⁴⁹. Основные статьи на которые осуществляется расходование средств полученных этим путем: образование, здравоохранение, пособия по безработицы, пенсии, кратковременная социальная помощь.

Регулирование конкуренции осуществляется с помощью законодательных и административных мер, направленных на борьбу с монополизацией рынка, с одной стороны и с помощью аналогичных мер, направленных на получение определенного социального эффекта посредством рыночных механизмо. «Поскольку производство и распределение организованы на принципах рыночной экономики, государство в различных формах несет ответственность за их эффективность, в частности за надежность снабжения, рост производства, внеэкономическое равенство и участие в производства и распределении всех работоспособных лиц (т.е. за полную занятость); смягчение последствий вредной нестабильности (регулирование цен, кнъюнктурная политика) и ослабление трений, связанных со структурными изменениями (например, с техническими обществами), а также с колебаниями спроса на международном рынке; снятие внутреннего напряжения в регионах (региональная политика) и между отдельными сферами жизни и группами людей (секторальная экономическая политика)»⁵⁰.

Социальная политика Германии весьма тесно связана с ее внешнеэкономической и политической деятельностью. Так, существование государственных институтов, регулирующих социальную сферу, основанных на принципах социального государства позволило практически безболезненно интегрировать Восточную Германию в единое пространство немецкого государства. Эта же политика позволила осуществить переселение этнических немцев в Германию из стран, находящихся на постсоветском пространстве. Таким образом, внешнеэкономические приоритеты оказались реализованными благодаря реализации концепции социального государства.

Успех Германии в области социальной политики, равно как и успех во внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности обеспечен расширенным воспроизводством немецкой экономики. На этот факт обращал внимание, в частности Ю. Хабермас, говоря о том, что налоги и социальные выплаты в государстве социальной защиты, каковым и является Германия приемлемы в случае расширенного воспроизводства и в случае непрерывного роста реальных доходов населения. Кризисная ситуация способна разрушить эту гармонию социального государства. Если обратиться к исторической аналогии, то в Веймарской республике, в период послевоенного кризиса не было практически никакой возможности осуществлять политику соответствующую традициям политической и государственной идеологии Германии. Однако замечателен тот факт, что недовольство социальной политикой государства привело не к либерализации рынка и построению системы социального обеспечения исходя из англо-саксонской модели, но наоборот, привело к усилению исполнительной ветви власти, и в конечном счете к национал-социализму как государственной идеологии.

Традиция социального управления в континентальных странах, в частности в Германии предполагает существование развитой системы государственной службы. В соответствии с идеологией, восходящей к Г.В. Гегелю чиновничество выполняет, с помощью полученных через налоги и отчисления средств, функцию по интеграции общества, путем создания определенного минимума социальных условий для всех граждан. Подобная политика и практика, как правило, предполагает наличие профессионального корпуса государственных служащих.

Чиновничество в Германии представляет собой привелегированную социальную группу, Чиновник имеет пожизненный статус, тем самым государство обязано обеспечить чиновника должностью, соответствующей его рангу. Аппарат органов государственного управления формируется на конкурсной основе. После прохождения по конкурсу чиновник назначается на неопределенный срок, если оценка его деятельности положительна, то ему назначается испытательный срок от одного года до четырех лет. После этого срока чиновнику присваивается пожизненный статус соответствующего ранга. Чиновник состоит с государством в публично-правовом отношении «службы и верности». При этом назначать чиновника на должность могут: Федерация, земли, союзы общин, общины, другие публично-правовые образования и организации. Единство государственной службы обеспечивается законом о государственной службе.

Идеология социального государства и традиция социального управления в Германии сформировали социальный и правовой институт государственной службы, основанный на публично-правовых отношениях чиновника и государства. Эти отношения предполагают пожизненный статус, с определенными гарантиями карьерного роста с одной стороны, и определенным ограничением свободы чиновника, с другой.

Основной опасностью подобной организации государственной службы было то что выступая в роли фактора интегрирующего общество, чиновничество определяло себя как некую силу, стоящую вне политического процесса. То есть бюрократия представлялась как социальная группа, выражающая всеобщий интерес, в отличие от остальных политических партий. И это могло показаться соответствующим действительности в Веймарской республике, когда в рейхстаге не было абсолютного большинства какой-либо из политических партий, что позволило президенту Гинднебургу управлять страной на основе закона о чрезвычайном положении, игнорируя тем самым политическое представительство в принципе. В конечном счете это привело к тому, что став во главе правительства, и не имея большинства в парламенте нацисты без особого сопротивления оказались у власти. После второй мировой войны одним из моментов денацификации стало назначение чиновников высшего звена из числа представителей политических партий. Таким образом, политические партии получили реальную возможность контроля над государственной администрацией. Появляется статус политического чиновника, который закрепляется в федеральном законодательстве: “Пожизненно назначенный чиновникв любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства”⁵¹. С другой стороны, в современной Германии существенно ограничена власть президента, что позволяет бундестагу контролировать исполнительную власть через процедуру назначения Федерального канцлера.

Таким образом, с одной стороны, в Германии сохраняется традиция, связанная с социально-оринтированной деятельностью государственных органов, с другой же стороны создана система противовесов, ставящая государственную администрацию под политический контроль. Важными моментами этой системы являются принципы формирования исполнительной власти, ставящие ее под контроль бундестага и институт политического чиновничества. Все эти меры направлены на разделение политической и административной составляющих государственного управления и удаления из системы государственного управления такого признака классической бюрократии как претензия на абсолютное политическое представительство.

Государственное управление в Великобритании.

Традиции и идеология Великобритании в сфере государственного управления складывалась вокруг безусловного признания ценностей либерализма и принципа свободной торговли в течение всего девятнадцатого века. Тем не менее к середине двадцатого века ситуация здесь напоминала ту, которая была свойственна многим странам мира. Речь идет о мерах, предполагающих государственное вмешательство в экономику. Великая депрессия 1929 - 1933 гг., в конечном счете, привела к тому, что в США одерживает победу «новый курс» Ф.Д. Рузвельта, предполагающий государственное вмешательство в рыночную сферу, для решения социальных вопросов. В Великобритании в 30-х годах ведущей концепцией государственной экономической политики становится кейнсианство, предполагающее государственное регулирование процента, курса валют и заработной платы. Таким образом, в середине двадцатого столетия и Великобритания, и США, слывшие до сих пор оплотом экономического либерализма, в той или иной степени проводят политику государственного регулирования рыночных отношений.

Как следствие этой политики возникает усиление административной составляющей в государственном управлении этих стран. Таким образом, можно говорить о том, что середина двадцатого столетия характеризуется общей тенденцией, свойственной многим развитым странам. суть этой тенденции в государственном регулировании экономических процессов. Однако существенным отличием между Великобританией и Германией состояло в том, что традиции государственного управления последней в определенной степени предполагали возможность подобного вмешательства. Это было связано с той социальной ролью, которую призвана была играть бюрократия в обществе. В Великобритании кейнсианская теория, предполагающая усиление роли государства в экономике основным своим приоритетом делала экономический рост за счет привлечения капиталов. Вмешательство государства в экономику было вынужденным, связанным с тем, что возвращение к золотомонетному стандарту в сфере внешнеэкономических отношений было уже невозможным. Аналогичным образом дело обстояло и с «Новым курсом» Ф. Рузвельта в США, предполагавшим государственное вмешательство с целью достижения экономического роста.

Несмотря на то, что в странах континентальной Европы с одной стороны и Великобританией и США, с другой, наблюдались одни и те же процессы, связанные с усилением роли государства, во второй группе стран эти меры были вынужденными, связанными с внешнеэкономической обстановкой, в то время как та же Германия уже в первую мировую войну зарекомендовала себя как родина «военного социализма».

