3.3. Государственное управление
Процесс властвования сочетает государственное управление и политическое участие граждан. Политическое участие граждан связано с представительством интересов и отстаиванием их путем давления на власть. Государственное управление обеспечивает интеграционные общественные процессы путем выработки коллективных целей, принятия соответствующих решений. Оно направлено на решение общенациональных задач.
Государственное управление объединяет два субпроцесса:
регулирование коллективных ресурсов общества;
целенаправленное руководство людьми, поддержание институцио-нального порядка общения между ними.
Государственное управление – это особый тип социального управления, характеризующийся всеобъемлющими властными полномочиями и функциями и направленный на регулирование почти всех видов общественных ресурсов и сфер публичной жизни.
Государственное управление отличается от других типов управления своей универсальностью, наличием широких властных полномочий и функций, т.к. в регулировании нуждаются многие сферы публичной жизни.
Посредством государственного управления и публичной политики регулируются общественные дела и коллективные ресурсы в интересах тех групп интересов, которые контролируют основные рычаги власти с помощью официальных институтов.
Основными принципами формирования системы государственного управления являются следующие:
1) Принцип разделения властей. В соответствии с этим принципом государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Такое деление полномочий является благом для общества в целом:
Оно обеспечивает специализацию властной деятельности, необходимую для повышения ее эффективности.
Создает самостоятельность в повседневной и практической деятельности и способствует развитию творческой инициативы.
Облегчает контроль за деятельностью отдельных органов власти, определенных должностных лиц и государства в целом со стороны граждан.
Обусловливает взаимоконтроль и взаимоограничение разных ветвей власти. В результате каждая ветвь действует в строгом соответствии со своей компетенцией и тем самым повышает качество выполняемой работы.
Препятствует чрезмерной концентрации власти в руках одного органа или группы лиц, что ограничивает вероятность злоупотребления властью.
В результате действия данного принципа формируется сбалансированная политическая система, отвечающая признакам справедливости и целесообразности.
2) Принцип комплементарности. Он направлен на обеспечение непрерывности в структуре власти, создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Равномерное распределение власти в структуре управления обеспечивается властными полномочиями как сверху, так и снизу.
Дефицит власти может привести к разрушению общества, невозможности удовлетворять потребности населения, т.к. функцию управления социальной системой возьмут на себя дисфункциональные структуры.
3) Принцип субсидиарности. В результате действия данного принципа определяется процедура распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Складывается устойчивая последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления происходит только в том случае, если их исполнение на низшем уровне невозможно.
Принцип субсидиарности имеет два измерения:
вертикальный (процедура распределения полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной);
горизонтальный (процедура распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровне).
Данный принцип направлен на сокращение дистанции между властью и представляющим ее населением. Численность населения определяет количество управленческих уровней, необходимых для осуществления взаимосогласованной политики. Проводимая политика имеет своим ориентиром максимальное удовлетворение потребностей всего населения, распределение сфер ответственности между субъектами власти.
4) Принцип суверенности. Он предполагает наличие фактической независимости как существенного признака государства. Государственный суверенитет – это независимость верховной власти, подчиненной праву, имеющей монополию на принуждение в рамках государственных полномочий, независимость и самостоятельность государства в международных отношениях.
5) Принцип демократизма. Его цель – обеспечение активного участия населения в принятии решений государственного и муниципального значения (например, в процессе избрания государственных и муниципальных органов власти, работы в партийных и общественных структурах, разработки программ территориального развития и т.п.).
6) Принцип гомогенности. Этот принцип определяет преимущество федерального права над региональным. Региональное законодательство должно соответствовать и соподчиняться федеральному для обеспечения единства государства и всеобщей подчиненности всех институтов власти Конституции.
Выделяют три структурных уровня организации государственного управления:
Высший – институциональный. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления.
Средний – административный. Это сфера функционального управления (администрирования). Здесь любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты: планирование, организацию, руководство, контроль и т.д.
Низший – технологический. На этом уровне происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.
