§ IV.2. Дипломатическая служба великобритании

Британская дипломатическая служба по праву имеет репута­цию одной из самых сильных в плане профессионализма кадрово­го дипломатического состава, традиций преемственности и высо­кой политической ответственности в процессе принятия внешне­политических решений. Оставаясь ведущей мировой державой с XVIII до середины XX вв., Соединенное Королевство обнаружива­ло и чаще всего успешно реализовывало поистине глобальные ам­биции в военно-стратегических, торгово-экономических и полити­ко-дипломатических аспектах своей внешней политики. Уступив лидерство США после Второй мировой войны, Великобритания осталась крупнейшей колониальной державой. Процесс демонтажа

г ва четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 75

колониальной системы во второй половине XX в., интеграция с континентальной Европой в рамках ЕЭС/ЕС и ставка на особые отношения с США выявили необходимость разработки новых структур и оригинальных методов дипломатии в сочетании с тра­дициями и давно устоявшейся системой государственного устрой­ства.

Становление и эволюция британской дипломатической службы.

Самые ранние упоминания о специальном Секретаре по иностран­ным делам при английском королевском дворе относятся к 1253 г. В XVII в. в рамках распределения полномочий внутри королевской канцелярии были назначаемы два т. н. Главных секретаря (Principal Secretaries), возглавлявших Северный департамент (отношения со странами Северной Европы, Голландией, Священной Римской Им­перией, Россией) и Южный департамент — Франция, другие роман­ские страны, Святой Престол и Турция.⁸⁰

К 1782 г., когда в результате административной реформы Север­ный департамент был преобразован в Иностранный Офис, а Юж­ный стал Министерством по делам колоний (Ноте Office), британ­ская дипломатия обладала не только утвердившейся репутацией, но и имела опыт в качестве государственной бюрократической струк­туры. Хотя о настоящем профессионализме и карьерных диплома­тах в современном смысле тогда речи не шло.

Следующим этапом в эволюции британской дипломатиче­ской службы стала избирательная реформа 1832 г., когда про­изошло перераспределение государственно-управленческих функций между монархом и Парламентом. В результате Парла­мент приобрел весомые функции в области исполнительной власти, глава партии большинства формировал Правительство и назначал глав ведомств, включая Форин Офис (Foreign Office, далее — ФО), из числа собственных сторонников и однопартий-Цев. При этом усилилась роль профессиональных дипломатов, т. к. они сохранили известную независимость от политического руководства ведомства, получили собственное административ-

The FCO: Policy, people and places — An Outline History of the Foreign and Commonwealth Office // http://www.fco.gov.uk/en/about-the-fco/publications/histori-^ansl/history-notes/the-fco-policy-people-places/

80.

76 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

н ое управление, систему рангов и статус «профессиональных слуг Короны».⁸¹

После Первой мировой войны, в 1919 г., было принято решение об учреждении коммерческой службы внутри Форин Офиса. В ходе той же реформы произошло окончательное слияние Форин Офиса и Дипломатической службы Его Величества. Только с этого момента британским дипломатам стали выплачивать регулярное жалова­ние.⁸²

В качестве самостоятельного ведомства в 1925 г. был учрежден Офис Доминионов, который в строгом смысле внешнеполитиче­ским ведомством не являлся, но на практике имеет довольно много полномочий и функций, сходных с Форин Офисом. После оконча­тельного преобразования Британской Империи в Содружество в 1947 г., Офис Доминионов становится Офисом Содружества.

Наконец, 17 октября 1968 г. состоялось объединение Форин Офиса и министерства Содружества в единое внешнеполитическое ведомство - Министерство иностранных дел и по делам Содружест­ва (далее — ФО). В дальнейшем, несмотря на отдельные попытки проводить реорганизацию ФО, создавать альтернативные структу­ры в аппарате Правительства и Парламента, внешнеполитическое ведомство и его профессиональное ядро — Дипломатическая служ­ба — оставались необходимым элементом принятия решения (включая политический уровень) и реализации внешней политики Великобритании в рамках традиционных задач дипломатии госу­дарства.

