4.2. Общие принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, которые лежат в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Российское законодательство в основу организации местного самоуправление заложило следующие важнейшие принципы:

1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

а) Оно осуществляется путем местных референдумов, выборов, через другие формы прямого волеизъявления граждан, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Решение вопросов местного значения закрепляется уставами муниципальных образований. Устав разрабатывается и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.

б) Самостоятельность возможна благодаря финансово-экономической основе местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Однако реальная хозяйственная самостоятельность затруднена следующими обстоятельствами: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой сферах, многие объекты данной области передаются в муниципальную собственность без учета реальных возможностей муниципалитетов, без необходимого в таких случаях финансирования. У местных органов власти не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.

Государство на органы местного самоуправления перекладывает невыполнимые без соответствующего финансирования функции по решению общих вопросов, связанных с внутренней и внешней политикой государства (переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.п.).

в) Законодательство запрещает государству вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают правила по предметам своего ведения, которые являются общеобязательными для всех предприятий, учреждений, организаций, расположенных на его территории.

г) Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.

2. Организационное обособление местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих функций и задач.

Образование органов и назначение должностных лиц, а также осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. предусматривает возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ).

Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.

Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены ими же или могут быть признаны недействительными по решению суда.

Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы их организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований.

Взаимодействие с органами государственной власти осуществляется по следующим направлениям:

а) через реализацию отдельных государственных полномочий, которыми муниципалитеты могут наделяться законом (ст. 132 Конституции);

б) при формировании местных бюджетов и осуществлении своих полномочий в разных сферах местной жизни;

в) представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ;

г) органы государственной власти обязаны рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Сочетание форм представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Этот принцип гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Формы прямого волеизъявления граждан должны обеспечивать связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления и эффективность решения вопросов местного значения в интересах местного сообщества.

Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно.

Представительный орган имеет право осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления, что предусматривается уставами муниципалитетов. Формы контроля: отчеты выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, выражение недоверия населением должностным лицам местного самоуправления и т.п.

4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиями. Без этого невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.

Конституция РФ признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. При этом формирование и использование местных финансов основывается на государственной поддержке. Муниципалитеты имеют право на получение средств из федерального бюджета и средств бюджета субъекта РФ.

Доходы местных бюджетов составляются за счет местных налогов и сборов, других собственных доходов местных бюджетов, доли федеральных налогов, налогов субъектов РФ, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе.

Закон гарантирует каждому муниципальному образованию обеспечение минимального местного бюджета (определяет субъект РФ). Органы местного самоуправления должны обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ. Однако это пока не действует.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, должны получать соответствующее подкрепление.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Этот принцип должен обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач;

б) учет и защиту интересов населения муниципального образования в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения зависит от степени эффективности организационной работы органов местного самоуправления, инициативности и предприимчивости должностных лиц местного самоуправления.

В случае неудовлетворительного решения вопросов местного значения претензии населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, т.к. население самостоятельно формирует муниципальные органы власти и имеет формы непосредственного решения вопросов местного значения.

В уставах муниципальных образований должны быть закреплены различные формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В них также должны быть установлены основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (рис. 4.3).

Рис. 4.3. Формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) предусматривает специальную процедуру ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа местного самоуправления, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеют право на досрочное прекращение полномочий последнего. Это возможно лишь в том случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местного самоуправления, а противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после письменного предупреждения.

ФЗ 2003 г. предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Это возможно в следующих ситуациях (они обязательно устанавливаются в судебном порядке):

• вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным;

• при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций.

Механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением до сих пор не прописан законодательно.

6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Необходимость многообразия форм осуществления местного самоуправления связана со многими обстоятельствами:

а) Федеративное устройство России. Субъекты РФ регламентируют организационное устройство местного самоуправления.

б) Многонациональность, культурная и историческая самобытность, особенности традиций и т.п.

в) Разнообразие основных типов поселений. Городские и сельские поселения в зависимости от численности населения подразделяются на 10 типов (сверхкрупные города, крупнейшие города, крупные города, большие и т.п.) Всего в России насчитывается около 80 типов поселений.

Особое положение есть у городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Они находятся на положении субъектов РФ и могут не создавать выборные городские органы местного самоуправления.

Устав местного самоуправления должен закреплять конкретные формы организации местного самоуправления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления.

7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне. Их осуществление во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

а) Органы местного самоуправления, осуществляя свои функции в основных сферах местной жизни (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, землепользование, торговля, бытовое обслуживание, транспорт и т.п.), способствуют реализации важнейших социально-экономических прав и свобод гражданина.

б) Органы местного самоуправления участвуют в создании условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан через охрану общественного порядка, проведение выборов и референдумов и т.п.

в) Органы местного самоуправления обязаны обеспечить возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

г) Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

Это один из важнейших конституционных принципов российской государственности. Все органы государственной власти, муниципальной власти, должностные лица, граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ.

Организация и деятельность местного самоуправления должны осуществляться на основе закона и в рамках закона.

За неисполнение актов муниципальных образований государство предусматривает административную ответственность. Признание данных решений недействительными является исключительным правом суда.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помощью прокурорского надзора. Прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Прокурорский протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах прокурор вправе устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранять допущенные нарушения. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона. Прокурору необходимо в письменной форме доложить о результатах принятых мер.

Обеспечение законности также осуществляется судами. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Полномочиями по пресечению незаконной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ. Они решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа, выборного должностного лица местного самоуправления.

Контроль за соответствием устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации осуществляют субъекты РФ при государственной регистрации устава (в случае несоответствия – отказывают в регистрации).

9. Гласность в деятельности местного самоуправления.

С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления должна носить открытый характер. Население необходимо систематически о ней информировать. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе, информировать население о заседаниях представительных органов местного самоуправления, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления должны доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими.

Основные формы обеспечения гласности: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями; выступления в СМИ; организация «горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необходимую информацию и т.п.

Сведения, предоставляемые гражданам, не должны относиться к государственной тайне. Информация, которая не подлежит засекречиванию: чрезвычайные происшествия и катастрофы, угрожающие безопасности и здоровью граждан и их последствия; состояние экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры; привилегии, компенсации и льготы, предоставляемые государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям; факты нарушения прав и свобод человека и гражданина и т.п.

Большую роль в осуществлении принципа гласности призваны играть СМИ, органы муниципальной информационной службы. Однако они часто попадают в зависимость от органов федеральной и муниципальной власти, т.к. содержатся, в том числе, и на средства из федерального и муниципального бюджета.

Население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытом заседании с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы (обнародованы).

Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями, жалобами. Ответ по существу индивидуальных и коллективных обращений граждан должен быть дан в течение одного месяца.

10. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении.

Деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации. Он осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия.

Представительный орган власти имеет коллегиальный порядок деятельности на стадии подготовки проектов решений, во время их обсуждения, в работе депутатских комиссий и т.п. Депутаты должны иметь возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, а также предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

11. Государственная гарантия местного самоуправления.

Создана система правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы власти. Это предполагает децентрализацию государственного управления, разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти РФ, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями.