29.Межмуниципальное сотрудничество

Межмуниципальное сотрудничество - это организационное и правовое выражение кооперационных связей, складывающихся между муниципальны­ми образованиями. Формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания могут быть:

* договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности);

* ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений).

Однако только этим не исчерпывается многообразие форм межмуниципаль­ного сотрудничества. Существенное значение имеют такие организационные фор­мы взаимодействия муниципальных образований и их органов, как проведение совместных консультаций, создание совместных координационных, совещательных, консультативных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица.

Межмуниципальное сотрудничество (кооперация, совместная деятельность) муниципальных образований является формой объединения и согласования инте­ресов, координации действий муниципальных образований и их органов. Оно ис­пользуется не только для решения вопросов местного значения и повышения эффек­тивности их решения, но и в целях обеспечения более четкого и слаженного взаимо­действия муниципальных образований с субъектами РФ и Федерацией в целом, с органами государственной власти, в целях представительства интересов муници­пальных образований на всех уровнях государственной власти.

В качестве субъектов отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. При этом территориальные пре­делы межмуниципального сотрудничества не ограничиваются территорией субъек­та РФ или его частью. Межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер.

Наиболее формализованной и сложной по своей организационной структуре формой межмуниципального сотрудничества является создание объединений му­ниципальных образований или межмуниципальных объединений, обладающих ор­ганизационной самостоятельностью. Статьей 8 Федерального закона № 131 -ФЗ это право закреплено в виде возможности создания межмуниципальных организаций в форме межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и др. Кроме того, органы местного самоуправления вправе принимать решения о создании автономных некоммерческих организаций, заключать договоры и соглашения.

В зависимости от цели объединения различается его организационно-правовая форма. В целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на уровне субъекта РФ или Федерации в целом создаются соответст­венно советы муниципальных образований субъектов РФ, Общероссийское объединение муниципальных образований (конгресс), а также в зависимости от особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований иные добровольные объединения муниципальных образований. Советы муниципальных образований создаются в форме некоммерческих организаций - ассоциаций.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут учреждаться межмуниципальные хо­зяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограни­ченной ответственностью, а также другие межмуниципальные организации и объ­единения, как, например, создаваемые по решению представительных органов мест­ного самоуправления нескольких муниципальных образований некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (гл. 9 Фе­дерального закона №131 - ФЗ). Деятельность таких межмуниципальных объединений осуществляется в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ. В соответ­ствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131 - ФЗ указанные межмуниципальные объ­единения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Одной из форм осуществления межмуниципального сотрудничества может являться аутсорсинг муниципальных функций. Применение аутсорсинга возможно в отношении вспомогательных муниципальных функций (бухгалтерский учет, юри­дические услуги, размещение заказов на поставки товаров для муниципальных нужд и др.). Как правило, основные функции выполняются лицами, занимающими выборные муниципальные должности, и муниципальными служащими, а вспомогательные - вспо­могательным персоналом.

В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации рас­ходов на обеспечение вспомогательных функций. В связи с этим рассмотрим четыре подхода к организации аутсорсинга вспомогательных функций местных админист­раций.

Первый подход. Передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе.

Второй подход. Разделение вспомогательных функций между администрация­ми различных поселений на договорной основе.

Третий подход. Осуществление некоторых функций поселенческих админист­раций районной администрацией на договорной основе.

Четвертый подход. Смешанное разделение функций. Этот подход предполага­ет сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательно­го обслуживания.

В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образо­ваний (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т. е. част­ного, права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммер­ческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частно-правовую форму, ограничивает сферу их применения. Право межмуниципального сотрудничества в части, предусмотренной Федеральным законом № 131 -ФЗ, регулируется также за­конами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами.

На региональном уровне регламентируется также механизм участия муници­пальных образований в создании и деятельности межмуниципальных организаций. В данном случае правовые акты носят подзаконный характер. Такая ситуация объясняется тем, что ассоциации и союзы муниципальных образований часто координи­руют деятельность муниципалитетов одного региона.