Глава 1. Муниципальное управление в зарубежных странах

1.1. Теоретические и правовые основы местного самоуправления

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, США, Японии и других были заложены в ходе муниципальных реформ XIX в. Фундамент этих реформ был заложен в средние века. Средневековые города покупали или отвоевывали у феодалов административное, финансовое и судебное правление.

Начало конституционному движению положила Великая французская революция. Стали появляться не только новые формы организации власти, но и была поставлена задача преобразовать местное управление по новому типу (свободному от бюрократического центра). На смену полицейскому бюрократическому государству эпохи абсолютизма приходит правовое, конституционное государство.

Взаимоотношения общественности и государства, местных сообществ и центра в условиях правового государства предполагают некоторую автономию, обособленность местных органов власти от центрального управления.

В первой половине XIX в. разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении в трудах А. Токвиля, Р. Гнейста, Л. Штейна и др.

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали государственные чиновники. Такая система привела общинное хозяйство к упадку. Потребовалось научно обосновать необходимость ограниченного вмешательства бюрократии в систему общинного хозяйства.

Теория свободной общины (Турэ, А. Токвиль, Гербер и др.) доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер как права и свободы человека, так как община возникает исторически раньше государства. Органы местного самоуправления являются негосударственными органами. Государство должно уважать свободу общественного управления. Согласно этой теории государство не должно вмешиваться в дела местного самоуправления. Оно лишь следит за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Принципы данной теории были заложены в некоторых законодательствах 30–40 гг. XIX в.¹ Реальное воплощение этих принципов на практике показало, что идея неприкосновенности прав общин оказалась уязвимой. Трудно было объяснить и обосновать неприкосновенность прав, например, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и т.п.), установленных государством.

На смену теории свободной общины пришла общественная (хозяйственная) теория самоуправления (О. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Н.М. Коркунов и др.). Она также исходила из противопостав-ления государства и общества. Именно в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Эта теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления не государственный, а преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. Она отстаивала право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, которые носили публичный характер, свойственный органам центральной власти. Кроме того, свои полномочия они получали от государства. Оказалось, что нельзя четко разграничить собственно общинные и государственные дела, порученные общинам для исполнения. Противопоставление общин государству не способствует укреплению местного самоуправления.

На основе этих двух теорий получила свое развитие государственная теория самоуправления (Р. Гнейст, Л. Штейн, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский и др.). Согласно ей, самоуправление – это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Местное самоуправление – часть государства, одна из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера есть дело государственное. Но, в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результатах местного самоуправления. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Государство определяет полномочия местного самоуправления.

Распространение этой теории было вызвано развитием урбанизации и индустриализации, способствующих снижению изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

Частными проявлениями государственной теории являются политическая (самостоятельность органов местного самоуправления связана с особенностями их формирования и возможностью замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения) и юридическая теории самоуправления (основанием для самостоятельности органов местного самоуправления является их принадлежность к органам местного сообщества, на которые возлагается осуществление определенных задач государственного управления). Данные направления не учитывают социальную характер местного самоуправления.

Влияние на местное самоуправление оказывали и другие теории.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Муниципальные органы, осуществляя управление, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из главных своих задач – предложение услуг местным жителям, организация обслуживания населения. Основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Социал-реформистские муниципальные концепции исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления.

Опыт развития различных теорий местного самоуправления показал, что утверждение антагонистических начал между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно.

Правовую основу муниципального управления, как правило, закладывает Конституция. Также существует текущее законодательство по местному самоуправлению.

Федеративные государства (например, США, ФРГ) чаще всего не имеют федерального закона о местном самоуправлении. Они предоставляют субъектам федерации право законодательно регулировать вопросы местного самоуправления.

Важнейшим источником муниципального управления для европейских стран является Европейская хартия местного самоуправления. Она была разработана и принята Советом Европы в 80-х гг. ХХ в. В ней четко сформулированы цели, задачи и сущность местного самоуправления.

Местное самоуправление согласно Европейской хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность на благо населения значительной частью общественных дел.

Исходя из данного определения, основным субъектом местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Благо населения, реализация его интересов – цель их деятельности.

Хартия содержит общие принципы и общие положения местного самоуправления, а также определяет обязательные положения для государств, подписавших данный документ. К ним относятся гарантия защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Также в хартии содержатся положения о создании условий для осуществления полномочий на местном уровне, источниках финансирования органов местного самоуправления, административном контроле за деятельностью местной власти, судебной защите для обеспечения свободного осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.

Россия 28 февраля 1996 г. вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.