Британская дипломатия и внешнеполитические полномочия ор­ганов государственной власти. Великобритания, являясь конститу­ционной монархией, Конституции в качестве единого основного за­кона не имеет. Этому понятию в британской политической и право­вой культуре соответствует корпус законодательных актов, состоя­щих из норм статутного права, норм общего права и норм, пред-

Матвеев В. М. Дипломатическая служба Великобритании // Торкунов А. В., Ильин М. В., Колосов Ю. М. и др. Дипломатия иностранных государств. — М.: РОССПЭН, 2004, с. 22.

До того жалование от государства получали исключительно послы. См.: Матвеев В. М. Указ. соч., с. 24.

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 77

с тавляюших собой конституционные обычаи. Краеугольным кам­нем британской версии конституционализма является доктрина пар­ламентского суверенитета, согласно которой принятые Парламен­том законы имеют высшую законодательную силу.⁸³

Британская формула власти предусматривает смещение центра принятия и исполнения политического решения в сторону законода­тельного органа. В том, что касается внешней политики, диплома­тии и дипломатической службы, политическая модель Соединенно­го Королевства основана на четком отделении дипломатической службы и ее функций от дипломатии в рамках компетенции полити­ческих (и не только) институтов государственной власти: Парла­мента, Кабинета министров, лично премьер-министра, а также Мо­нарха как главы государства.

Монарх как глава государства в Великобритании наделен по большей части формальными или символическими полномочиями, известными как «Королевские прерогативы» {Royal Prerogatives). Большинством этих полномочий сегодня королева обладает по со­гласованию с премьер-министром, т. е. прерогативы рассматрива­ются как «признаваемые судом полномочия, проистекающие из об­щего права (common law). Прерогативы легитимируют действия мо­нарха в сфере исполнительной власти без специального акта со сто­роны Парламента».⁸⁴ К королевским прерогативам в области внеш­ней политики и обороны относится:

• ведение международных переговоров и заключение между­ народных договоров;

• объявление войны и заключение мира;

• недопущение нежелательных иностранцев на территорию Соединенного Королевства и выдача паспортов;

-Зто положение является одним из главных противоречии британской систе­мы прецедентного права и законодательства Европейского Союза. Акт о Европей­ских Сообществах 1972 г., принятый Парламентом Соединенного Королевства, предусматривает внесение изменений в британское законодательство в случаях, когда оно недопустимо противоречит acquis communautaire. See: Eropean Communi­ties Act 1972 (c. 68).

Royal Prerogative — Public Law. — Mavriky Law Student Center, October > 2006 // http://mavrkylawcenter.blogspot.com/2006/10/royal-prerogative-public-•aw.html

78 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

79

• общее командование и руководство британскими вооруженны­ми силами за рубежом в качестве Верховного Главнокоман-

ос

дующего.

Особый набор внешнеполитических полномочий принадле­жит монарху в отношениях со странами Содружества, в которых британская королева является номинальным главой государства. Вследствие символического значения фигуры монарха для госу­дарственной политики в странах Содружества королевские пре­рогативы во взаимоотношениях с ними носят формальный харак­тер. Так, например, в большинстве стран Содружества королева Великобритании назначает генерал-губернатора (с согласия пре­мьер-министра данной страны), а в Канаде королевским решени­ем производится выделение дополнительных мест в Сенат. Кро­ме того, именно монарх решает вопрос о даровании титулов и го­сударственных наград Великобритании гражданам стран Содру­жества.

Двухпалатный Парламент Соединенного Королевства обладает реальными политическими полномочиями. Хотя главой Парламента формально является королева (Crown-in-Parliament), de facto он об­ладает самыми обширными полномочиями в законодательной сфе­ре, формирует Правительство из своих членов и контролирует его деятельность. Кроме того, Верхняя палата — Палата лордов — име­ет и судебные функции.

