2.2.3. Местное управление в конце XIX в.

Однако к концу 70-х гг. земское самоуправление переживало кризис. Оно было лишено самостоятельности и инициативы, страдало от административного произвола, превращалось для гласных в формальность и ненужную общественную обязанность. Кроме того, практическая деятельность земского и городского самоуправления показала, что довольно часто отсутствовало единство и согласие в действиях правительственных и земских властей. Подобное обстоятельство сильно беспокоило царское правительство, которое задалось целью признать земское дело делом государственным. Поэтому при Александре III изменение «Положения о земских учреждениях» (1890) и «Городового положения» (1892) было направлено на усиление административных начал, усиление централизации и бюрократизации управления.

Была восстановлена сословность избирательных групп (первая группа – дворяне, вторая – прочие избиратели и юридические лица, третья – крестьяне). Увеличение избирательного ценза укрепило позиции дворянства, обеспечив ему абсолютное преобладание. Избирательных прав в 1890 г. лишалось духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, купцы, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи.

Губернское земство было представлено губернским земским собранием и губернской земской управой. На губернском земском собрании председательствовал губернский предводитель дворянства, если царь не назначал другое лицо. Оно состояло из гласных (от 29 до 62 человек) и созывалось раз в год. Губернатор мог разрешить проводить чрезвычайные земские собрания.

Губернская земская управа избиралась собранием и состояла из председателя и двух членов (иногда число членов доходило и до шести по решению министра внутренних дел). Председателем управы мог быть только тот, кто имел право состоять на государственной службе (дворянин или человек с высшим образованием). Земское собрание избирало в помощь управе также разнообразные комиссии по отдельным отраслям управления.

Уездное земство было представлено земским собранием уезда и уездной земской управой. Собрание состояло из гласных и членов по должности (например, председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и т.п.) и собиралось один раз в год под председательством уездного предводителя дворянства. Уездная земская управа избиралась аналогично губернской.

Земские органы власти существовали за счет денежных сборов с населения (облагалось недвижимое имущество, документы на право торговли, проезд по земским дорогам). Они также могли вводить и натуральные повинности по содержанию дорог, препровождению арестантов, снабжению квартирами уездной полиции и т.п.

Городское самоуправление состояло из городской думы под председательством городского головы и городской управы.

Городская дума проводила не менее четырех и не более 24 заседаний в год и состояла из гласных, председателя местной уездной управы и депутата от духовенства. Городская управа включала в себя городского голову и в зависимости от размера города от двух до шести членов. При управе могли существовать исполнительные комиссии по управлению отдельными отраслями хозяйства.

Городская управа оказалась в более независимом положении от думы, чем прежде. Хотя городской голова и члены управы избирались думой, она уже не могла отдать их под суд. Городской голова и члены управы считались государственными служащими и были поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации (губернатор делал им предписания и указания).

Губернатор получал широкие полномочия по контролю за деятельностью земских и городских органов самоуправления. Отдельные постановления, принимаемые этими органами, требовали его утверждения. Кроме того, губернатор мог опротестовать любое постановление не только по мотивам законности, но также, если оно, по его мнению, было нецелесообразно («не соответствует общим государственным пользам и нуждам, … нарушает интересы местного населения»).

Органами крестьянского самоуправления на уровне сельских обществ были сельские сходы и сельские старосты. На сходе выбирали должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, смотрителя хлебных магазинов, сельского писаря и т.п.) и решали местные дела, связанные с владением землей, семейными разделами, раскладкой податей и повинностей, установлением мирских сборов на общественные нужды и т.п.

На территории волости могли находиться земли нескольких сельских обществ. Волостное управление было представлено волостным сходом, волостным старшиной, волостным писарем и другими должностными лицами (сотскими, десятскими и т.п.). Оно призвано было следить за исполнением крестьянских повинностей, надзирать за сельскими должностными лицами и помогать полиции.

Волостной сход состоял из крестьян от сельских обществ (один от десяти дворов). Волостной старшина исполнял решения схода. Совещательным органом при нем было волостное правление, куда входили старосты сельских обществ. Сотские и десятские – низшие чины общей полиции.

За всеми органами крестьянского самоуправления был установлен административный и судебный контроль земских начальников, назначаемых министром внутренних дел по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник имел широкий круг полномочий: утверждал волостных старшин, отстранял от должности сельских и волостных должностных лиц, контролировал дела, обсуждавшиеся на сходах (мог вносить поправки), штрафовал и арестовывал крестьян на срок до трех дней и должностных лиц на срок до семи дней за неисполнение его распоряжений.

Таким образом, в 90-х гг. XIX в. в области местного самоуправления были усилены административные начала. По мнению некоторых современников, в России вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова. Если реформа 1870 г. формировала местное самоуправление аналогичное тому, которое существовало в Западной Европе, то законы 1890-х гг. устройство местной власти отбросили далеко назад.