14.3. Государственная и межгосударственная миграционная политика

Процесс международной миграции рабочей силы регулируется национальными законодательствами разных стран и международными правовыми актами.

В национальном законодательстве находят отражение две тенденции: 1) к открытой экономике и соответственно к свободному перемещению трудовых ресурсов; 2) к протекционизму и ограничениям в области международной миграции.

14.3.1. Государственная миграционная политика

Государственная миграционная политика - это целенаправленная деятельность государства по регулированию процессов экспорта и импорта рабочей силы.

Государственное регулирование миграции рабочей силы призвано защищать интересы трудящихся-мигрантов, а также должно обеспечивать взаимную защиту интересов самих стран - экспортеров и импортеров рабочей силы.

Государственная миграционная политика подразделяется на два вида - эмиграционную и иммиграционную, которые имеют различные цели и методы регулирования.

Эмиграционная политика государства включает косвенные методы регулирования, призванные создать благоприятный эмиграционный климат, а также прямые методы, нацеленные на регулирование объемов и структуры эмиграционных потоков.

Косвенные методы регулирования эмиграционных потоков:

валютная и банковская политика поощрения валютных переводов из-за рубежа; предоставление льгот по валютным вкладам (более высокий процент по депозитам по сравнению с внутренними вкладами, освобождение депозитов от налогов, льготные почтовые и телеграфные тарифы на инвалютные переводы); продажа рабочим-мигрантам ценных бумаг, не облагаемых налогами;

таможенная политика, предусматривающая льготы для возвращающихся трудящихся.

Прямые методы регулирования эмиграции:

• принятые в стране требования к субъектам трудовой миграции - к фирмам-посредникам, трудящимся-мигрантам;

• экспансионистская политика, направленная на завоевание рабочих мест на рынке зарубежных стран (Например, используется поощрение выезда таких специалистов, работа которых за рубежом потребует экспорта отечественной продукции);

• структурная политика, основными элементами которой могут выступать:

а) лимитирование выдачи заграничных паспортов;

б) запрет на выезд отдельных категорий работников и введение эмиграционных квот.

Иммиграционная государственная политика призвана защитить национальный рынок труда от неконтролируемого притока мигрантов, обеспечить рациональное использование их труда. Мигрантов классифицируют по следующим трем категориям:

1) семейная эмиграция; предполагает обязательное наличие родственника – гражданина страны, который может дать поручительство;

2) экономическая эмиграция; предполагает наличие квалификации, особых способностей, опыта частной предпринимательской деятельности. В свою очередь, экономическая эмиграция имеет четыре разновидности :

частнопредпринимательская эмиграция (имеется опыт и намерение основать предприятие, а также достаточный для этого капитал);

эмиграция лиц молодого возраста с хорошим образованием и квалификацией, а также со способностью найти работу;

эмиграция по приглашению на работу работодателем;

эмиграция лиц, достигших больших успехов международного значения в сферах творчества, спорта.

3) гуманитарная эмиграция; предполагает признание статуса беженца.

Иммиграционная политика государства формируется из следующих инструментов:

качественные требования к иностранной рабочей силе (наличие сертификата об

образовании, стаж работы по специальности). Для большинства профессий необходимы

квалифицированные гарантии в виде диплома о высшем и среднем специальном образовании.

В Австралии принимают специалистов с профессиональным стажем не менее 3 лет, в Омане,

ОАЭ и Катаре даже для поваров необходим стаж не менее 5 лет;

возрастной ценз; является приоритетным требованием стран – импортеров, которые желают получить работников самого трудоспособного возраста - от 20 до 45 лет;

состояние здоровья. Важный «фильтр» для въезда иностранных рабочих. В Швеции и

Норвегии, например, фирмы-наниматели проводят предварительное медицинское и

психологическое тестирование иностранных кандидатов на въезд;

ограничения личностного характера. Социальная «чистота» считается важным элементом для сохранения социальной и политической стабильности принимающей страны. В США ограничивается въезд членов коммунистических партий или любой другой партии тоталитарного типа;

прямое квотирование импорта рабочей силы. К примеру, в Греции запрещен наем

иностранных рабочих предприятиям, на которых работает менее 5 лиц греческого происхождения;

финансовые ограничители. В Словакии простые трудящиеся-мигранты должны вносить плату

за трудоустройство. В Ирландии за разрешение на работу в течение 4 месяцев надо уплатить пошлину в размере 100 ирландских фунтов;

временные ограничители. Для иммигрантов устанавливается определенный срок пребывания

и работы в принимающей стране. В частности, в Норвегии разрешения на работу выдаются только на один год.