Политическое управление обществом может быть представлено как механизм с ведущими бюрократами наверху, простыми гражданами внизу и встроенными между ними промежуточными соподчиненными звеньями. Каждый более высокий уровень, с одной стороны, имеет больше информации, ресурсов и функций, а с другой – наделяется и большей ответственностью за обеспечение эффективной деятельности подчиненных ему уровней.
Любая система управления имеет субъективную и объективную природу: есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления (рис. 3.3).
От субъекта управления исходит командная информация что, как и в каком объеме делать. А от объекта поступает информация обратной связи уже после исполнения команд. При неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается, или совсем не обнаруживается.
Субъект управления
Командная Информация
информация о выполнении
Объект управления
Рис. 3.3. Схема управления
Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции на профессиональной основе. Информацию о последствиях его воздействия на объект управления он получает через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Поэтому часто меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.
К объектам государственного управления относятся социально-экономические процессы, общественные институты, различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управ-ленческого воздействия также может быть любая составляющая самого субъекта.
В сфере государственного управления выделяют постоянные и эпизодические, силовые и мягкие, радикальные и постепенные, прямые и опосредованные способы воздействия субъекта на объект.
Воздействие субъекта на объект может быть максимально эффективным только в том случае, если субъект будет иметь точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей между сторонами этого взаимодействия.
Эффективность процесса управления зависит от многих факторов. Большое значение имеют те принципы, которые положены в основу управленческой деятельности. Выделяют следующие принципы рационального государственного управления:
Отсутствие конечных целей в процессе государственного управления. Законы общественного развития требуют постоянного формулирования новых целей в процессе стратегического, перспективного планирования.
Сочетание полномочий с ответственностью. (Полномочия – это право принимать решения, а ответственность – вторая сторона полномочий.) Руководитель любого ранга должен иметь жестко ограниченные полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.
Единоначалие и делегирование полномочий. Исполнитель должен получать задание непосредственно только от одного руководителя. В то же время, часть возложенных полномочий, прав, ответственность руководитель должен передавать компетентным сотрудникам. Во время отсутствия любого служащего, автоматически должно осуществляться его замещение на основе должностных инструкций.
Принцип первого руководителя. Контроль за ходом выполнения важных государственных задач должен осуществляться первым руководителем, имеющим право и возможность решать любой вопрос, в случае возникновения трудностей.
Правовая защищенность управленческого решения. Органы государственной власти, руководители должны обладать правовой грамотностью и принимать управленческие решения в существующем правовом поле.
Соответствие работника занимаемой должности. Выполняемая работа должна отвечать интеллектуальным, физическим возможностям и способностям исполнителя. Всем занятым в сфере государственного управления необходимо постоянно повышать квалификацию, независимо от занимаемой должности.
Выделение ведущего звена. Приоритетными считаются сферы, отрасли, проблемы, от развития и решения которых зависит состояние и развитие всего общества. По всем ведущим звеньям разрабатываются целевые программы, получающие преимущественное материально-финансовое обеспечение.
Комплексность. При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие и других сфер, особенно смежных с ведущими звеньями.
Соподчиненность. Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в роли и управляющего, и управляемого. Личные интересы должны подчиняться общим интересам.
Инициативность. Исполнитель должен обладать внутренним побуждением к новым, нестандартным формам, способам деятельности по решению проблем, реализации решений и т.п.
Соответствие целей средствам ее достижения. Необходимо четко определять границы допустимой цены достижения целей, масштабов применения мер наказания и т.п. Это особенно важно при проведении радикальных реформ.
Своевременность принятия решения. Необходимость принятия того или иного решения бывает трудно определить, но лучше идти вперед даже методом проб, выбраковывая ошибочные решения, чем стоять на месте. Кроме того, управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникали новые проблемы.
Оптимизация процесса управления. Совершенствование структуры управляемого объекта, повышение его функциональных возможностей позволяет своевременно реагировать на внутрисистемные негативные процессы и, соответственно, влияет на эффективность управленческого процесса.
Государственное управление регулирует социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных.