22. Законодательные акты субъектов Российской Федерации

Согласно ст. 4 Федерального Закона о местном самоуправлении [Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.] 2003 г. общественные отношения в области местного самоуправления могут также регулироваться конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Системно-правовой анализ позволяет сделать вывод о наличии в большинстве субъектов Российской Федерации достаточной нормативно-правовой базы для регулирования муниципально-правовых отношений.

В конституциях (уставах) субъектов РФ вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, регулируются в самом общем виде. В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов РФ. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировках названий законов субъектов РФ о местном самоуправлении:

«О местном самоуправлении» (по этому пути идет большинство субъектов РФ, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.);

«Об организации местного самоуправления» (республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская автономная область);

«Об основах местного самоуправления» (Алтайский край, Калининградская область);

«Об общих принципах организации местного самоуправления» (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области) [Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 2004. — С. 72.] Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 2004. — С. 72..

Законы субъектов РФ, изданные в большинстве случаях через несколько лет после вступления в силу Федерального Закона о местном самоуправлении [Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.] 1995 г., либо просто повторяют его нормы, либо предлагают неэффективные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей и более того, вступающие в противоречия с основным законом страны.

Однако вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах РФ, должна быть до 1 января 2009 г. приведена в соответствие с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г.

24.Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 года: харак­теристика и значение для муниципального права России.

Общая характеристика Хартии

Целью Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам т предоставляют их возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь. Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей. Именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение и гарантии этого права позволяют обеспечивать и реализацию иных прав.

Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление -- одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.

Первая часть Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно п. 1 ст. 3 Хартии, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов -- не случайно оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.

Использование понятия «публичные дела», закрепленного в первой части Хартии, Кокотов считает более правильным, нежели категорию «вопросы местного значения. Свою точку зрения он обосновывает тем, что «публичные дела» включают не только вопросы местного значения, но и ряд государственных полномочий Муниципальное право России: учебник/ под ред. А.Н. Кокотова. -М.: Высшее образование, 2008 (Архангельск: ИПП «Правда Севера»). - 504 с..

Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. В соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходимой для учета правовых и организационных особенностей разных государств - членов Совета Европы, допускаются исключение участниками определенных положений Хартии из числа тех, которые они считают обязательными для себя.

В Хартии не установлен порядок контроля за ее применением, за исключением требования о том, чтобы ее участники представляли всю необходимую информацию о законодательных и других мерах, предпринятых с целью выполнения Хартии. Главная из них, по мнению Кокотова, касается того, что государства, становящиеся участниками Хартии, должны в национальном законодательстве учесть, по крайней мере, 20 пунктов из содержательной части Хартии Муниципальное право России: учебник/ под ред. А.Н. Кокотова. -М.: Высшее образование, 2008 (Архангельск: ИПП «Правда Севера»). - 504 с..

В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемые в конвенции, которые разрабатываются под эгидой Совета Европы, то есть она носит чисто технический характер -- в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу. Российское законодательство учло практически все принципы, закрепленные в Хартии.

Европейская хартия местного самоуправления - это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одной из опор демократии, которую Совет Европы обязался защищать и развивать в духе общеевропейских ценностей. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

28. Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления [Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления] можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится на определенных принципах, которые с одной стороны определяют, какими должны быть взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления, а с другой — какой должна быть модель поведения в отношениях этих органов друг с другом.

Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Принцип законности. Он, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления. Только при неукоснительном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении.

Принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей.

Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции. Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль со стороны других органов за их деятельностью.

Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления. Сущность этого принципа заключается в том, что: во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой.

Принцип согласования интересов. Соблюдение принципа согласования интересов субъекта Федерации и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип в наибольшей степени из всех принципов подвержен правовому регулированию и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений.

Принцип обеспеченности ресурсами. Он направлен, прежде всего, на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации возложенных на эти органы полномочий как переданными им государственными, так и относящимися к предметам их ведения ресурсами.

Принцип взаимной ответственности. Во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государственных органов.