Одним из результатов подобной политики становится кризис государственного управления в Великобритании в конце 70-х годов двадцатого столетия. Идеология социального государства, связанная с обеспечением занятости населения, с политикой национализации оказалась настолько неприемлемой для Великобритании, что кризис не ограничивался только экономической сферой. Можно сказать о том, что он носил общесистемный характер⁵². Преодоление этого кризиса было связано с такими непопулярными шагами с сфере социальной политики как денационализация предприятий, оказавшая отрицательное воздействие на процент занятости. Вместе с тем, ставка была сделана на «… накопление осуществляемое за счет новых технологий производства товаров и услуг, а также закрепление двойственного рынка рабочей силы, на котором ее высокооплачиваемое квалифицированное ядро противопоставляется низкооплачиваемой периферийной рабочей силе»⁵³.

Система социального налогообложения в Великобритании при этом соответвовала системе сложившейся на основе принципов социального государства. Так, основными законами, призванными регулировать отношения в данной сфере являются: «Закон о национальной службе здравоохранения 1977 г., «Закон о здравоохранении 1980 г., Закон о социальном обеспечении 1985 года, Закон о несчастных случаях на производстве и профессиональных болезнях 1975 г., Закон о хронических больных и инвалидах 1970 г. Перечень этих законов дает ясное представление о приоритетных направлениях социальной политики Великобритании. Основная тенденция социальной политики в последние годы определялась уже не столько принципами социальной защиты и социального обеспечения, сколько идеологией равенства возможностей, призванной сгладить социальные различия между «белыми и синими» воротничками в перспективе.

Социальные налоги в Великобритании составляют 8 % от заработной платы работника плюс 9% удерживаемых с работодателя. Как видим, это существенно ниже того, что уплачивают работники и работодатели в Германии. Если учесть то, что существует верхний предел заработной платы, после которого социальный налог не взимается, то в общем итоге получается, что общая сумма социального налога с высокооплачиваемых работников гораздо ниже 8%. Налог же, который взимается с работодателя включается в издержки производства и косвенным образом отражается опять же на неимущих слоях населения. Последние два фактора свойственны и немецкой системе социального обеспечения, однако, учитывая гораздо большую величину социального налога и более широкий спектр социальной политики, они гораздо менее болезненны для социально слабых групп населения.

Изменение основных принципов социальной политики, произошедшее в последние десятилетия двадцатого столетия в Великобритании приводят и к изменению основных принципов организации государственного управления и государственной службы. На сегодняшний день в Великобритании проведены реформы в системе государственной службы которые должны привести к снижению роли государственной администрации в системе общественного управления. Эти реформы касаются отношений политических центров и исполнительного звена, принципа профессионализации в системе государственной службы и принципов управления социальными процессами со стороны органов государственной администрации

Отношения политических центров и исполнительного звена, в виде определенных агенств связаны с проблемой разделения политической и административной составляющей в системе государственного управления. Необходимо отметить, что для решения вопроса в рамках политико-административной дихотомии Великобритания обладает гораздо большими возможностями, нежели страны континетальной Европы. Так, смешанная форма республиканского правления предусматривает процедуру согласования между президентом и парламентом по поводу назначения главы исполнительной власти. В Великобритании же эта процедура гораздо проще. Мажоритарная избирательная система предполагает поляризацию политических сил. Это позволяет довольно четко определить партийное большинство в парламенте. Таким образом, назначение главы исполнительной власти является результатом выборов в парламент. Премьер министром становиться человек, стоящий во главе победившей партии. Между исполнительной властью и парламентом практически нет промежуточного звена в виде института президентства. Таким образом, исполнительная власть практически полностью контролируется политическими партиями.

До реформирования государственной службы при М. Тэтчер ее система во многом походила на соответствующие институты в других развитых странах . Так же как и в Германии государственные служащие разделены на категории. Высшая категория это политические и административные руководители, для которых существуют особые правила назначения и освобождения от должности. Следующая категория включает в себя администраторов, экономистов. Следующая категория - это научные работники. Внизу иерархии категория технических работников. В Великобритании, как и в Германии существует гарантия пожизненной занятости служащих. Поступление на государственную службу предполагает сдачу письменного экзамена.

Таким образом, в Великобритании сущестуют четкие критерии, отделяющие политическое управление от государственного администрирования. Это связано как с традицией политическуого управления, так и с организацией государственной службы. Тем не менее, изменения, произошедшие в период реформ М. Тэтчер, кроме всего прочего были направлены на дальнейшее выделение политических центров и оптимизации их отношений с административными институтами. Административный ресурс управления непосредственным образом связан с финансовым ресурсом. Разделения полномочий между различными уровнями управления (например, между государственным и муниципальным) тесно связаны с мебюджетными отношениями. Что касается центрального правительства, то, поскольку Великобритания являлась страной унитарного типа, то расходование и контроль за расходованием бюджета были связаны с излишней централизацией в управлении государственной службой. Единая система квалификационных требований и оплаты определяли единство государственной службы, но с другой стороны предполагала возрастание в ней дисфункциональных отношений, связанных с тем, что институт государственной службы обслуживал самого себя.

Одним из путей дебюрократизации, по которому пошло английское правительство явилось изменение системы предоставления административным ведомствам финансовых средств и их отчетности перед политическими центрами. По каждому министерству были созданы административные учреждения - агенства, в задачу которых входила реализация конкретных программ в сфере управлением социальной сферой, в сфере предоставления услуг и пр. Агенства представляют собой учреждения , насчитывающие разное количество чиновников. Так, агенства социального обеспечения и здарвоохранения являются самыми большими по количеству служащих . Некоторые агенства могут насчитывать до 100 служащих.

Управляющие агенствами назначаются по конкурсу на 3 - 5 лет. Отношения между агенствами и политическими центрами, каковыми являются министерства, осуществляются на основе своеобразных котнрактных отношений, предполагающих предоставление самостоятельности руководителям агенств в определении кавалификации и оплаты труда работников, определении штатов. Подобная система управления государственной службой предполагает включение элементов бизнес менеджмента в систему государственное управление. Это предполагает соединение административного и финансового ресурса управления в руках руководителя несущего прсональную ответственность за работу агенства. Естественно, что включение всех этих механизмов предполагает изрядную долю самостоятельности агенств и предполагает определенную децентрализацию в системе управления государственной службой. С другой стороны эта система представляет собой дальнейший шаг в разделении политических и административных составляющих государственного управления.

Учитывая то, что некоторые агенства насчитывают по десятку и по нескольку несятков тысяч служащих, то статус руководителя такого агенства предполагает такую форму работы как консультирование политиков, находящихся у власти. С точки зрения руководителя государственной службы Великобритании, с изменением отношений между политическими и административными центрами произошли изменения и в полическом консалтинге. Теперь, по словам Р.Уилсона, возглавлявшим государственную службу Великобритании, основной акцент в консультировании политики должен быть сделан на разработку перспективных направлений социальной политики, а не привязываться к тем задачам, которые в данный момент стоят перед министром и сявзаны с проведением той или иной тактической линии в Правительстве и средствах массовой информации⁵⁴

Изменения в системе государственной службы как профессионального института можно отнести к 60 годам, когда речью Фултона были инициированы попытки реформировать систему гносударственной службы в профессиональной сфере. Бюрократизация сферы государственного управления была связана, в первую очередь, с тем, что административная элита была вертикально ориентированной, что предполагало ее замкнутость и предпочтение в работе с бизнес и общественными организациями методов административных. Вертикальная ориентация административной элиты была обусловлена тем, что базовыми образовательными институтами, подготавливающими кадры для системы государственного управления были ведущие университеты Оксфорд и Кембридж. Прекрасное образование, которое получали будущие государственные служащие в стенах этих университетов, имело очень существенную издержку. Речь идет о том, что данная система отбора была связана с культивированием особого корпоративного духа в системе государственной администрации. Этот фактор, способствовал выделению высших слоев государственной администрации в особую касту и приближал их к политическому уровню управления.

Первый импульс реформ был связан с демократизацией государственной службы. На практике это выглядело как требование не ограничиваться при назначении государственных служащих только выпускниками престижных учебных заведений. Это должно было способствовать изменению той направленности, которой обладает корпоративность государственной администрации. Это изменение предполагает ориентированность на региональные и профессиональные элиты, а также предполагает демократизацию отношений между потребителями услуг оказываемыми государством с одной стороны, и государственными служащими, с другой.