В отношении внешней политики и дипломатии Великобритании Парламент обладает исключительными функциями в области кон­троля над деятельностью Правительства в целом и отдельных ве­домств — ФО, Министерства международного развития и др. При этом в состав каждой из палат входят комитеты, специализирую­щиеся по вопросам внешней политики, международного развития, многосторонней дипломатии и т. д.

Так, Палата Общин, обладающая большим объемом полномо­чий и политическим весом по сравнению с Палатой Лордов, в своем составе имеет два комитета, чья деятельность напрямую связана с законодательством в сфере внешней политики и дипломатии.

Мает L., Gay О. The Royal Prerogative. — Standard Note: SN/PC/03861, 3 No­vember 2008, P. 3-4.

Комитет по иностранным делам (Foreign Affairs Committee) состоит из 14 членов Парламента, представляющих три избран­ные политические партии — лейбористов, консерваторов и ли­беральных демократов. К ключевым функциям Комитета отно­сятся:

• контроль над деятельностью, администрированием и расхо­ дами ФО и ассоциированными с ним учреждениями (Бри­ танский Совет и Международная Служба Би-Би-Си);

• мониторинг участия Великобритании в деятельности между­ народных правительственных организаций (ООН, НАТО, Европейской Организации по сотрудничеству и развитию, ЕС);

• направление парламентских запросов, исследование на из­ бранную тему и публикация регулярных отчетов по актуаль­ ным темам внешней политики и международной проблема­ тике.⁸⁶

Отчеты предоставляются Палате и становятся доступными для широко публики. На их основании делаются заключения и рекомен­дации Правительству, которое обязано отреагировать на них в тече-ние двух месяцев.

Другой специализированный комитет Палаты Общин — Коми­тет по международному развитию (International Development Com­mittee) — создан в 1997 г., одновременно с появлением соответст­вующей правительственной структуры — Департамента по между­народному развитию. Основной задачей Комитета, в состав которо­го входит 11 членов Парламента от трех представленных партий, является контроль над деятельностью, администрированием и рас­ходами Департамента.⁸⁸

Как видим, в обоих случаях деятельность комитетов преиму­щественно сосредоточена на контрольных функциях, изучении ак-

About the Foreign Affairs Committee //

nttp://www. parliament.uk/parliamentary committees/foreignaffairscommittee/facre-mit.cfm

87 „ . ,

Ibid.

88

International Development Committee: Remit // http://www.parliament.uk/parlia-mentarycommittees/internationaldevelopment/committeeremit.cfm

80 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

81

туальных проблем и выдаче рекомендаций Правительству и спе­циализированным ведомствам, ответственным за сферу внешней политики.

Палата Лордов также имеет в своей структуре отдельные коми­теты, чья деятельность связана с вопросами внешней политики. Это, прежде всего, Комитет по делам Европейского Союза, чьей основ­ной задачей является экспертиза проектов законодательных актов ЕС перед их рассмотрением и принятием собственно институтами Евросоюза, так как повлиять как-либо на принятый ЕС законода­тельный акт в интересах Великобритании после его принятия край­не затруднительно. Кроме того, за комитетом закреплены некото­рые специальные функции, такие как: сбор, обнародование и анализ информационных, статистических и аналитических материалов, предоставление необходимой информации Палате и широкой обще­ственности, привлечение внимания Палаты, Правительства, органов и институтов ЕС к соответствующим проблемам и т. д. Большая часть исследований и экспертной работы проводится в профильных подкомитетах, имеющих собственный штат экспертов, юридиче­ских советников, консультантов.⁹⁰

Другим специализированным комитетом Палаты Лордов в об­ласти внешней политики является Комитет по межправительствен­ным организациям. Как явствует из названия, его ключевой функ­цией является изучение и выработка рекомендаций по проблемам членства Великобритании в международных правительственных ор­ганизациях (за исключением ЕС). В фокусе особого внимания коми­тета, состоящего из 12 лордов, находятся вопросы эффективности международных организаций и «стоимость» членства в них Велико­британии.⁹¹ Так же как и Комитет по делам ЕС, Комитет по межпра­вительственным организациям проводит исследования, посылает запросы в правительство и представляет регулярные отчеты по за­данной проблематике.

Самая общая оценка целей, задач и параметров участия про­фильных комитетов в вопросах внешней политики и дипломатии приводит к выводам о том, что надзорные и коммуникативные функции в этой области весьма хорошо развиты в обеих Палатах британского Парламента. Основное же различие состоит в том, что деятельность специализированных комитетов и Палаты Общин в целом более сосредоточена на функционировании и эффективности Правительства и специализированных ведомств во главе с ФО в то время как Комитеты Палаты Лордов сосредоточены на общих во­просах участия британского государства в международном сотруд­ничестве, в первую очередь, на многосторонней основе.

Кабинет Соединенного Королевства в целом имеет те же при­знаки и полномочия, что правительства большинства стран. К осо­бенностям формирования и функционирования британского Каби­нета следует отнести то, что его члены, занимая высшие посты в системе исполнительной власти, одновременно являются членами Парламента, причем, исключительно Палаты Общин.⁹² Принцип коллективной ответственности предполагает совместное принятие политического решения и подконтрольность заявлений и действий Кабинета Парламенту, Монарху, собственным политическим парти­ям и избирателям.

Премьер-министр как глава Кабинета обладает самыми широ­кими властными полномочиями среди высших должностных лиц в государстве. Современный институт премьерства, его отношения с Кабинетом, Парламентом и Монархом являются объектом посто­янных изменений и поправок с целью не допустить чрезмерной концентрации власти в руках главы исполнительной власти, хотя формально глава Кабинета остается парламентарием. Не сущест­вует и какого бы то ни было законодательно закрепленного списка полномочий главы британского Кабинета — формально глава каж­дого Департамента (министерства) обладает всей полнотой власти

The European Union Committee — The House of Lords Briefing // http://www.parliament.uk/documents/upload/HofLBpEULeg.pdf

_Z^Ibid_-

Select Committee on Intergovernmental Organisations // http://www.parlia-ment.uk/parliamentarycommittees/hlintergov.cfm

Помимо Великобритании схожи принципы формирования и функционирова­ния Кабинета Правительства сохраняются в большинстве стран Содружества. В по­следние годы в политическом и экспертном сообществе нарастают тенденции к ре­формированию Вестминстерской системы. See: Pippa N. The Twiliight of the West­minster. Electoral Reform & its Consequences. — APSA, 2000.

82 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

внутри своего ведомства и напрямую подотчетен Парламенту и Монарху.

Тем не менее, премьер-министр обладает наивысшими полномо­чиями в вопросах общего руководства государством, в том числе, и в сфере внешней политики и дипломатии. Ключевыми полномочия­ми главы британского Кабинета в этой сфере следует считать:

• формирование Кабинета и назначение высших руководите­ лей министерств, включая ФО и Министерство международ­ ного развития, координация деятельности всех ведомств в системе исполнительной власти;

• консультации и «советы» Монарху в вопросах, относящихся к прерогативам последнего. В реальности королева произво­ дит дипломатические назначения, решает вопрос о размеще­ нии британских вооруженных сил за рубежом исключитель­ но по представлению премьер-министра;

• de facto выступать в роли Главнокомандующего и руково­ дить действиями британских войск за рубежом.

Несмотря на то, что протокольным старшинством в Великобри­тании пользуется королева, от имени государства на высшем меж­дународном уровне всегда выступает премьер-министр.

