1.6. Скандинавская система местного управления

Государственное и муниципальное строительство в скандинавских странах связано с датской традицией. В целом для стран скандинавской системы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах и незначительные правовые гарантии. Местная власть в этих странах в той или иной степени интегрирована в государственный механизм. Внутри региона существуют различия между странами. К наиболее «идеальному» скандинавскому типу относится датский, к наиболее удаленному от него – финский.

Датский тип. Датское королевство является одним из самых централизованных в Европе государств. Характерные черты данного типа местного управления:

• Местные органы выступают прежде всего как исполнители государственной политики.

• Централизация в Дании сочетается с максимальной децентрализацией исполнительской деятельности и самостоятельностью местных органов при формировании их структуры.

Территориальная организация и система органов управления приведена в табл. 1.5.

Таблица 1.5. Территориальная организация и органы управления Дании

Административно-территориальные единицы	Прямое государственное управление	Органы, избранные населением (самоуправление)	Управление предста-вителями органов самоуправления другого уровня
Амты	Амтсман (чиновник с общей компетенцией), отраслевые органы	Совет амта, возглав-ляемый председа-телем
Коммуны		Совет коммуны, бургомистр	Отдельные функции, выполняемые сосед-ней коммуной

Низшим уровнем территориальной организации является коммуна. Местное самоуправление там представлено советом коммуны и бургомистром. Совет избирается населением. Его деятельность осуществляется через комиссии, которым он делегирует большую часть своих полномочий и которые принимают решения от его имени. Решающую роль играет комиссия по финансам. Бургомистр избирается советом из своего состава и одновременно выполняет функции председателя совета, руководителя администрации и председателя комиссии по финансам. Оперативное руководство администрацией коммуны осуществляет директор администрации, который подчиняется только бургомистру.

Следующим уровнем территориальной организации является амт или округ.⁵ Он одновременно является и самоуправляющимся сообществом, и единицей прямого государственного управления.

Самоуправление осуществляется советом округа и председателем, которого совет избирает из своего состава. Органы управления округом формируются так же, как и органы коммуны.

Государственную администрацию возглавляет амтсман – чиновник, назначаемый правительством. Органы прямого государственного управления немногочисленны, т.к. большая часть полномочий на местном уровне передана органам самоуправления.

В Дании существуют территориальные сообщества с особым статусом.⁶

Как уже отмечалось, в Дании исполнительская деятельность максимально децентрализована. Государство фактически не имеет исполнительских полномочий и полномочий оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования труда и занятости, экологической политики и т.п. В этих сферах государство осуществляет законодательное регулирование и значительную часть финансирования (табл. 1.6).

Таблица 1.6. Распределение полномочий между разными уровнями управления в Дании

Сферы деятельности	Коммуны	Округа	Государство
Здравоохранение	Службы здравоохране-ния при школах	Больницы, полик-линики, медицинс-кое обслуживание населения	Законодательное регла-ментирование, частич-ное финансирование, научно-исследователь-ская деятельность
Социальное обеспечение	Социальные службы для детей (ясли, детские сады и т.д.) и пенсионеров (до-ма престарелых, социаль-ные выплаты и т.д.), вып-лата пенсий, пособий и т.д.	Забота об инвали-дах, социально не-приспособленных, наркоманах	Законодательное рег-ламентирование, фи-нансирование
Образование	Начальное и дошкольное образование (здания, учи-теля, изменения прог-рамм)	Среднее образова-ние (здания, учите-ля, изменения прог-рамм)	Законодательное рег-ламентирование, выс-шее образование
Жилищное строительство	Социальное жилье, моло-дежные общежития, под-держка жилищных коо-перативов, регулирование городского строительства		Распределение квот расходов между вида-ми жилья, законода-тельное регулирова-ние, нормативы
Газ, вода, элект-ричество, тепло	Обеспечение населения и организаций	Планирование и размещение	Нормативы, законода-тельное регулирование

Кроме приведенных в таблице, датские органы местного самоуправления имеют классические полномочия в сфере городского обустройства, уборки мусора, поддержки культуры и досуга и т.п.

Местные бюджеты формируются за счет поступлений от налогов и других источников (см. предыдущие системы местного управления). Также как и в Германии, в Дании действует система финансового выравнивания.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют:

• Министерства и ведомства. В основном это оперативный контроль в рамках сфер своей деятельности.