Предоставление самостоятельности руководителям агенств связано также и с тем, что существенным образом изменились требования к профессиональным навыкам государственных служащих. Теперь реализация социальных программ оказалась связанной с управлением финансами, что потребовало совершенно новых навыков. Иными словами, требования к администратору стали приближаться к требованиям, предъявляемым к бизнес управляющему. С другой стороны, изменение в стиле управления социальной сферой привели к изменению отношений между государственной службой и потребителями государственных услуг. Так, ведущими становятся методы переговоров и соответствующей организацией социального пространства через создание инфраструктуры некоммерческих и бизнес организаций для решения социальных проблем. Это требует навыков работы со средствамимассовой информации, с информационными ресурсами сети ИНТЕРНЕТ. «Мы теперь требуем от песонала государственной службы качеств менеджера и лидера, а также знания того, как добиться намеченных результатов с помощью искусства управления персоналом, планирования и предвидения ситуации. Кроме того, они должны обладать качествами публичных деятелей: быть готовыми появиться перед публикой, на телевидении, перед представителями различных организаций и дать интервью, понимая требования современного менеджмента…Отсутствие менеджериальных навыков стало главным недостатком при рассмотрении кандидатур на высшие посты. Люди прежде занимавшие высшие посты в государственной службе, оказались не у дел, не понимая действительных причин случившегося, при этом те, кто имел небольшой опыт управленческой деятельности, оказались, наоборот, выдвинуты на ключевые посты. Но все эти изменения были необходимы, и поэтому они произошли»⁵⁵.

Третье направление реформирования государственной службы Великобритании было непосредственно связано с изменением методов управления объектной сферой. В первую очередь, речь шла о социальной сфере и сфере предоставления различных услуг населению. В основу этих изменений был положен принцип гражданского участия, предусматривающй широкий спектр взаимодействия между государственными структурами с одной стороны, и коммерческих и некоммерческих организаций с другой. Как уже отмечалось здесь основной акцент переносится с административных методов на методы переговоров и равного партнерства. При этом основной акцент делается на предоставлении информационных услуг и на консалтинг⁵⁶.

Подобные методы позволяют привлечь корпорации, в частности профессиональные корпорации к решению государственных задач. Так наиболее показательным примером привлечения профессиональной корпорации для решения государственных задач является создания профессиональной корпорации по принудительному банкротству, которая взяла на себя функции, выполнявшиеся ранее Министерством Торговли Великобритании⁵⁷.

Таким образом, можно сказать о том, что процесс дебюрократизации и контроля над государственной службой в Великобритании определяется целым рядом параметров базирующихся на исторических традициях и государственной идеологии. Во- первых это связано с принципом разделения властей, лежащим в основе парламентаризма этой страны; во вторых с монетаристско-либеральным подходом к регулированию социальных процессов, в третьих с введением механизмов финансовой ответственности и свободы в систему государственного управления, в четвертых с изменением подхода к профессионализации государственных служащих; и в пятых в изменении технологий управления социальной сферой. В конечном счете это дало возможность уменьшить штаты государственной службы с 750 000 человек в 1970-х годах до 460000 человек в конце 90-х годов двадцатого столетия.

Г. Принципы организации и реформирования государственной службы в современной России.

Организация государственной службы представляет собой систему, которая определяется как внешней средой, так и внутренней. Тип этой организации может превращаться в сугубо бюрократическую организацию, находящуюся вне общественного и политического контроля, с одной стороны, и в административный аппарат, подчиненный политическим институтам и определяющий свою деятельность на основе принципов современного менеджмента.

К внешним факторам, как мы убедились из ранее изложенного, относятся организация политической власти и организация управления социальными процессами. К внутренним факторам можно отнести такой параметр как профессионализация государственной службы.

Организация политической власти предопределяет отношения политических и административных центров. Различные формы политического правления предполагают различный спектр возможностей, связанный с контролем административного аппарата политическими центрами. Кроме того, весьма важным фактором для контроля административного аппарата является развитость системы политического представительства, т.е. наличие профессиональных политических партий, проводящих в жизнь те или иные идеологические принципы. Формы политического правления отличаются друг от друга способом формирования исполнительной власти. Так, в сугубо парламентских республиках, партия, получившая большинство мест в парламенте, автоматически создает правительство. При этом, глава победившей партии становится премьер-министром. Подобная форма существует в Великобритании, которая в сущности является парламентской республикой, несмотря на то, что по типологии она принадлежит к конституционным монархиям. Это связано с тем, что уже с середины девятнадцатого века, королевская власть начинает утрачивать свое политическое влияние. В том случае, если государственную администрацию формирует президент, то мы имеем дело с классическим вариантом президентской республики. Такая форма правления присутствует в США, где президент возглавляет исполнительную власть. И, наконец, смешанный тип правления, предполагающий процедуру согласования между парламентом и президентом при назначении главы правительства. В качестве примера подобных республик могут быть приведены Россия, Германия и Франция.

Однако для определения степени контроля политических центров над системой государственной администрации недостаточно лишь указание на ту или иную форму государственного управления. Для того, чтобы определить возможности контроля над государственной администрацией, необходимо определить качество политического представительства, которое вместе с формой правления оказывает существенное влияние на организацию и возможность подобного контроля.

Система политического представительства зависти от таких глобальных факторов как политическая культура и политическая традиция. Развитая политическая культура предполагает наличие профессиональных (кадровых) политических партий, которые формируются в рамках реализации определенных положений идеологии, традиционно представленной в данной стране. Таким образом качество политического представительства непосредственно связано с наличием демократических традиций и с преобладанием демократических ценностей.

Менее глобальным фактором, определяющим качество политического представительства является тип избирательной системы. Избирательная система мажоритарного типа предполагает поляризацию политических сил с небольшим количеством политических центров (двухпартийная система, как, например, в США). С другой стороны, пропорциональная избирательная система, предполагающая голосование по партийным спискам и, соответственно, прохождение в парламент по преодолении определенного барьера поданных голосов, предполагает множество политических и общественно-политических центров.

В последнем случае в качестве политического представителя могут выступать не только сугубо политические организации, но и общественные организации, отражающие взгляды определенной группы населения. Подобная система политического представительства в начале двадцатого столетия складывается в Веймарской республике.

До первой мировой войны в Германии существовала мощная бюрократическая и военная администрация. Республиканское правление, сменившее имперский принцип управления, опирающийся на мощную бюрократическую систему не смогло создать совершенную систему политического представительства. Наличие многочисленных политических и общественно-политических организаций в парламенте, приводит к тому, что парламент оказывается неэффективным инструментом политического управления, существенно, проигрывающем политической власти президента, опирающегося на гражданскую и военную администрацию. Этот фактор оказался одним из главных факторов, позволивших нацистам в 1933 году беспрепятственно прийти к власти, не имея большинства в парламенте и правительстве.

Таким образом, отсутствие полноценного политического представительства и слабость представительного органа власти существенно снижает эффективность политического контроля над государственной администрацией.

В этом отношении показательно то, что, несмотря на то, что в США государственная администрация полностью подчиняется президенту, здесь существует система эффективного контроля. Это, прежде всего, связано с тем, что президент является представителем одной из политических партий США. Это позволяет сделать вывод о том, что вне зависимости от формы правления, на эффективность политического контроля над государственной администрацией оказывает влияние качество политического представительства.

Еще одним внешним фактором, определяющим состояние государственной службы, ее функции, оказываются принципы управления социальной сферой. В том случае, если социальное обеспечение направлено на выравнивание социального положения граждан за счет системы социального обеспечения, социальной помощи, за счет создания добавочных рабочих мест в рамках расширения государственного заказа и создания государственных предприятий, происходит существенное увеличение расходной части бюджета. Это предполагает увеличение государственного аппарата, что предполагает его бюрократизацию, порождающую, в свою очередь, дисфункции бюрократического управления, приводящие к кризису управляемости. И, наоборот, организация системы социального управления через социальное страхование, через формирование равенства возможностей, обращение первоочередного внимания на рынок квалифицированной рабочей силы, задействование механизмов гражданского участия и социального партнерства в регулировании социальных процессов, приводит к сокращению государственного аппарата, и изменению принципов управления.

