5.3. Муниципальная политика и необходимость стратегического подхода к муниципальному управлению

Целью любого управления является достижение желаемого состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике, направленной на достижение взаимосвязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика – система целей муниципальной деятельности и способов их достижения на основе властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления.

Главной целью муниципальной деятельности и стратегической задачей муниципальной политики являются повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.

Под качеством жизни понимают систему показателей уровня жизни, а также степень их удовлетворения.

Среди важнейших показателей уровня жизни такие: безопасность, уровень материального благосостояния, здоровье, обеспеченность жильем, состояние окружающей среды, возможность получения образования, удовлетворение культурных и досуговых потребностей, доступ к информации, возможность передвижения и т.п.

В международной статистке для определения интегрального показателя качества жизни используют:

• среднюю продолжительность жизни, которая косвенно характеризует и состояние здоровья населения;

• средний уровень материального благосостояния, выражающийся в годовом доходе или валовом внутреннем продукте на душу населения;

• средний уровень образованности населения.

Необходимо отметь, что муниципальная деятельность, реализуемая посредством муниципальной политики, лишь частично влияет на качество жизни человека. Немаловажное значение имеют и другие факторы: состояние и положение дел в государстве, степень эффективности государственной политики в области политики и экономики, уровень и характер взаимоотношений государственной и муниципальной власти, состояние системы образования и здравоохранения на уровне государства, образ жизни и поведение человека и т п.

Вклад органов местного самоуправления в повышение качества и уровня жизни населения выражается в умении создать комфортную среду проживания, организовать предоставление соответствующих муниципальных услуг. Именно в таком смысле как раз и можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.

Достижение главной цели муниципальной деятельности можно «разложить» на отдельные частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни (табл. 5.1).

Таблица 5.1. Основные подцели (подсистемы)¹⁹ муниципальной деятельности

Подсистемы	Цели подсистем	Подсистемы следующего уровня
Первая группа подсистем
Безопасность	Обеспечение безопасности проживания на местном уровне	Общественный порядок Безопасность на дорогах Пожарная безопасность Санитарно-эпидемиологическая безопасность Безопасность при чрезвычайных ситуациях Безопасность на водах
Экологическая безопасность	Обеспечение благоприятного состояния окружающей природы	Состояние воздушного бассейна, водоемов, почв, борьба с шумом
Градоустрой-ство	Создание комфортной среды проживания (городской среды)	Использование природных факторов Планировка и застройка города Архитектурный облик Благоустройство территории Транспортная схема Озеленение
Жизнеобеспе-чение	Возможность получения качественных услуг отраслей городского хозяйства	Содействие развитию отдельных отраслей городского хозяйства: ЖКХ, городского транспорта, связи, торговли, обществен-ного питания, бытового обслуживания
Занятость	Обеспечение возможности трудоустройства при благо-приятных условиях труда	Содействие развитию малого бизнеса Привлечение инвестиций Участие в заключении трудовых соглашений между работниками и работодателями Участие в рассмотрении трудовых споров
Развитие человеческого потенциала	Создание условий для физического и духовного развития человека	Развитие отраслей социальной сферы: здоровье, образование, культура, социальная защита отдельных групп населения, работа с молодежью
Вторая группа подсистем
Экономические ресурсы	Обеспечение муниципальной деятельности экономическими ресурсами	Землепользование Природопользование Имущество Материальные ресурсы Финансы
Управление	Организационное обеспечение муниципальной деятельности	Вовлечение населения в процесс муниципального управления Планирование Координация Кадровое обеспечение Информационное обеспечение Контроль

В соответствии с приведенной в таблице структуризацией муниципальная политика в муниципальном образовании может содержать соответствующие разделы: градостроительная, жилищная, экологическая, социальная, образовательная, культурная, молодежная, спортивная, экономическая и т.п. политика.

На современном этапе муниципальная власть осуществляет свою деятельность в сложных условиях:

1) Хронический дефицит финансовых и материальных ресурсов приводит к несогласованности действий при устранении недостатков, что, в свою очередь, ведет к усилению общего кризиса в управлении, носящего постоянный характер.

2) Финансово-промышленные группы, действующие на территории муниципального образования, заинтересованы в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличны к вопросам развития территории и местного сообщества. В результате такой деятельности падает производство, градообразующие предприятия становятся банкротами, падает доходность местного бюджета и т.п.

3) Несовершенство системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, особенно в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов, сказывается на эффективности работы органов муниципальной власти и качестве предоставляемых населению услуг.

В этих условиях муниципальная политика местных властей традиционно направлена на решение насущных (тактических) целей и задач, ликвидацию тех проблемных ситуаций, которые предлагают обстоятельства, не обращая должного внимания на стратегическое планирование.

Стратегический подход означает управление состоянием и управление изменением (развитием). Его сущность составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на текущие задачи к ориентации на решение перспективных проблем.

Переход к стратегическому планированию требует пересмотра всей сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов.

Приступая к осуществлению стратегического планирования, необходимо также иметь социальный паспорт муниципального образования. Он должен иметь следующие составляющие:

• характеристика всех социальных объектов, находящихся на территории муниципального образования;

• основные социальные характеристики и показатели социальной обеспеченности населения;

• устойчивые социальные ожидания населения;

• профессиональные, образовательные, демографические, гендерные, возрастные, национальные и иные характеристики населения, определяющие его как ресурс развития.

Разница традиционного и стратегического подхода к муниципальному управлению показана в табл. 5.2.

Таблица 5.2. Традиционный и стратегический подходы к муниципальному управлению

Основания для сравнения	Традиционный подход	Стратегический подход
Приоритет целей	Краткосрочные	Долгосрочные
Предмет ориентации	Задачи	Проблемы
Взаимоотношения с насе-лением	Подчинение	Понимание
Участие населения в реше-нии местных проблем	Пассивное	Активное
Характер деятельности местной власти	Закрытый	Открытый (публичный)
Характер принятия реше-ний	Социально-корпоративный	Нормативно-правовой
Характер использования ресурсов	Акцент на распределение име-ющихся ресурсов Мобилизационное исполь-зование ресурсов	Акцент на приращение ре-сурсов Плановое приращение и ис-пользование ресурсов
Тип планирования	На основе ситуационных ре-шений	Перспективное планирова-ние с опорой на поддержку населения
Тип структуры управления	Ведомственный (линейно-функциональный)	Программно-функциональный

Таким образом, стратегический подход к муниципальному управлению потребует принципиального пересмотра сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов. В то же время он позволит вывести муниципальный менеджмент на новый качественный уровень.