• Контрольный комитет. Окружной совет из своего состава выбирает четырех членов. В него также входит и амтсман. Он следит за законностью принимаемых решений.

• Омбудсман. Он выполняет функцию административного суда. К нему обращаются граждане, организации, чьи интересы были ущемлены решением местных властей.

Финский тип. Территория Финляндии разделена на губернии, которые состоят из уездов и коммун (табл. 1.7).

Таблица 1.7. Территориальная организация и органы управления в Финляндии

Административно-территориальные единицы	Прямое государственное управление	Органы, избранные населением (самоуправление)	Управление представи-телями органов самоуправления другого уровня
Губернии	Губернатор и губерн-ская управа
Уезды	Уездные управы
			Органы управления межкоммунальными союзами
Коммуны		Совет и мэр

В городских и сельских коммунах (общинах) избирается населением на четыре года представительный орган власти – коммунальный совет. В его структуре создаются различные постоянные и временные комиссии и комитеты. Постоянных (обязательных) комиссий, как правило, восемь, самыми важными из них являются финансово-налоговая и комиссия по социальным вопросам.

Ежегодно совет избирает председателя, который выполняет только представительские функции.

Совет также выбирает правление коммуны, правление – председателя и его заместителей. Правление имеет четыре-шесть отделов, соответствующих важнейшим комиссиям коммунального совета. Большинство мест в правлении получает самая представительная в совете партия.

Члены правления готовят материалы и проекты решений, а совет (или комиссии) рассматривает их, либо утверждая, либо отвергая.

Правление коммунального совета готовит бюджет, выходит с предложениями по правовым и процедурным проблемам, осуществляет контроль за деятельностью комиссий и комитетов коммунального совета в вопросах экономики и общего управления жизнью муниципалитета, управляет общественной собственностью, ведет бухгалтерию коммуны, представляет отчет об исполнении бюджета.

Главой исполнительного органа коммунального (городского) правления является профессиональный управляющий, назначаемый без определенного срока советом коммуны. Он осуществляет общую координацию деятельности, руководит повседневной работой правления, обеспечивает выполнение решений совета коммуны. Ответственность он несет перед советом коммуны.

Коммуны имеют широкие полномочия: планирование развития коммуны и системы местного управления; обеспечение деятельности начальной и средней школы; организация культурных и образовательных мероприятий, медицинского обслуживания, социального обеспечения; строительство коммунальных дорог, зданий, скверов, мостов; содержание санитарной полиции; организация и содержание парков, детских площадок, плавательных бассейнов; снабжение жителей водой, газом, электричеством; содержание и обслуживание коммуникаций; оказание коммунальных услуг. Кроме того, коммуны могут финансировать промышленные проекты.

Местные бюджеты формируются за счет местных налогов (40 %) на предпринимательство, доходов с промышленности и недвижимости, личных доходов, средств от коммунальной собственности, займов, процентов, государственных дотаций и субсидий.

На уровне губернии выборных представительных органов власти нет. Губернии выступают лишь в качестве административно-территориальных единиц, через которые государство контролирует местную власть.

Губернией управляет губернатор, который назначается президентом по представлению Государственного совета (правительства) Финляндии. Он осуществляет контроль за выполнением законов, указов, постановлений президента и правительства, согласовывает деятельность городских и сельских коммун. Ответственность губернатор несет перед министром внутренних дел.

Губернские управы, состоящие из назначаемых служащих, призваны помогать губернатору, контролировать деятельность местных органов власти. Руководящим коллегиальным органом управы является президиум (бюро) управы во главе с советником управы.

Виды контроля за деятельностью органов местного самоуправления следующие:

• Государственный контроль. Губернатор и губернские управы наблюдают за работой органов местного управления, но вмешиваться в дела коммун права не имеют, если не было нарушения закона с их стороны.

• Обжалование гражданами решений, превышающих полномочия коммун и их правлений.

Особенностью этой системы муниципального управления является то, что есть такие виды деятельности, которые формально входят в компетенцию коммун, но их реализация обеспечивается правительственными органами. В Финляндии нет ни одного института в системе местных органов власти, деятельность которого охватывала бы все сферы местного управления.