В. Веберовская концепция «рациональной бюрократии»20.

Понятие "патримониальной бюрократии" в трудах М. Вебера.

Концепция общественного управления М. Вебера опиралась, в первую очередь, на его сравнительные исследования исторических типов общества, а также на его концепцию идеальных типов. Под идеальными типами подразумевались некие инвариантные общественные формы, которые воспроизводились в рамках некоторого семейства социальных образований. Идеальные типы представляли собой парные категории, поскольку каждый тип определялся из своей противоположности. Так, рассматривая капитализм, М. Вебер использует здесь такие противоположные типы. Например, выведенные Ю.Н. Давыдовым два типа капитализма торговый и буржуазно промышленный²¹ противостоят друг другу по определенному признаку-границе. Речь идет о наличии и отсутствии капиталистических отношений (связанных с кредитом, прибылью, расширенным воспроизводством). Т.е. в одном типе это присутствует, в другом этого нет. Сами идеальные типы М. Вебера не встречаются в действительности в чистом виде. Реальный тип социального отношения является формой, находящейся между двумя противоположными идеальными типами. Парный характер противоположности в данном случае обусловлен наличием одного признака. В одном типе этот признак дан как положительное свойство (присутствие), в другом как отрицательное (отсутствие).

Понятие бюрократии, раскрывается М. Вебером также через идеальные типы. По крайней мере, можно выделить два идеальных типа противостоящих друг другу. Речь идет о "рациональной бюрократии" и сословном типе управления. Сам по себе эти типы в чистом виде не существуют, но свойства каждого из них представлены в промежуточном типе, который в той или иной форме может быть обнаружен в различных исторических общностях. Речь идет о так называемом "патримониальном" типе бюрократического управления.

Среди традиционных типов господства, М. Вебер выделял патриархальный и сословный тип легитимности. Если под патриархальным типом понимается тип управления основанный на семейных отношениях, то сословный тип управления связан с разложением патримониального типа и сведением его к сословному. Сам же патримониальный тип управления связан с расширением функций того центра власти, который основан на патриархальных и традиционных ценностях. Так, семья может превращаться в отдельный, хозяйственный механизм. Здесь могут быть задействованы наемные работники, рабы, лично зависимые крестьяне. В случае расширения производства, глава семейства начинает осознавать необходимость в управленческом аппарате. Естественно, что ставка делается на людей полностью зависящих от господина. Итак, первая ступень патримониального типа связана с несвободным управленцем. Поскольку конечной целью деятельности аппарата управления здесь является благосостояние господина, то выдвижение происходит за счет признания личных заслуг управленца, со стороны господина. Подобная система еще характеризуется синкретизмом управленческих функций. Распределение их случайно, поэтому, не существует того, что в современной теории управления связывается с понятием "должности". Управленческая иерархия закрепляется не по иерархии функций, а по иерархии личных заслуг. При этом, личная заслуга связывается с конкретным человеком, именем, и в конечном счете, с фамилией. Так происходит присвоение управленческого статуса, который может быть не только пожизненным, но и передаваться по наследству. В качестве бенефиций такого рода служащему предлагается либо земельный надел, либо монополия на сбор налогов, таможенных и других сборов, акцизов и пр. Управленческий статус закрепленный с помощью бенефиции, становится источником существования чиновника и рассматривается им как его частная собственность, могущая передаваться по наследству. Кроме того, для пополнения казны господин может продавать государственные должности и соответствующие им бенефиции. В этом случае, господин связывает себя определенными обязательствами, связанными с необходимостью возвращать уплаченную чиновником сумму при его увольнении. В своем развитии патримональная бюрократия эволюционирует в сторону сословного управления, когда государь постепенно лишается реальной власти за счет ее присвоения управленцами. В конечном счете, последовательно проведенный сословный принцип управления приводит к полной децентрализации общества и к упразднению единой системы управления. Естественно, что такой тип не может существовать в реальном обществе в полном объеме. Но, тем не менее, он является крайним пределом отрицательной эволюции системы общественного управления.

Одним из основных моментов, связанных с существованием патримониальной бюрократии является информация. Если в общих чертах механизм присвоения чиновником должности понятен, то в частности необходимо выяснить, как этот механизм реализуется на практике. В эволюции интересующего нас типа управления к сословному типу мы видим вначале наделенного всей полнотой власти господина с одной стороны, и зависимого от него во всех отношениях управленца с другой. При этом функция его является чисто технической. Реализация принятых решений осуществляется через более или менее оформленную иерархию управления и зависит во многом от ситуации. Следовательно, от чиновника требуется наличие знания этой ситуации. Таким образом, бюрократия в первом своем приближении уже представляет собой "иерархию знания" (См. гл. о К. Марксе и Г. Гегеле). Причем это знание отличается от того знания, которое культивируется в образовательных учреждениях, свойственных данной культуре. Специфика знания состоит в выборе главной информации с точки зрения проведения в жизнь принятого решения. Таким образом, обладая информацией чиновник становится профессиональным управленцем. Если во главе иерархии стоит непрофессионал, то он будет проигрывать той иерархии чиновничества, которая ему формально подвластна. Профессионализация управленческой структуры может при определенных исторических условиях приводить к тому, что патримониальный тип бюрократического управления будет эволюционировать к "рациональному" типу бюрократии. Для этого необходимо, в первую очередь, отделение чиновника от той должности, которую он занимает. Здесь можно говорить о том, что источником рационализации бюрократического управления является проникновение "объективного духа" в систему управления. Это означает, что иерархия должна освободиться от привязки к конкретным людям, к их личностному статусу. С одной стороны это связано с определенной конкуренцией претендентов на исполнение определенной функции. В истории патримониальная бюрократия часто спасалась от эволюции к сословному типу за счет введения параллельной системы управления. Во Франции XVIII в. эту роль играли интенданты, т.е. чиновники, которые назначались государем и были от него зависимы за счет получаемого от него жалования, т.е. регулярных денежных поступлений. В петровской России такую роль играло введение табели о рангах, которая заменила существовавшую ранее систему местничества. Таким образом, отрицание сословного принципа управления со стороны центральной власти приводило к созданию элементов "рационального" типа бюрократии в рамках типа патримониального.

Патримониальный тип управления связан с формированием управленческого аппарата лично зависимых от господина чиновников. С развитием управленческого аппарата происходит иерархизация и присвоение управленческих функций, чреватое появлением иерархии привилегий и децентрализацией государства на основании сословной модели управления. Однако патримониальная бюрократия как тип управления спасается за счет введения элементов "рациональной" бюрократии, определяющихся деперсонификацией управленческих функций.

Понятие "рациональной бюрократии" в трудах М. Вебера.

Понятие "рациональной бюрократии" также является идеальным типом, подобно "сословному господству". Рациональная бюрократия связана с целым рядом характеристик, которые выглядят следующим образом:

1) Управленцы лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или по крайней мере основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Как видно из этих пунктов, рациональная бюрократия является завершением патримониальной бюрократической системы. Рациональная бюрократия возникает в результате рационализации труда. Возникает же эта рационализация в ходе промышленной революции. Основной характер рациональная бюрократия приобретает благодаря объективности стоящих перед ней в сфере управления задач.

Однако прежде чем говорить о рациональной бюрократии в ее современном понимании, необходимо обратиться к анализу капитализма у М. Вебера. Дело в том, что, анализируя данное понятие, он не останавливается только на современном понимании этого феномена. Патримониальная бюрократия является такой формой управления, в которой присутствуют оба идеальных типа: сословное господство и рациональная бюрократия. Как уже отмечалось выше, правитель в качестве противовеса присвоению должностей чиновниками (местничество в России) использует чиновников, получающих бенефиции в форме жалования. Однако этого отнюдь недостаточно, когда речь идет об альтернативных принципах и складывающих традициях. Система абсолютизма, которая опиралась и на интендантов во Франции имела своим основанием ту форму капитализма, которую М. Вебер называл "военным капитализмом". Словосочетание звучит несколько непривычно, если под капитализмом понимать получение прибыли. "Авантюрный капитализм", "капитализм париев" - в этом отношении более понятные словосочетания. В понятии "военного капитализма" в качестве видового отличия данного общественного строя берется не получение прибыли, но способ прикрепления людей к орудиям войны, т.е. способ организации. «Война была весами истины, пробой сил для государств, которым она помогала определиться.... С XVI века существовали войны авангардные, которые яростно мобилизовали кредиты, умы, изобретательность техников, настолько, что войны сами как говорится изменялись год от года.... Но такая война дочь прогресса и его мать, существовала лишь в центре мира экономики, для того, чтобы ей развиться ей требовалось развитие людей и средств, требовалось дерзкое величие планов»²².

Таким образом, именно в понятии "военный капитализм" мы встречаем зародыш рациональной бюрократии. Когда война ведется с применением технических средств (артиллерия) она превращается в своего рода аналог промышленного производства, в котором действия людей предопределяются техникой как накопленным трудом предшествующих поколений. Это вмешательство исторического является мощным противовесом произволу военачальника. Его власть превращается в организацию, где каждая должность представляет собой определенную функцию. Кстати, функциональное различие между родами войск появляется на заре военного искусства. Именно поэтому наиболее древним типом бюрократии можно назвать военную бюрократию. Однако лишь масштабное проникновение техники в военное дело смогло развить рациональные элементы управления.

Эта же сторона капитализма проявляется и в промышленности. По мнению М. Вебера, в каждом обществе существовали зачатки капитализма, но лишь только в Западной Европе Нового Времени возник тот фермент, который сплотил воедино эти зачатки и позволил явиться данному экономическому строю в чистом виде. Таким ферментом послужили этические принципы протестантской религии, объявившей труд по обустройству мира высшей ценностью. Именно протестантизм, сконцентрировавший устремления людей не сколько на процессе получения прибыли, сколько на дисциплине труда, позволил, по мнению М. Вебера присоединить к элементам капитализма в торговле, капиталистическую организацию производства. Простота рыночных отношений определялась отныне способом производства, которое носило исторический характер, также как и военное дело Нового Времени. Историчность капиталистического производства обусловлена была тем, что труд опосредовался средствами труда, которые были ничем иным как накопленным трудом предшествующих поколений. Они требовали строго определенного поведения в ходе производственного процесса, превращая рабочего в функцию объективно существующего феномена производства. В начале двадцатого века рационализация действий рабочего приобретает системный характер в теории Тэйлора. Эта рациональность основывалась на функциональном разделении процесса труда. Машинизация, явившаяся основанием рационализации трудового процесса требовала соответствующего способа управления. Рациональная бюрократия и была таковым типом управления.

Во-первых, она основывалась на отчуждении личности управленца от процесса управления, что предотвращало в принципе возможность присвоения должности и свидетельствовало об объективных основаниях деятельности управленца.

Во-вторых, она основывалась на функциональном разделении управленческого труда.

В-третьих, слой управленцев создавался из числа людей владеющих информацией необходимой для существования организации.

В-четвертых, он представляла собой иерархию, основанную не на внешних различиях, но на основе владения информацией, более высокий статус обосновывался более универсальным характером информации.

Рациональность управленческого труда, равно как и рациональность общественного устройства была мечтой первого поколения социологов. Начиная с О. Конта, мы встречаемся с меритократическими теориями общественного устройства. Общественная иерархия связана с конкретными заслугами человека. На общественный статус не должны влиять ни происхождение, ни богатство, но лишь личные заслуги человека в области избранного им поля деятельности. Т.е. в основе общественной иерархии должен стоять профессионализм. Надо сказать, что идеалом, с которого списывались подобные рецепты общественного устройства была организация сложившегося к середине XIX в. научного сообщества. В этом сообществе признание приходило к человеку лишь за реальный вклад в развитие науки. С одной стороны здесь речь шла о личной заслуге, с другой же, оценка осуществлялась на основании четких объективных критериев²³.

Можно сказать, что рациональность бюрократического управления является рациональностью научного сообщества, перенесенной на сферу общественной жизни. Можно сказать, что она была основной чертой того общества, в котором жил М. Вебер. Рациональность была свойственна религиозному духу протестантизма, ее навязывал способ производства, она являлась основным моментом деятельности института науки, который в конце XIX в начале XX в. становится одним из основных социальных институтов современного общества. Можно сказать, что идеальный тип "рациональной бюрократии" являлся основным моментом современного М. Веберу этапа развития капитализма.

Политическая жизнь общества и "рациональная бюрократия" у М. Вебера.

Рациональность бюрократического управления была идеальным типом и, поэтому, рассматривалась как нейтральная управленческая форма, приемлемая не только для управления государством и обществом, но и для управления любым общественным и производственным процессом. Бюрократическое управление в промышленном производстве связано со спецификой труда и возникает как естественное продолжение технологического разделения труда, которое затем превращается в социальное. Теория бюрократии у М. Вебера тесно связана с его учением о социальной стратификации. Можно сказать, что бюрократизация управления для него являлась иной формой проявления социальной стратификации. "Таким образом, мы получаем еще одно определение того, чем отличаются два способа разделения труда: техническое разделение труда - это распределение функций и операций, социальное разделение труда - это распределение обязанностей между людьми и возникающая на базе такого распределения соответствующая структура статусов и ролей"²⁴. Таким образом, если рассматривать всякую организацию, то она предстает перед нами в форме пирамиды, где величина основания соответствует многообразию функций, выполняемых различными работниками. Единство организации представлено в вершине. В данном типе организации управленческий персонал будет представлен в качестве слоя опосредующего отношения между многообразием функций и единством организации. Высшее руководство организации не входит в состав бюрократии, равно как не входят в него люди, занимающие низшие слои в организации. Таким образом, бюрократия как общественный слой, имеющий свою статусную форму, ограничивается с двух сторон. Группа или корпорация, которая определяет политику организации находится вне бюрократии. Поэтому М. Вебер много внимания уделил специфическим чертам "бюрократа" и "политика".

