2.3. Местное самоуправление в хх в.

2.3.1. Попытки реорганизации местной власти в начале хх века

Революционный подъем 1904–1905 гг. вновь поставил вопрос о реформе земского и городского самоуправления. Однако ни первая, ни вторая Государственная Дума не дошли до рассмотрения данного вопроса вследствие их преждевременного роспуска. Принятый третьей Думой в 1911 г. закон о волостном земском управлении пролежал без рассмотрения в Государственном Совете до 1914 г., когда на первый план вышли проблемы первой мировой войны.

В 1906 г. правительство разрешило земствам объединяться в союзы и товарищества для развития своей деятельности. Ранее уже существовали товарищества земств по закупке сельскохозяйственных машин, оказанию помощи больным и раненым (в ходе русско-японской войны), оказанию продовольственной помощи (после русско-японской войны) и т.п.

С началом первой мировой войны земства явочным порядком образовали Всероссийский земский союз, который, соединившись с аналогичным Городским союзом, создал объединение «Земгор». Правительство не признало его законным, несмотря на то, что «Земгор» работал на оборону и снабжение армии, создав для этого специальные заводы и предприятия.

По инициативе Временного правительства в марте 1917 г. было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления. Оно подготовило такой пакет документов, претворение в жизнь которых обеспечило бы самостоятельность и независимость земской власти на местах. Согласно данному закону предполагалось ввести земское самоуправление не только на уровне губерний и уездов, но также на уровне волости. В новые обязанности земств входило оказание юридической помощи населению, заведование школами, устройство бирж труда, обеспечение охраны труда, заведование милицией. Крупные города выводились из земств, но могли создавать с земствами союзы.

Задачи общеземского характера должны были решаться на Всероссийском Земском Союзе, управление которым предполагалось осуществлять Собранием уполномоченных (в него входило по три представителя от каждой губернии).

Преобразования касались и поселкового самоуправления. Идеи, положенные в его основу, напоминали прежнее упрощенное городское устройство. Однако осуществить реформу самоуправления в полной мере не удалось.

2.3.2. Советская форма правления

После октябрьской революции 1917 г. были ликвидированы старые органы местного самоуправления. Местное самоуправление предполагает известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность. Это противоречило задачам пролетарского государства, которое по своей сути было государством централизованным. И, тем не менее, в первые месяцы строительства советской государственности доминировала местная автономия в лице областных, губернских и уездных республик во главе с Советами народных комиссаров (СНК). Но к середине 1918 г. раздробленность местных Советов, неподчинение их центру были изжиты. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития советского государства (два, два с половиной года, пять лет). Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производственной или служебной деятельности. Они обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. На практике же наказы часто подгонялись под планы, спускаемые сверху, или принимались только те из них, которые не доставляли больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением необходимых для их осуществления средств. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.

Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти, которые были им подотчетны и подконтрольны. Они могли отменять решения нижестоящих Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты (исполкомы) в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Исполкомы созывали сессии Советов, длящиеся один день. На них рассматривались важные вопросы и принимались по ним решения, заслушивались отчеты о работе исполкомов, других органов, образуемых местными Советами и т.п. Однако на практике просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные дополнения и поправки. Фактически сессия превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Это привело к тому, что роль исполнительных органов власти была выше, чем выборных.

Исполкомы имели двойное подчинение: были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. В некотором смысле исполкомы были подотчетны Советам формально. Аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников.

Таким образом, Советы были представительными органами власти, сочетающими в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.

Местные Советы народных депутатов на самом деле являлись нижним звеном центральной власти на местах. Они так и не стали органами, самостоятельно решающими вопросы местного значения. Реальная власть на местах была в руках аппарата партийных органов. Они следили за тем, как реализуется Советами и исполкомами политика партии, ее директивы, занимались формированием представительных органов, подбором, расстановкой, обучением и воспитанием кадров, работающих в Советах и т.п.