профессионально - отраслевые ограничения в форме прямых и косвенных запретов. В Турции, например, действует закон, который содержит подробный перечень профессий, которыми иностранцам заниматься нельзя. К ним относятся врачи, адвокаты, фармацевты, пилоты, шахтеры, водители, рыбаки, официанты, агенты по продаже имущества, брокеры на бирже, сторожа, экскурсоводы;

национально-географические приоритеты. Они предусматривают льготы определенным этническим группам при въезде и трудоустройстве. В США отдают предпочтение мигрантам из европейских стран, в Германии - евреям, немцам из Казахстана и Средней Азии;

программы, призванные стимулировать отток трудящихся-мигрантов. Используется, как правило, три вида таких программ:

- программы материальной компенсации. Они предусматривают денежные выплаты иммигрантам за преждевременное прекращение их деятельности;

- программы профессиональной подготовки в целях облегчения иммигрантам отъезда на родину. Они основаны на специальной, профессиональной подготовке, позволяющей им быстро внедриться в экономику страны, гражданами которой они являются;

- программы экономической помощи регионам массовой эмиграции. Они являются самыми радикальными, так как стимулируют внутреннее развитие стран массовой эмиграции. Одной из подобных программ была реализованная в 1974 г. в Нидерландах государственная программа «Репатриация рабочих-мигрантов и разработка возможностей национального развития». В Югославии в 1980-1981 гг. была реализована аналогичная программа, состоящая из 50 проектов. Она стимулировала занятость в экономически отсталых районах страны, в том числе предусматривала предоставление кредитов югославским рабочим-мигрантам, желающим открыть на родине собственные предприятия.

В целом следует отметить, что каждая страна вырабатывает свои собственные меры по регулированию притока и оттока рабочей силы в зависимости от своего внутриэкономического положения.

Международная организация труда (МОТ) определила следующие цели эмиграционной политики стран-экспортеров:

эмиграция трудовых ресурсов должна способствовать сокращению безработицы, поступлению валютных средств от трудящихся-эмигрантов, которые используются для сбалансированности экспортно-импортных операций;

эмигрантам за рубежом должен быть обеспечен соответствующий жизненный уровень;

требование возвращения на родину эмигрантов сочетается с приобретением ими в зарубежных странах профессии и образования.

Современная международная трудовая миграция характеризуется активизацией и ростом влияния стран - экспортеров рабочей силы, которые используют различные методы и средства для достижения целей эмиграции. К ним относятся:

• методы и средства защиты интересов государства - экспортера трудовых ресурсов путем регулирования масштабов эмиграции и качественного состава эмигрантов, выезжающих за пределы страны. Большинство государств демонстрируют своей эмиграционной политикой уважение права граждан на свободное перемещение. Некоторые страны проводят политику сдерживания эмиграции, особенно в отношении высококвалифицированных специалистов и при нехватке квалифицированной рабочей силы, а также при неблагоприятной демографической ситуации;

• методы использования эмиграции в целях обеспечения ресурсами экономики страны путем

привлечения валютных средств мигрантов. Для этого в национальных банках эмигрантам открывают валютные счета под более высокую процентную ставку, создают им выгодные условия использования своих валютных средств с целью приобретения товаров и производственного оборудования. Одни государства прямо обязывают трудящихся-эмигрантов переводить в страну происхождения значительную (иногда дифференцированную по категориям) долю полученной за границей заработной платы. Другие страны привлекают также средства частных посреднических организаций, занимаются трудоустройством граждан за границей путем введения обязательных вкладов и страховок;

• методы и средства по защите прав трудящихся – эмигрантов путем использования

двусторонних соглашений и контрактной формы найма рабочей силы для работы за границей. Они призваны обеспечить определенные экономические и социальные гарантии по заработной плате, оплате проезда, жилью, продовольственному обеспечению и медицинскому обслуживанию, а также путем организации учреждений, фондов, представительств, назначения специальных должностных лиц, контролирующих выполнение условий международных соглашений по трудовой миграции, решение спорных вопросов в стране пребывания мигрантов и соблюдение их основных прав. В посольствах и представительствах некоторых стран за рубежом назначаются атташе по труду, которые призваны обеспечивать защиту прав трудящихся-мигрантов, в том числе разрешение спорных вопросов при их размещении, ведение переговоров с работодателями.

Заслуживает внимания опыт создания специальных фондов, в задачи которых, помимо контроля по соблюдению прав трудящихся-мигрантов и членов их семей, входит накопление средств (фонда благосостояния), предназначенных для обеспечения медицинского обслуживания, жилищного строительства, расширения сети школ для возвращающихся на родину мигрантов.

Государство стремится выработать такой механизм регулирования миграции, который позволял бы совмещать защиту государственных интересов и интересов его граждан. Одним из инструментов реализации данной задачи является введение порядка обязательного государственного лицензирования деятельности по найму граждан для работы за границей.