Важнейшим внутренним фактором, определяющим качество государственной службы является профессионализация этого института. Под профессионализацией в данном случае понимается создание профессионального сообщества государственных служащих. Как уже отмечалось, важнейшим моментом дебюрократизации в этой сфере является формирование открытого института государственной службы. т.е. речь идет о предоставлении равного доступа на государственную службу через механизм конкурсного отбора, предполагающего возможность претендовать на государственные должности не только выпускникам определенных привелегированных высших учебных заведений. Внедрение инновационных управленческих технологий и принципов менеджмента в систему государственного управления предполагает единство финансового и административного управления с приоритетным обращением внимания на достижение конкретных целей а не на выполнение управленческих процедур. Это в свою очередь предполагает изменение профессионального состава государственной службы. Сущность этого изменения может быть определена как смещение административно-бюрократической составляющей деятельности государственных институтов в сторону бизнес администрирования

Таким образом, анализ факторов определяющих качество государственной службы может служить и анализом тех мер, которые принимаются по дебюрократизации государственного управления в разных странах.

Обращаясь к российскому опыту, следует отметить, что формирование государственной службы и дебюрократизация государственного аппарата в Российской Федерации происходили на фоне общедемократических преобразований. В этой сфере многое было сделано за довольно короткий срок. Во многом этому способствовала адаптация зарубежного опыта к российской действительности. Результатом этой деятельности стало принятие в 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Однако роль и место государственной службы в управлении государством определялось не только этим законом. В качестве важнейшего фактора оказывающего влияние на качество государственной службы нами были выделены такие характеристики как политическое представительство и политическая культура, которые непосредственным образом связаны с формой правления и политической традицией страны.

Анализ конституционных основ Российской Федерации показывает, что она относится к республиканской форме правления смешанного типа, что предполагает процедуру согласования между президентом и парламентом по поводу назначения председателя правительства. Подобная форма напоминает германскую модель управления. Президент назначает председателя правительства. Для того, чтобы в парламенте было реальное политическое представительство, введен пятипроцентный барьер для голосования по партийным спискам, не позволяющий мелким политическим партиям попадать в законодательный орган власти.

Германская модель государственного управления после второй мировой войны претерпевает существенные изменения. В первую очередь, это касается ослабления власти президента в пользу бундестага. Президент избирается представителями бундестага и земель. То есть уже сама процедура, не связанная с всеобщим голосованием, делает институт президентства менее авторитетным, нежели парламент. Президент не несет ответственности за принятые им решения, поэтому его подпись на документах удостоверяется канцлером. Таким образом, если оценивать форму правления Германии, то она, являясь смешанной, приближается, на самом деле, к парламентской республике.

В Российской Федерации институт президентства обладает гораздо большим политическим авторитетом, прежде всего потому, что выборы осуществляются на основе всеобщего голосования, что делает институт президентства столь же авторитетным как и Государственная Дума РФ. Кроме этого, президент обладает большими полномочиями и фактически контролирует исполнительную власть (как это имеет место в США). Отсюда следует тот вывод, что смешанная форма правления в России приближается к президентской форме правления.

Как отмечалось выше, перечисление форм правления отнюдь не дает еще исчерпывающего анализа того, как система политического управления влияет на государственную администрацию. Необходимо привлечение такого фактора как политическая культура и политическая традиция. Именно эти факторы определяют качество системы политического представительства.

Тоталитарная политическая культура предполагала наличие единственного политического представителя, каковым являлся класс номенклатуры. Демократизация общества, связываемая с созданием открытой политической системы, предполагала создание многопартийной системы. Однако формированию полноценных политических партий препятствовало отсутствие иной традиционной политической идеологии нежели коммунизм. Это привело к тому, что на первых порах в законодательное собрание попадает большинство представителей общественных организаций и независимых депутатов, что не способствует формированию сильного парламента. В процессе противостояния Президента и Государственной думы, которое имело место в самом конце прошлого века, институт президентства выглядел более предпочтительно с точки зрения способности принимать политические решения. Более того, опираясь на президентскую власть, небольшому числу реформаторов удалось провести либерализацию экономики и политической жизни.

Неспособность парламента эффективно контролировать исполнительную власть приводит к тому, что все рычаги управления государственной администрации сосредоточены в руках Президента. То что в России смешанная форма правления имеет тенденцию приближения к президентской форме нет ничего удивительного, если учитывать традиции страны, семьдесят лет развивавшейся без какого -либо политического представительства, кроме партийной бюрократии. Для нашей темы связанной с политическим контролем бюрократии наиболее важным является вопрос, связанный с эффективностью этого контроля. В частности в CША президент управляет системой исполнительной власти как представитель одной из двух ведущих политических партий США. Именно партийность президента, предполагает наличие действенного контроля высшей администрации со стороны политических деятелей.

В России подобная возможность контроля практически отсутствует, поскольку ни один из двух президентов (а если считать и М.С. Горбачева, то из трех), не являлся представителем какой-либо партии. Это предполагает наличие в высших эшелонах политического управления некой внепартийной прослойки, состоящей из высших административных чиновников, способных занимать ключевые посты в правительстве, не имея при этом никакого отношения к политическому представительству.

Несомненно, что эта система политического управления связана с тем, что та часть партийной советской бюрократии, которая составляла высший административный аппарат, оказалась единственной корпорацией, способной поставлять кадры для занятия высших политических и административных должностей. В этом случае сложившуюся систему управления, в которой государственная администрация продолжает занимать высшие политические должности можно считать одним из этапов формирования системы политического представительства и политического контроля над государственной администрацией в Российской Федерации⁵⁸.

Еще одним внешним фактором, определяющим качество государственной администрации является практика управления социальной сферой. Модель социального обеспечения в СССР можно определить как патронажную модель, связанную с тем, что государство берет на себя заботу о благосостоянии граждан. Учитывая базовые принципы политической экономии социализма, на основе которой и создавалась эта модель, общая тенденция сводилась к тому, чтобы часть реальных доходов граждане получали через так называемые фонды общественного потребления, что считалось одним из основных признаков развитого социализма. Таким образом, через эти фонды осуществлялось пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, предоставлялись бесплатные образовательные услуги. Система управления социальной сферой была наиболее динамично развивающейся областью в последние годы существования СССР. Однако эта система имела и свои отрицательные стороны, связанные с ростом бюрократического аппарата с его дисфункциями: безличностью, корпоративностью, централизацией.

Российская Федерация является социальным государством. что предполагает наличие определенных обязательств со стороны государства перед гражданами в сфере реализации их реальных прав. Реализация этих прав возможна при наличии социального налогообложения, создания фондов обязательного страхования, при сохранении системы социального обеспечения и социальной помощи определенным социальным группам. В целом эта система подобна системе социального обслуживания развитых стран. Однако следует выделить специфику управления социальной сферой в Российской Федерации. Она состоит в том, что до начала 1990-х годов прошлого века фонды общественного потребления в значительной степени компенсировали довольно низкий уровень заработной платы в СССР. Переход на систему социального страхования и введение социального налогообложения в конечном счете приводят к тому, что происходит сокращение доходов населения. Очевидно низкий уровень заработной платы и высокий социальный налог послужили причиной того, что последний стал взиматься только с работодателя. Однако подобно иным косвенным налогам социальный налог в этой форме стал закладываться в издержки по производству товара. Это привело, в конечном счете, к удорожанию услуг, что особенно сказалось на социально незащищенных группах населения. С другой стороны, вознаграждение за труд зачастую выплачивалось в иной нежели заработная плата форме, что позволяло уйти от уплаты этого налога, не говоря уже о повсеместно распространенных фактах использования нелегальной рабочей силы.

С другой стороны, идеология фактического равенства, лежащая в основе принципов управления социальной сферы в СССР не была пересмотрена. Таким образом, все формы социального обеспечения и социальной помощи были направлены на поддержание тех категорий граждан, уровень жизни которых оказывался ниже определенного минимума.

Таким образом, система управления социальной сферой в Российской Федерации на сегодняшний день воспроизводит самое себя через воспроизводство определенного уровня бедности через социальные налоги и ее поддержание через уравнительную систему социального обеспечения и социальной помощи. Работа же, связанная с воспроизводством равенства возможностей, а именно, развитие здравоохранения и образования не является приоритетной, поскольку именно в этих областях происходит снижение государственного финансирования и привлечение альтернативных источников финансирования, что приводит к возниковению дорогих и качественных услуг в этих сферах, с одной стороны, и дешевых, бесплатных, но весьма низзкого качества с другой. А это означает что система социального неравенства воспроизводит себя не только в краткосрочной перспективе, но в последующих поколениях.

В качестве одного из свойств бюрократической системы К.Маркс в своей критике гегелевской концепции бюрократии приводил такую характеристику как ее стремление к воспроизводству того социального окружения, которое привело к ее возникновению. В этом отношении сложившаяся сегодня система социальной политики воспроизводит традиционные бюрократические процедуры с одной стороны, и сама воспроизводится деятельностью бюрократического аппарата.

Таким образом, анализ внешних факторов функционирования системы государственного администрирования в Российской Федерации показывает, что они во многом способствуют сохранению в нашей стране системы бюрократического управления в том классическом виде, который она приобрела в эпоху становления национального государства.

Обращаясь теперь к внутренним факторам существования бюрократии, что предполагает ее анализ как социального института следует обратиться к составляющим профессионализации. В первую очередь профессионализация связана с социальным статусом государственного служащего, а именно с теми ограничениями и социальными гарантиями, которые распространяются на эту категорию. Во вторую очередь, профессионализация связана с теми образовательными учреждениями, которые готовят государственных служащих. В каждом из этих параметров необходимо выделение критериев, на основе которых можно будет выделить те шаги, которые предпринимаются или могут быть предприняты в рамках дебюрократизации системы государственного администрирования.

Государственные служащие РФ как социальная группа.

Положение и статус государственного служащего определяется Федеральным Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В этом законе предусмотрены ограничения, которые запрещают государственному служащему заниматься коммерческой деятельностью, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской научной и носящей творческий характер, участвовать в забастовках, использовать служебное положение в интересах политических партий и иных общественных организаций и пр. Природа этих ограничений связана с государственной службой, которая по преимуществу является сферой общенациональных интересов. Все эти ограничения и выделяют государственную службу в особую категорию. Подобные ограничения гражданских прав государственного служащего предполагают и ряд гарантий государственному служащему. Сюда входит гарантия денежного содержания, пенсионного обеспечения, социального страхования и пр. Гарантии эти осуществляются за счет бюджетных средств.

Как мы видим природа государственной службы предполагает ее единство вне зависимости от страны в которой она проходит. Подобные ограничения и гарантии являются базовыми и для государственной службы Германии, Великобритании, Франции и других стран. Именно они определяют специфику той социальной группы и того профессионального института, который и представляет собой государственная служба.

Однако степень бюрократизации государственного аппарата не может быть определена только по этим принципам, поскольку они основываются на делении общества на государство (сфера всеобщего интереса) и гражданское общество (сфера частного интереса). Для определения искомого критерия степени бюрократизации необходимо обратиться к тому, что связано с выделением административной функции государственного управления из функции политической, поскольку сам термин бюрократия (власть стола) предполагает сосредоточение реальной власти в руках этой социальной группы. Речь идет о том насколько в нормативной базе и организационной практике разграничивается уровень принятия ответственных политических решения и уровень их реализации в государственной администрации.

В законе о государственной службе РФ данное разграничение предполагается разделением лиц, занимающих государственные должности на три категории «А» - политические должности (депутаты, президент, судьи, руководители органов общей компетенции субъектов РФ и муниципальных образований, министры и пр.). «Б» - должности обеспечивающие деятельность лиц категории «А», «В» - должности обеспечивающие деятельность органов государственного управления. Должности категорий «Б» и «В» являются должностями государственной службы РФ. При этом «Б» являются сменяемыми, а «В» постоянными. Данное деление также не является специфическим только для государственной службы РФ, поскольку соответствует делению на постоянные и политические должности в законодательстве Германии о государственной службе.

Таким образом, предусмотренные в законодательстве нормы предполагают соответствие и основному критерию дебюрократизации, предполагающему выделение административной составляющей и подчинение ее политическому контролю. Однако, учитывая неразвитость системы политического представительства и связанную с этим сложность контроля над государственной администрацией, следует обратиться к анализу политико-административных отношений в системе государственной службы Российской Федерации.

А.В. Оболонский так характеризует положение в системе исполнительной власти в 1990-х годах: «Однако в силу ряда причин реформа государства, особенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследованную от прежнего общественного строя административную машину - кстати, не во всех отношениях плохую, но созданную и работавшую в принципиально иной схеме взаимоотношений, лишь пытались «на ходу» подстроить под решение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в качестве пожарной реакции на вызовы новых потребностей формировались новые административные звенья. При этом прежние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адекватной замены не возникло….с исчезновением прежнего партийного «хозяина» аппарат не превратился в слугу общества, т.е. не произошло поворота к обычной для демократических стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль нового «хозяина». А это сделало аппарат еще менее подконтрольным, что в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возможность легализовать кастово-корпоративные устремления бюрократии»⁵⁹.

Основной причиной непрозрачности государственной службы является то, что в рамках государственной службы Российской Федерации отсутствуют реальные организационные механизмы разделения политических и административных должностей. По мнению некоторых авторов уже в самом определении государственной службы в Федеральном Законе содержится неправильное понимание сущности государственной службы. Формулировка эта следующая: «Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». «Главной причиной низкой эффективности стало ошибочное понимание сущности государственной службы, которая сведена к профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственного органа, следовательно, реализация полномочий государственных органов не является предметом государственной службы. Из государственной она превращается в организационно-техническую службу конкретного государственного органа»⁶⁰.

Это говорит о том, что превращаясь в организационно-техническую службу по обеспечению деятельности государственного органа государственная служба утрачивает свой публичный характер и рассматривается как деятельность, которая регулируется трудовым законодательством. Тем самым социальный статус государственного служащего оказывается размытым, что позволяет рассматривать государственный орган во главе с его руководителем как основного работодателя государственного служащего. В свою очередь это приводит к зависимости администраторов, т.е. служащих категории «В» от лиц, занимающих политические должности. Политизация аппарата государственной службы приводит, как следствие к реальной незащищенности государственного служащего и его зависимости от конкретного руководителя. Единственным выходом из этой ситуации является корпоративность, т.е. сплочение аппарата вокруг определенного лидера со всеми вытекающими отсюда последствиями: круговой порукой, разделением формальных и реальных центров принятия управленческих решений. Ситуация осложняется еще тем, что при отсутствии полноценной системы политического представительства политические должности занимают высшие административные чины не имеющие зачастую никакого отношения к какой-либо политической партии. Таким образом, в системе государственной службы отсутствует даже такая возможность как формализация бюрократических корпораций по политическому признаку. Эта корпоративность не фиксируется на организационно-правовом уровне, а продолжает носить, как и партийно-номенклатурная корпоративность неформально-этический статус. Более того, с разрушением партийных организационных принципов КПСС, единственным связующим звеном бюрократических группировок является личностные отношения между чиновниками. Таким образом, мы встречаемся здесь с закрытыми неформализованными группами в рамках единого института государственной службы.

Исходя из этого, не стоит, по нашему мнению, всю вину за бюрократизацию госаппарата взваливать лишь на то, что до сих пор многие ведущие посты в нем занимают бывшие представители партноменклатуры. Хуже всего то, что указанная корпоративность воспроизводит себя в новых условиях, формируя, при этом класс чиновничества по определенному устоявшемуся стандарту. Другой причиной подобного положения дел является то, что до недавнего времени Закон об основах государственной службы Российской Федерации являлся единственным законом регулирующим отношения в системе государственной службы. Поскольку закон носит рамочный характер. То конкретизация этого закона находила свое выражение в Указах Президенета, что существенным образом снижало юридическую силу нормативных актов о государственной службе. Это не могло не привести к тому, что базовые отношения по прохождению государственной службы регулировались трудовым законодательством. В результате социальная группа государственных служащих оказалась весьма размыта. В верхних эшелонах она примыкает к политическим должностям, в нижних его статус во многом приближается к статусу наемного работника. Эта размытость отрицательно сказывается на социальной защищенности государственных служащих группы «В». Как показывает практика именно этой категории служащих чаще всего приходится покидать свои должности в связи со сменой руководства органа государственного управления.