Ключевым внешнеполитическим ведомством Великобритании является ФО. Тем не менее, в структуре Кабинета есть еще одно министерство, чья деятельность напрямую связана с внешней по­литикой Великобритании и ее участием в международном сотруд­ничестве по разрешению глобальных проблем современности. Ми­нистерство международного развития (ММР)⁹³ под современным названием существует с 1997 г., хотя прообраз создания отдельно­го министерства по разрешению глобальных проблем возник еще в 1970-е гг. С тех пор основной задачей ММР является помощь нуж­дающимся странам и регионам от имени британского правительст­ва. С начала XXI в. ММР соотносит свои приоритеты со стратеги­ческими целями международного сообщества по борьбе с глобаль­ными вызовами, сформулированными ООН на Саммите тысячеле­тия в сентябре 2000 г.:

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 83

• ликвидировать крайнюю бедность и эпидемии голода;

• достичь всеобщего распространения начального образования;

• развивать равенство полов и улучить положение женщин;

• уменьшить детскую смертность;

• усилить охрану материнства;

• бороться с со СПИД, малярией и другими болезнями;

• ликвидировать крайнюю бедность и эпидемии голода;

• способствовать устойчивости окружающей среды;

• развивать глобальное партнерство для развития.⁹ Основным способом действий ММР является изучение регио­ нальных аспектов глобальных проблем и координация гуманитар­ ной, финансовой, технической и другой международной помощи с привлечением правительственных и неправительственных органи­ заций, фондов, банков, компаний и т. д.

Структура ММР практически идентична структуре большинства других министерств британского Кабинета. Возглавляет министер­ство и одновременно представляет его в Правительстве Министр (Secretary of State for International Development). Он является не кад­ровым служащим министерства, а членом Палаты Общин и пред­ставителем одной из партий (как правило, той же, к которой при­надлежит премьер-министр). Парламентариями же являются и дру­гие представители политического руководства ММР: Государствен­ный министр, парламентские заместители министра (Undersecretar­ies), личные парламентские заместители министра и государствен­ного министра и т. д. Все они представляют собой политическое ру­ководство министерства.⁹⁵ Высшим кадровым руководителем ММР является Постоянный Секретарь (Permanent Secretary), осуществ­ляющий управление Генеральными Директоратами — основными структурными подразделениям, сгруппированными по территори­альному и функциональному признаку и в свою очередь, возглав­ляемыми Генеральными директорами.⁹⁶

Свою деятельность практически по всему миру ММР осуществ­ляет, активно взаимодействуя со многими координирующими и спе-

95

⁹³ Официальное название — Департамент международного развития (Depart­ment for International Development).

Millennium Development Goals // http://www.dfid.gov.uk/mdg/ Ministers and Organization // http://www.dfid.gov.uk/aboutdfid/ministers.asp ' Ibid.

84 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

анализированными правительственными органами Великобрита­нии. Например, в области поддержки экспортно-ориентированного бизнеса ММР сотрудничает с ФО, Торгово-инвестиционным агентст­вом, Департаментом гарантированных экспортных кредитов, Мини­стерством окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства, Агентством по упрощению процедур международной торговли и т. д.⁹⁷

Для нашего исследования представляет интерес подход к вопро­сам эффективности, принятый в ММР. В самом общем виде он мог бы быть сформулирован с помощью принципа: «Наибольший объем помощи (в денежном эквиваленте) по всему миру при кадровых ог­раничениях и наименьших ресурсных затратах». Непрестанной за­ботой руководства ММР является оптимизация путей сбора средств и предоставления помощи. Так, в Годовом отчете за 2008 г. указы­вается на существенный рост эффективности по некоторым сферам деятельности за последние кварталы. К концу марта 2008 г. была превышена цель в £420 млн. средств на международную помощь в 2007/2008, и всего было собрано £588 млн. Одновременно к марту 2008 г. ММР уменьшило число сотрудников, работающих в Велико­британии на полную ставку на 295 человек, и их общее число стало равняться 1612. Еще в марте 2006 г. 88 сотрудников были переведе­ны из Лондона в Саут Килбрайд⁹⁸ тогда, как первоначально плани­ровался перевод 85 сотрудников.⁹⁹