Цель лицензирования - наделение правом посредничества в трудоустройстве за границей только тех организаций, которые обладают достаточными знаниями, опытом работы, располагают надежными международными связями и способны нести материальную и юридическую ответственность за результаты своей деятельности.

В последние годы активно применяются меры, направленные на взаимную защиту интересов стран - экспортеров и стран - импортеров трудовых ресурсов (например, при проведении политики сдерживания масштабов миграции, нелегальных перемещений, стимулирования возвращения мигрантов на родину).

Страны - импортеры трудовых ресурсов, которые постоянно испытывают потребности в привлечении рабочей силы, свою иммиграционную политику основывают, прежде всего, на мерах регулирования численности и качественного состава прибывающих трудящихся-мигрантов.

В качестве инструмента регулирования численности используется показатель иммиграционной квоты, который ежегодно рассчитывается и утверждается в стране-импортере. При определении квоты учитываются потребности страны в иностранной рабочей силе в целом и по отдельным категориям привлекаемого населения (половозрастным группам, образованию и т. п.), а также принимаются во внимание состояние национальных рынков труда, жилья, политическая и социальная обстановка в стране-импортере.

Иммиграционная квота может быть распределена в определенной пропорции между различными категориями иммигрантов. Например, в США в 1995 г. было принято следующее распределение иммиграционной квоты: 71% - родственники граждан США, 20% - специалисты, в которых нуждаются США, и 9% - прочие группы иммигрантов. Новый Закон об иммиграции, принятый в США в 1996 г., существенно расширил размеры квоты для иммигрантов, но и ужесточил требования к их качественным характеристикам.

Регулирование качественного состава трудящихся-иммигрантов осуществляется в принимающих странах путем использования различных методов (в целях определения групп иммигрантов, для которых предусмотрены льготы, они могут рассчитывать на первоочередное получение въездной визы).

Национальность иммигранта является качественным признаком, который дифференцируется в зависимости от национального состава принимающей страны и учитывается для обеспечения национального равновесия.

Значение того или иного качественного признака при отборе иммигрантов не является постоянным и может меняться в пользу других приоритетов. Вместе с тем по ряду важнейших характеристик ( возрастной ценз, наличие трудового сертификата, обладание определенной профессией и професси­ональной подготовкой) требования достаточно устойчивы во времени.

Селективность миграционной политики стран-импортеров выражается также в

предоставлении льгот отдельным категориям мигрантов с целью их привлечения в страну. Приоритетным правом получения разрешения на иммиграцию пользуются, как правило, мигранты следующих пяти групп:

• работники, претендующие на низкооплачиваемую, тяжёлую и вредную работу;

• специалисты быстро развивающихся сфер народного хозяйства, новых высокотехнологичных отраслей;

• представители редких профессий (огранщики алмазов, реставраторы картин и рукописей, врачи, практикующие нетрадиционные методы лечения);

• специалисты высшей квалификации и лица выдающихся способностей в области науки, искусства, образования, бизнеса и спорта;

• руководящие работники международных корпораций, а также предприниматели, которые переносят свою деятельность в принимающую страну и создают рабочие места.

Одной из целей иммиграционной политики является защита национального рынка труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы.

Для осуществления этой цели государства-импортеры применяют меры, направленные на сокращение или предотвращение иммиграции, а также на сокращение иностранной рабочей силы в стране пребывания.

В последние годы значительным изменениям подверглась система иммиграционного законодательства США. Вступили в силу законодательные акты, которые затронули многие аспекты иммиграции. Один из таких актов – Закон 1996 года «О борьбе с незаконной иммиграцией и ответственность иммигрантов». Другой закон, подписанный в годы президентства Б.Клинтона, существенно сократил социальную и финансовую помощь иммигрантам. Наряду с этим, в США одновременно с ужесточением политики по отношению к нелегальным иммигрантам, законодательством предусмотрено право на легализацию части иностранцев, без разрешения находящихся в стране, что является гуман­ным актом и свидетельствует о демократических тенденциях в осуществлении иммиграционной политики.

Во многих странах-импортерах рабочей силы действуют также системы санкций за нарушение установленного порядка трудовой миграции. В частности, в отношении нелегальных иммигрантов применяются не только штрафы и депортация, но и привлечение к уголовной ответственности. Так, иностранец, въехавший в США на основании ложных сведений или мошенническим путём, может быть лишён свободы до 6 месяцев или оштрафован на 500 долл. Санкции практикуются и в отношении предпринимателей, незаконно использующих иммигрантов. Выгода, которую получает предприниматель от найма дешевой рабочей силы, нередко толкает его на нарушение действующего национального законодательства. В связи с этим против предпринимателей применяются крупные штрафы. В Словакии, например, штраф составляет 100 тыс. крон, за повторное нарушение – 500 тыс. крон. Во многих странах расходы по депортации нелегальных иммигрантов возлагаются на самих предпринимателей, у которых они работали.