Бюрократия, современная М. Веберу, сложилась в Германии при О. Бисмарке. Рассматривая деятельность О. Бисмарка, М. Вебер видел в нем в первую очередь политика, поступающего рационально на основании своего собственного выбора. Можно сказать, что политик является лицом лично ответственным за принимаемые им решения. Бисмарк являлся политиком потому, что многие решения принятые и проводимые им были связаны с его личными качествами. Как политик он нес полную меру ответственности за происходящие события и сознавал это в полной мере²⁵. С другой стороны, для воплощения в жизнь решений принимаемых политиком нужна была разветвленная система бюрократии. О. Бисмарк создал правительственную канцелярию, через которую осуществлялось управление государством. Вот пример работы этой канцелярии:

Рациональность управления германской империей была сродни, той рациональности, которая присутствовала в управлении промышленными предприятиями. Естественно, что такое сопоставление было ничем иным как сциентистской утопией.

Уподобление государства рациональному управлению, связанному с технократическими тенденциями, возникающими в индустриальном обществе, позволило сблизить понятия "государство" и "гражданское общество". Дело в том, что рациональная бюрократия рассматривалась как специфическая черта и государственного управления и управления частной корпорацией. Таким образом, мы встречаемся со, своего рода, феноменом бюрократического плюрализма, когда государство как бюрократическая организация встречается с интересами других бюрократически организованных корпораций. Именно поэтому М. Вебер выступал за частную собственность, поскольку видел во внегосударственной бюрократии противовес бюрократии государственной. “Государственная бюрократия стала бы править единолично, если бы частный капитализм был упразднен. Частная и государственная бюрократии, которые сегодня действуют бок о бок и потенциально друг против друга и тем самым в определенной степени сдерживают одна другую, были бы слиты в единую иерархию. Это было бы похоже на положение в Древнем Египте, но произошло бы в гораздо более рациональной, а потому не поддающейся разрушению форме”²⁶.

Государственная бюрократия должна была быть ограничена уже потому, что в том случае когда во главе бюрократического государственного аппарата становится чиновник, а не политик, то это приводит к политической безответственности принятых решений, с одной стороны и стремлением сохранить и расширить корпоративные привилегии бюрократии как социального слоя с другой. Таким образом, политик, являясь человеком публичным, отстаивает всеобщий интерес, чиновник же отстаивает узкокорпоративный инерес. Поэтому, когда М. Вебер писал о той ситуации, когда во главе государства становятся чиновники, он употреблял термин "власть чиновников". По его мнению, именно с властью чиновников связаны были безответственные решения, приведшие Германию к неутешительным итогам первой мировой войны.

Для того, чтобы избежать власти чиновников необходимы противовесы. С одной стороны, таким противовесом может стать плебисцитарный лидер, т.е. человек, пришедший к власти на основе электоральной процедуры и несущий личную ответственность перед выбравшими его людьми. Именно в этом и заключается роль политика. Однако модель плебисцитарной демократии является своего рода идеализацией. Республиканское правление предполагает наличие определенных политических партий электорального типа. Партия представляет собой политическую организацию, которая уже сама по себе представляет некую стратификационную модель. В основании этой модели находятся рядовые члены, верхушку же составляют политики участвующие в принятии важных государственных решений. Таковыми являются партии ориентированные на электоральное поведение. Такие партии должны иметь повсеместные представительства и обладать разветвленной сетью. Таким образом, получается, что политический лидер получивший большинство голосов избирателей является политиком прошедшим партийную иерархическую лестницу. В силу этого, М. Вебер склонен был видеть в политической организации своего рода школу управления, которую проходит политический лидер до получения власти. Как мы видим, в политике, как и в промышленных корпорациях, существует множество локальных бюрократий. Бюрократическое управление политической партии подразумевает с одной стороны наличие управленческого опыта у политического лидера и наличие некоторой защищенности от возможного произвола собственно государственной бюрократии. В этом случае можно говорить и о последовательной смене политической элиты, поскольку политический лидер приходит к власти опираясь на уже сформированный управленческий партийный аппарат.

Таким образом, политическая система общества представляет собой взаимосвязь партийных бюрократий, которые, сменяя друг друга, остаются вместе с тем организациями направленными на рациональное управление обществом. Можно сказать о том, что для М. Вебера и в общественной и в политической сфере общественной жизни основным инструментом общественного контроля государственной бюрократии является наличие локальных корпоративных и политических бюрократий.