1.4. Французская система местного управления

Она стала складываться в конце XVIII– начале XIX вв. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами. Там сложилась бюрократическая субординация центра и провинций. В распоряжении центральной власти находились разнообразные средства давления на местное управление. Единственная цель центра – жестко подчинить деятельность местных сообществ.

Для этой системы характерны:

• высокая степень централизации местного самоуправления;

• развитая система административного контроля центральной власти над местными органами;

• муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Разнообразие территориальных административных единиц во Франции представлено в табл. 1.1.

Таблица 1.1. Территориальная организация Франции

Администра-тивно-терри-ториальные единицы	Территории, объедине-нные лишь общим органом управления (без статуса особой единицы)	Прямое го-сударственное управление	Органы, избран-ные населением (самоуправление)	Управление пред-ставителями орга-нов самоуправле-ния другого уровня
Регион (21 + Корсика и 4 заморских)		Префект и отраслевые службы	Региональный совет и предсе-датель совета
Департамент (95 + Париж и 4 заморских)		Префект и отраслевые службы	Генеральный совет и предсе-датель совета
	Объединения и сообщества ком-мун (от 10 до 2 тыс. разного типа)			Органы управле-ния, формирую-щиеся из депута-тов, участвующих в муниципальных советах
Округ (от 3 до 8 в каждом департаменте)		Супрефект и отраслевые службы
Кантон (2–10 в округе)		Отраслевые службы
Коммуна (бо-лее 36 тыс.)		Отраслевые службы	Муниципальный совет и мэр
	Городские районы			Представительства мэрии коммуны, в ко-торую входят районы

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны (90 % коммун имеют менее 2 тыс. жителей). Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра – главу исполнительной власти и, по предложениям мэра, его заместителей. Структура муниципальной администрации, как правило, соответствует основным компетенциям коммуны. Мэр и заместители образуют муниципалитет – исполнительный орган коммуны. Совет и мэр избираются на шесть лет.

Мэр является не только главой исполнительной власти коммуны, но и представителем центральной власти. Он осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства в департаменте – префекта, который наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. Префект вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону. За серьезный проступок деятельность мэра может быть приостановлена на срок не более одного месяца по постановлению министра внутренних дел. Мэр также может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.

Совет призван решать следующие вопросы:

• утверждение бюджета и финансового отчета мэра;

• создание муниципальных служб и их организация;

• управление имуществом коммуны;

• регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной;

• утверждение коммунального плана землепользования и т.п.

Любое решение совета может быть опротестовано в административном трибунале префектом, лицом, чьи интересы пострадали в результате принятого советом решения.

Наиболее влиятельным уровнем местной власти является департамент. Здесь существует представительный орган – генеральный совет, а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия. Генеральный совет принимает бюджет, создает административные службы департамента и т.п. Президент генерального совета³ имеет определенные полномочия в области руководства полицией, осуществляет общее руководство пожарной службой. Постоянная комиссия избирается советом из своего состава и осуществляет текущую работу совета.

На уровне региона органами управления являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия. Полномочия регионального совета:

• принятие бюджета;

• назначение органов исполнительной власти региона;

• создание служб администрации региона;

• принятие программ развития, регионального плана и других документов.

На региональном уровне также есть консультативный орган – экономический и социальный комитет. По некоторым вопросам⁴ региональный совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хотя следовать ему не обязаны.

Президент регионального совета избирается из его состава и является главой исполнительной власти. Он единолично руководит администрацией региона.

Распределение полномочий на различных властных уровнях представлено в табл. 1.2.

Таблица 1.2. Распределение компетенций между различными уровнями власти

Сфера дея-тельности	Муниципальные власти		Департамент		Регион		Государство
Образова-ние	Создание, строи-тельство, содер-жание зданий начальных школ		Создание, строи-тельство, содержа- ние зданий сред-них школ		Создание, строи-тельство, содер-жание зданий ли-цеев и специаль-ного техническо-го образования		Высшее образо-вание; разработка программ, набор и оплата препода-вателей, организа-ция учебного про-цесса на всех уров-нях образования
Дороги	Содержание, стро-ительство улиц и дорог местного значения		Содержание, стро- ительство дорог де-партаментского значения (шоссе)		Содержание, стро-ительство дорог регионального значения		Содержание, строи-тельство нацио-нальных автома-гистралей
Общест-венный транс-порт	Городской обще-ственный транс-порт, школьный транспорт в пре-делах города		Пригородный, меж-дугороный транс-порт внутри депар-тамента, школьный транспорт за преде-лами города		Междугородный транспорт		Железнодорожный транспорт, общий контроль и регла-ментирование
Порты		Порты отдыха		Торговые и рыбо-ловные порты		Содержание судо-ходных рек и ка-налов, порты регио-нального значения		Порты националь-ного значения, регламентация и контроль
Планы в сфере эко-номики		Межмуници-пальные договоры		Программа помо-щи сельским ком-мунам		Региональный план, приоритет-ные программы		Национальный план
Террито-риальное планиро-вание, урбанизм		Муниципальная схема застройки, выдача разреше-ний на строитель- ство, участие в гра- достроительстве, строительство жилья		Департаментская схема организа-ции территории, организация зон отдыха и туризма		Региональная схема обустрой-ства территории, создание регио-нальных природ-ных парков		Контроль и рег-ламентирование, национальные парки, охрана па-мятников

Продолжение таблицы 1.2.

Сфера дея-тельности	Муниципальные власти	Департамент	Регион	Государство
Общественная санитария и гигиена				Контроль и ре-гламентирование
Деятельность в области культуры, создание библиотек и музеев				Контроль и ре-гламентирование
Социа-льные и ком- муна- льные услуги	Коммунальные услуги, сбор и переработка му-сора	Социальная помощь в области здоровья (материнство и дет-ство, семьи, пенси-онеры, инвалиды), борьба с раком и туберкулезом; про-фессиональная реа-билитация и проб-лема занятости	Профессиональ-ное обучение, повышение ква-лификации, обу-чение без отрыва от производства, наставничество и ученичество	Социальное стра-хование и меди-цина, борьба с долговременной безработицей и т.п., контроль и регламентирова-ние

Местные бюджеты формируются за счет налогов и сборов, трансфертов и субсидий государства (либо других территориальных сообществ), доходов от экономической деятельности и собственности.

На всех уровнях территориальной организации осуществляется государственное управление префектами региона, департамента и супрефекта округа. Постоянно контролируется законность деятельности местных органов управления, которые обязаны передавать принятые ими решения в префектуру в течение четырех дней.

Префект, представляя интересы государства, осуществляет следующие функции:

1) Политические. Префект представляет государство во всех официальных мероприятиях, информирует свое руководство о местных событиях, эволюции общественного мнения, информирует своих подчиненных о правительственной политике, поддерживает отношения со всеми влиятельными лицами, экономическими и политическими группами и т.п.

2) Юридические. Префект подписывает все контракты, заключаемые от имени государства, представляет государство в судебных органах.

3) Полицейские. Префект принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности, вмешивается в работу административной полиции (например, если необходимо принимать срочные полицейские меры при проведении демонстраций и т.п.), контролирует деятельность полиции по выдаче разрешений на проведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр и т.д.