Можно указывать множество причин этих недостатков, но основной из них является отсутствие реального разграничения политико-административных отношений в госаппарате, с одной стороны, и отсутствие реального статуса публичной корпорации у института государственной службы, с другой⁶¹.

Профессионализация и образование государственных служащих.

Немаловажным фактором дебюрократизации является система образования государственного служащего. Оценивая значение бюрократии в современном ему обществе, Г.В. Гегель связывал успешную деятельность государства с уровнем образования и культуры чиновника: "В обращении и культурности чиновников мы находим ту точку, в которой законы и решения правительства затрагивают единичность и проявляют силу действенности…Но превращение бесстрастности, законности и мягкого обращения в обычай находится в связи с непосредственной нравственной и умственной культурой…⁶²". Т.е. речь идет не просто об образовании, а о некой органике, которая гармонично сочетает универсальную образованность и повседневный поведенческий образец.

Таким образом, в классической системе образования чиновника особое значение приобретала управленческая парадигма, связанная с универсальностью поведения., являющегося результатом не слепого следования этически канонам, но творческого воспроизводства поведенческого образца через осмысление базовых универсальных принципов конфуцианства (Китай) или принципов абсолютного идеализма (Г. Гегель). Отсюда и возникает соответствующая модель образовательного учреждения, готовящего кадры для государственной службы, это университеты, т.е. универсальные учебные заведения. Необходимо отметить то, что система образования была мощным ресурсом централизации государственного управления. Профессиональная управленческая элита была привязана к определенным учебным заведениям. Парадигма государственного мужа требовала подчинения частных интересов интересам всего общества. В Китае таковым сословием, носителем универсального государственного духа было сословие шеньши, а в Пруссии, по мнению Г.Гегеля таковым должна была стать бюрократия.

В империях, каковой являлись многие государства XIX - XX вв, бюрократия была одновременно и политическим сословием, что и определяло тот набор требований, которым полностью отвечала программа ведущих университетов. Чиновник должен был уметь принимать решения в условиях неопределенности (т.е. решения политические по свей форме), и единственной опорой для принятия этого решения было наличие «нравственной и умственной культуры», т.е. знание универсальных принципов, лежащих в основе государственной идеологии.

Каким должно стать образование государственного чиновника в условиях полноценной системы политического представительства? Требуется ли ему универсальная подготовка, или же речь должна идти о некой иной модели образования. На этот вопрос можно ответить исходя из традиций социального управления. В связи с этим возможны два пути профессионализации системы государственного управления. Первый путь предполагает иерархизацию образования, которая бы соответствовала тем задачам, которые призван решать чиновник. Так, уровни образования получаемые чиновником должны соответствовать его компетенции. Высшие административные должности, предполагающие статус политического чиновника (как это имеет место в Германии) требуют наличие у чиновника универсального образования, что предполагает возможность принятия политических решений. Таким образом, иерархия должностей предполагает иерархию образования, при этом каждая из них четко определяет грань между чиновником, выполняющим политические функции и чиновником выполняющим сугубо административные функции. При этом, политический чиновник становится проводником определенной партийной идеологии, что предполагает наличие политического контроля в непосредственной форме.

Вторая модель профессионализации государственного управления представлена в Великобритании. Как и в Германии те чиновники, которые претедендуют на занятие высших государственных должностей должны иметь образование ведущих университетов Великобритании. Это предполагает, что высшие административные чиновники в той или иной степени задействованы в принятии политических решений, поэтому наличие универсального образования (преимущественно юридического) считалось необходимым для карьерного чиновника. Однако если университетское образование является базовым для чиновника, то его профессионализация в дальнейшем осуществляется не как администратора (как это имеет место в Германии и Франции), а как отраслевого специалиста, поскольку именно министерства осуществляют подготовку и переподготовку государственных чиновников. В навсоящее же время, когда в Великобритании введена система агенств этот принцип специализации государственных служащих становится еще более актуален. Более того, в ряде случаев министерства передают контрольные функции профессиональным корпорациям (как, например, в случае создания профессиональной организации специалистов по принудительному банкротству). В последнем случае совершенно очевидно, что модель политик-администратор заменяется моделью политик - специалист. Вполне понятно, что подобная замена представляет собой тот крайний предел к которому стремится профессионализация государственного управления в атлантических странах. Эта практика в определенной степени противосоит той тенденции, которая выделяет государственного служащего как профессию и создает систему образовательных учреждений, соответствующих этой профессионализации.

Первой модели профессионализации соответствуют институты государственной службы Германии и Франции, где иерархия должностей непосредственно предполагает и иерархию образования. В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» осуществлена попытка реализовать этот же принцип. Надо заметить, что в определенной степени принцип соответствия иерархии образования и иерархии должностей соблюдался в системе партийного образования чиновников в СССР. После ликвидации системы партийного образования, при попытке проведения в жизнь принципа соответствия иерархий реформаторы системы государственной службы столкнулись с практически полным отсутствием в системе отечественного образования подобной иерархии. В результате в номенклатуру специальностей высшего профессионального образования включается специальность универсальная для всех работников государственных и муниципальных органов власти «Государственное и муниципальное управление». Наличие этой специальности в упомянутом нами законе является одним из условий занятия ведущих и старших государственных должностей. На практике именно это требование стало реально работающим, поскольку занятие ведущих и старших государственные должности предполагает решение более широкого спектра проблем, нежели это предполагается высшим профессиональным образованием по специализации⁶³.

В соответствии с этим в системе образования возникает подсистема образования государственных служащих, которая представляет собой сеть академий государственной службы возглавляемая (если непосредственно, то в рамках определения методолгических принципов) Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Таким образом, из двух возможных моделей профессионализации системы государственного управления была взята на вооружение концепция профессионализации государственной службы, предполагающая выделение государственной службы как профессионального института, имеющего свои учебные заведения, программы которых предполагают развитие универсальных профессиональных навыков администратора в первую очередь, и лишь после этого, обращающих внимание на отраслевую специализацию. Деидеологизация административного управления предполагала наполнение программ этих учебных заведений принципами общего менеджмента. Именно благодаря этому подготовка государственных служащих начинает относиться к блоку экономических дисциплин.

Тем не менее в структуре государственной службы куществует категория призванная обеспечивать политическое управления и в законодательстве и в практике подготовке государственного служащего не предусмотрена программа атестации и требования к образованию этой категории, поскольку именна эта категория должна осуществлять функции политического консалтинга, что в принципе не предусматривает подготовка по общеуправленческой программе «Государственное и муниципальное управление». Таким образом, в системе образования государственных служащих, предусматривающей выделение их как особого профессионального института нет образовательной иерархии, предполагающей формирование навыков политического управления и политического консалтинга у категорий, осуществляющих эти функции, что, в свою очередь, делает непрозрачными принципы формирования класса чиновников, занимающих высшие административные должности

Учебники и учебные пособия.

2. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. М., 2000.

3. Государственная служба. Под ред А.В. Оболонского, А.Г. Барабашева. М., 2000.

4. Государственная служба: теория и организация. Под ред. Охотского Е.В., Игнатова В.Г. Ростов-на-Дону, 1998

5. Государственное управление и государственная служба зарубежных стран. СПб., 1998.

6. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999.

7. Петрунина О.Е. Пронкин С.В. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

Литература.

2. Ананьева Е.В. О современных путях реформизма или о реформе как современном пути. Опыт Великобритании //ПОЛИС 2001 №5

3. Бодюль В.Е. Социальное государство и модель его реализации в ФРГ // Реформирование России и современный мир. Выпуск 1. М., 1998. С. 131 - 152.

4. Бокщанин А.А. Очерк истории государственных институтов Китайской империи // Феномен восточного деспотизма. М., 1993.

5. Борисов Ю.В. Три портрета времен Людовика XIV//Новая и новейшая история №1, 1991.

6. Васильев Л.С. История Религий Востока. М., 1998.

7. Ведута Е.Н. Государственные экономические стратегии. М., 1998.

8. Восленский М. Номенклатура М., 1991.

9. Г.В. Гегель Философия права М-Л., 1934.

10. Давыдов Ю.Н. Веберовская социология капитализма //СОЦИС 1994 №8.

11. Дарендорф Р. От социального государства к цивилизованному сообществу // ПОЛИС 1993 №5.

12. К. Маркс Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта//К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.8.

13. К. Маркс Гражданская война во Франции// К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.17.

14. К. Маркс К критике гегелевской философии права //К. Маркс, Ф. Энгельс. СС. Т. I. М., 1954

15. Кравченко А.И. Социология Макса Вебера. Труд и экономика. М., 1997.

16. Кульпин Э.С. Традиционный Восток: факторы стабильности //Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 94.

17. Кутишенко Д.С. Проблема выбора модели государственной службы как неотъемлемая часть ее модернизации в рамках административной реформы России //Управление: история, наука, культура. Петрозаводск, 2003.

18. Лесько Е.М. Франция после досрочных парламентских выборов 1997 года // Реформирование России и современный мир. Выпуск 1. М., 1998. С. 131 - 152.

19. Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПб., 2001.

20. Макарин А.В. Власть бюрократии. СПб., 2001.

21. Малов В.Н. Жан-Батист Кольбер - реформатор XVII века//Новая и новейшая история №3, 2003.

22. Нуреев Р.М. Азиатский способ производства как экономическая система // Феномен восточного деспотизма. М., 1993.

23. Политико-административные отношения: кто стоит у власти? М., 2001.

24. Уилсон Р. Государственная служба в новом тысячелетии//Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе республики Коми 2002 №2.

1 Э. Ле Руа Ладюри Застывшая история //Thesis Теория и история экономических социальных институтов и систем. 1993. Весна. С.164.

2 Г.В. Гегель Философия права М-Л., 1934. С. 219.

3 Там же. С. 251.

4 Там же. С. 252.

5 Там же. С. 253.

6 Там же. С. 259.

7 Там же. С. 314.

8 Там же. С. 315.

9 Там же. С. 316 – 317.

10 Там же. 317.

11 Структура государства, по Г. Гегелю выглядит следующим образом: представительный орган – сословное собрание, правительственная (исполнительная, как мы видели выше, Гегель включает сюда и судебную) власть, и власть монарха, являющегося олицетворением национального единства и сосредотачивающем в себе всю полноту и единство государственной власти.

12 Так, не получая в достаточной мере жизненных благ, человек создает в своем воображении силу, которая способна разрешить проблемы, стоящие перед ним. Впоследствии, результаты человеческой деятельности приписываются этому существу, которое на самом деле является отчужденной формой самого человека.

13 К. Маркс К критике гегелевской философии права //К. Маркс, Ф. Энгельс. СС. Т. I. М., 1954. С. 271.

14 Там же. С. 275.

15 Там же. С. 277.

16 В 1870 году результатом франко-германской войны стало поражение французских войск под Седаном. В результате этого поражения Германская армия осадила Париж. После капитуляции и сдачи Парижа, после того как немецкое войско покинуло столицу Франции, возмущенные позорными условиями мира, рабочие взяли в Париже власть в свои руки, создав орган самоуправления, который получил название Коммуны. Этот орган просуществовал всего 71 день. По соглашению с французским правительством, немецкое командование освободило пленных французских солдат, с помощью которых правительству Тьера удалось в мае 1871 года подавить восстание.

17 В поддержку Луи Наполеона было создано так называемое Общество 10 декабря, которое организовывало митинги, устраивало овации будущему Наполеону III. Вот как сам Маркс характеризовал этот слой в работе "18 брюмера Луи Бонапарта": "Это общество возникло в 1849 году. Под видом создания благотворительного общества парижский люмпен пролетариат был организован в тайные секции, каждой из которых руководили тайные агенты Бонапарта, а во главе всего в целом стоял бонапартистский генерал. Рядом с промотавшимися кутилами сомнительного происхождения и с подозрительными средствами существования, рядом с авантюристами из развращенных подонков буржуазии в этом обществе встречались бродяги, отставные солдаты, выпущенные на свободу уголовные преступники, беглые каторжники, мошенники, фигляры, лаццарони, карманные воры, фокусники, игроки, сводники, содержатели публичных домов, носильщики, писаки, шарманщики, тряпичники, точильщики, лудильщики, нищие - словом вся неопределенная, разноршерстная масса, которую обстоятельства бросают из стороны в сторону и которую французы называют la bohème" (К. Маркс Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта//К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.8. С. 167 - 168).

18 К. Маркс Гражданская война во Франции// К. Маркс, Ф. Энгельс Соч. Т.17. С. 341.

19 Там же. С. 342.

20 При написании этой главы использована монография М.В.Масловского. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. М.,

21 Давыдов Ю.Н. Веберовская социология капитализма //СОЦИС 1994 №8 С. 193.

22 Бродель. Ф. Время мира. М., 199

23 В этом отношении научная деятельность беспрецедентна, поскольку в других видах деятельности оценка заслуг человека может быть весьма относительной и варьироваться.

24 А.И. Кравченко. Социология Макса Вебера. Труд и экономика. М., 1997. С. 66.

25 Характерен в этом случае эпизод, связанный с прусско-датской войной 1866 года, когда в битве при Садовой, где решалась судьба войны, О. Бисмарк готов был к самоубийству в случае поражения прусских войск.

26. Цит по М.В. Масловский Теория бюрократии М. Вебера.

27 Р.М. Нуреев Азиатский способ производства как экономическая система // Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 74 - 75.

28 Э.С. Кульпин Традиционный Восток: факторы стабильности //Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 94.

29 Л.С. Васильев. История Религий Востока. М., 1998. С. 292.

30 Там же. С. 291.

31 А.А. Бокщанин. Очерк истории государственных институтов Китайской империи // Феномен восточного деспотизма. М., 1993. С. 302.

32 Там же. С. 302 - 311.

33 Там же .С. 284.

34 См. Ведута Е.Н. Государственные экономические стратегии. М., 1998. С. 33.

35 Ф. Бродель Игры обмена

36 См. В.Н. Малов. Жан- Батист Кольбер - реформатор XVII века//Новая и новейшая история №3, 2003. Ю.В. Борисов Три портрета времен Людовика XIV//Новая и новейшая история №1, 1991.

37 Государство, рассматриваемое как аппарат насилия одного класса над другим должно было отмереть по мере уничтожения классовой структуры общества.

38 Данное рассуждение напоминает евангельскую формулу связанную с тем, что уничтожая зло на земле, Иисус дает уничтожить себя, тем самым уничтожая зло в принципе.

39 Ведута Государственные экономические стратегии. М., 1998. С. 86.

40 В.И. Ленин Еще раз о профсоюзах//В.И.Ленин. ПСС Т.42. С. 297 - 299.

41 После июля 1917 года, в связи с тем, что в советах преобладали не большевики, В.И. Ленин снимает лозунг "Вся власть Советам".

42 Большая Советская Энциклопедия. Т. 19. С.241.

43 "Центрами принятия решений класса номенклатуры являются не Советы, столь щедро перечисленные в Конституции СССР, а органы, которые в ней не названы. Это партийные комитеты разных уровней: -от ЦК до райкома КПСС. Они и только они принимали все до единого политические решения любого масштаба в СССР. Официальные же органы власти -- лишь безжизненные луны, светящиеся отраженным светом этих звезд в системе класса номенклатуры. Верховным органом партийных комитетов КПСС (как и других коммунистических партий) являются -- в полном соответствии с партийным уставом -- .пленумы этих комитетов, то есть собрания всех их членов. Но фактически не пленумы решают вопросы. Их решают бюро (в ЦК КПСС -- Политбюро) и секретариаты партийных комитетов. Здесь принимаются окончательные решения. На рассмотрение пленумов выносятся лишь немногие из них, причем только для проформы".(М. Восленский Номенклатура М., 1991. С. 117).

44 Хотя дороги более дети новоевропейской войны, нежели мира, ибо без них невоможно было передвижение многотысячных армий европейских государей в XVIII веке.

45 Эти дисфункции в свое время были указаны еще К. Марксом. Это, в частности, наличие у бюрократии своего сословного интереса, проблема связи с управляемым объектом, в результате появления второй "бумажной" бюрократической реальности, узурпация бюрократией политической власти при отсутствии развитых институтов политического представительства.

46 До первой мировой войны существовала система золотомонетного стандарта. Военная экономика, связанная с выпуском государственных ценных бумаг под обеспечения кредитов, приводит к росту бумажных денег. Заслуга Дж. Кейнса состояла в том, что он практически отказался от восзвращению к золотомонетному стандарту, а выдвинул теорию, в соотевтстви с которой, государство может самостоятельно определять количество и стоимость денег, банковский процент и номинальную заработную плату, регулируя, таким образом, макроэкономические показатели.

47

48В.Е. Бодюль. Социальное государство и модель его реализации в Федеративной Республике Германии // Реформирование России и современный мир. Выпуск 1. М., 1998. С. 131 - 132.

49 Социальное страхование в Германии осуществляется по следующим направлениям:

— пенсионное страхование;

— страхование по безработице;

— обязательное медицинское страхование (включая пенсии по инвалидности);

— страхование от несчастных случаев.

Функции по сбору отчислений (кроме страхования от несчастных случаев), учету и контролю за поступлением средств на вышеуказанные виды страхования возложены на больничные кассы. За несвоевременное и не в полном объеме перечисление взносов к плательщику применяют пени в размере 1 проц. от общей суммы взносов за месяц с последующим разделением по видам страхования. Крупные больничные кассы имеют соответствующий штат сотрудников, которые занимаются принудительным взысканием задолженности. Мелкие обращаются для этого в местные административные суды. Существуют механизмы наложения ареста на имущество должника, обращения недоимки по страхованию на дебиторскую задолженность.

Базой для исчисления взносов является заработная плата. Тариф взносов определяется законом на федеральном и региональном (земельном) уровнях. Плательщиками взносов являются как работодатели, так и наемные работники. Общая сумма взносов, удерживаемых с заработной платы, составляет 40 проц., из которых половину уплачивает работодатель. Необходимо отметить, что работодатель также уплачивает взносы за работающего пенсионера в размере 1/2 тарифа по всем видам страхования, в то время как с заработка пенсионера отчисления не производятся.

Тариф отчислений на пенсионное страхование в настоящее время составляет 20,3 проц., работодатели и работники уплачивают по 10,15 проц. В будущем предполагается снизить размер отчислений на пенсионное страхование на 0,8 проц. и компенсировать недостаток отчислений за счет налоговых сборов. Кроме того, на пенсионное страхование ежегодно направляется до 20—30 проц. средств федерального бюджета.

На страхование по безработице тариф отчислений составляет 6,5 проц. и также поровну уплачивается работодателем и наемным работником. Финансирование пособий по безработице осуществляет Фонд занятости.

После потери работы в течение года пособие по безработице выплачивается в размере 66 проц. от начисленной заработной платы, следующие 6 месяцев помощь по безработице значительно ниже, а после 18 месяцев выплачивается социальное пособие (которое в настоящее время получают 2 млн человек). Безработный получает пособие и осуществляет платежи на пенсионное страхование; другую часть взноса за работодателя уплачивает Фонд занятости.

Система обязательного медицинского страхования охватывает около 90 процентов населения (10 процентов приходится на добровольное медицинское страхование). Тариф отчислений составляет 75 проц. от тарифа на пенсионное обеспечение (то есть приблизительно 15 проц. от заработной платы) и также в равной пропорции распределяется между работодателем и работником. На региональном (земельном) уровне данный размер отчислений может колебаться от 10 до 15,5 процента.

Финансирование по обязательному медицинскому страхованию осуществляют медицинские кассы, созданные по отраслевому принципу (производственные кассы, кассы ремесленников, кассы для служащих и др.). Страхователями этих касс являются наемные работники, члены их семей, пенсионеры.

Источником выплат, направляемых на страхование от несчастных случаев, являются средства, которые формируются только работодателями по отраслевому принципу и по видам травм.

Оплату работнику производит также больничная касса, которой данные средства впоследствии компенсирует соответствующее отраслевое общество. По материалам сайта http://www.kurs-n.nnov.ru/ (http://www.kurs-n.nnov.ru/09.11.2001/44-12-1.html)

50 Там же. С.148 - 149.

51 Цит. по И.А. Василенко «Административно-государственное управление в странах запада». М., 2000. С. 131.

52 «Начнем же мы с того, что вспомним об изначально существенном: в 1970-е годы Британия находилась в тяжелом экономическом положении. Но отнюдь не менее важно то, как отражалось положение страны в общественном сознании. Заглавия книг и статей дают представление об этом: «Великобритания или малая Англия?», «Самоубийство нации?», может ли Британия выжить?», «Будущее, которое не работает», «Умирает ли Британия?»… За «перворазрядной державой», «мастерской мира», недавней владелицей мировой империи, над которой «никогда не заходит солнце» надолго закрепился ярлык «больного человека Европы». По сути обсуждалось состояние Британии как нации, с чем и связан полный драматизма характер перехода Британии к постиндустриальному типу общества….

В этом смысле показательна роль, которую М. Тэтчер в своих позднейших рассуждениях отвела состоянию общественного сознания, мироощущению общества в период нестабильности, неустойчивости, назревшей необходимости жестких перемен: «… в экономике дела не ладились, поскольку что-то было неладно в плане духовном и плане философском. Экономический кризис стал выражением кризиса духа нации» [Tatcher 1995]» Е.В. Ананьева О современных путях реформизма или о реформе как современном пути. Опыт Великобритании //ПОЛИС

53 Е.В. Ананьева О современных путях реформизма или о реформе как современном пути. Опыт Великобритании //ПОЛИС 2001 №5

54 Р. Уилсон Государственная служба в новом тысячелетии//Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе республики Коми 2002 №2. С. 98. Оригинал речи Р. Уилсона находится на официальном сайте правительства Великобритаении - http//www.cabinet- offic.gov.uk.

55 Там же. С.95.

56 «Например на прошлой неделе я присутствовал на презентации пилотного проекта Национальной земельной службы (NLIS). Информация о земле и недвижимости, подлежащих продаже и покупке домах запрашивается у соответствующих организаций и выдается в режиме on line, вследствие этого, одноактные сделки существенно ускоряют процесс. Национальное картографическое агенство Великобритании, Регистрационное земельное агество и иные общественные и частные организации работали совместно для осуществления этого пилотного проекта и для улучшения качества, оказываемых потребителю услуг». Там же с. 98.

57 Подробнее об институтах профессонализации государственного сектора смотри Построение институттов профессионализации государственного сектора в посткоммунистических государствах//Политико-административные отношения: кто стоит у власти? М., 2001. С. 407 - 449.

58 В качестве одного из шагов, связанных с формированием системы политического управления следует указать на принятие федерального закона «О политических партиях», направленного на формирование общероссийских политических организаций и исключение из партийной системы организаций не выполняющих функцию политического представительства.

59 Государственная служба. Политология. Право-экономика. История страноведение. Реформа-образование. М., 2000. С.307 - 308.

60 Кутишенко Д. Проблема выбора модели государственной службы как неотъемлемая часть ее модернизации в рамках административной реформы России //Управление: история, наука, культура. Петрозаводск, 2003. С. 80.

61 На решение проблем, связанных с определением социального статуса государственного служащего нацелено формирующееся законодательство, предполагающее выделение государственной службы (в единстве всех ее видов: военной, гражданской и специальной) в единый социальный институт, где служащие вступают в публично-правовые отношения с государством и прохождение ими государственной службы определяется едиными принципами.

62 Г.Гегель философия права // Г.Гегель. Сочинения т. VÏI. М - Л., 1934. С. 319.

63 В обсуждаемом в настоящее время законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта норма, связанная с необходимостью для претендентов на старшие и ведущие государственные должности иметь образование по специальности государственное и муниципальное управление отсутствует.