Сверяя свою деятельность с шагами и заявлениями Правитель­ства и ФО, ММР позиционирует себя как глобального игрока, де­монстрируя тем самым, что активная позиция в решении общемиро­вых проблем есть осознанная позиция и неотъемлемая составляю­щая национальных интересов Соединенного Королевства. Таким образом, ММР не занимается внешней политикой в традиционном

⁹⁷ Емельянова Е. Л. Нагих В. Н., Бондаренко В. А., Аскинази Г. Л. Поддержка экспортно-ориентированного малого бизнеса. Развитие сотрудничества ТПП стран-участников СНГ в сфере поддержки и развития малого и среднего бизнеса. — М., 26 апреля 2005 // http://www.nisse.ru/analitics.html?id=d nagikh_VIk_mp

Ист Килбрайд (East Kilbride) — небольшой город в Южном Ланкашире, один из пяти т. н. «новых городов» Шотландии , начавших развиваться после Вто­рой мировой войны.

"Development. Making it Happy. DFID Annual Report 2008 — Annex 7 DFDID Efficiency Program. — 8^th of May 2008. P. 343.

85

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

понимании, но, подобно USAID в США, участвует в продвижении британских интересов через постоянно расширяющуюся систему оказания международной помощи.

Форин Офис — приоритеты деятельности, структура и функ­ции. Министерство иностранных дел и по делам Содружества — ключевой орган в реализации внешнеполитического курса Велико­британии. Большинство важнейших, в том числе, политических ре­шений в сфере внешней политики принимается и реализуется про­фессиональными дипломатами, хотя политическое руководство ФО имеет высшие полномочия в вопросах стратегического планирова­ния, отчетности перед Правительством и парламентом, реформиро­вания и повышения эффективности.

В ежегодных отчетах ФО информирует руководство страны, британскую и мировую общественность об основных направлениях собственной деятельности, достижениях и проблемах, путях рефор­мирования и повышения эффективности. Среди приоритетных на­правлений деятельности британского внешнеполитического ведом­ства министр Д. Милибенд, возглавивший ФО в 2007 г., выделил следующие компоненты:

1. Разветвленная глобальная сеть представительств, находя­ щаяся в распоряжении всего Правительства. Предполагается, что 260 британских дипломатических миссий в 145 странах должны решать не только традиционные для дипломатии за­ дачи, но и обеспечивать удовлетворение широкого спектра экономических, социальных потребностей и решать пробле­ мы в области безопасности британских граждан и юридиче­ ских лиц за рубежом.

2. Важнейшие услуги, оказываемые ФО:

о поддерживать британскую экономику; о поддерживать британских граждан за рубежом; о поддерживать регулируемую миграцию в Великобрита-нию¹⁰⁰.

Эти услуги предполагается оказывать в тесном взаимодействии с Торгово-инвестиционным агентством, Визовой и Консульской службами, Пограничным и иммиграционным агентством.

100 .

3. Внешнеполитические цели:

86 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

о противодействовать терроризму, распространению воору­жений и их причинам;

о предотвращать и разрешать конфликты;

о поддерживать сокращение углеродных выбросов в атмо­сферу, способствовать росту глобальной экономики;

о развивать эффективные международные институты, преж­де всего, ООН и ЕС. 101

Три указанных компонента в совокупности представляют собой стратегию ФО. Как видим, элементы сочетают в себе как узкопро­фессиональные дипломатические задачи, так и стратегические цели, рассчитанные на долговременную перспективу.

Осуществление стратегического плана со столь разноплановыми и разномасштабными задачами возможно благодаря отрегулирован­ной, соответствующей всей модели государственно-политического устройства, структуре ФО. Британское внешнеполитическое ведом­ство имеет два уровня управления — политический и профессио­нальный. Политическое звено руководства возглавляет министр — член Палаты Общин, в большинстве случаев однопартиец дейст­вующего премьер-министра. В его прямом подчинении находятся Министр в ранге заместителя по делам Африки, Азии и ООН, Госу­дарственный министр, Парламентский заместитель, Государст­венный министр по торговле и инвестициям, министр по делам Ев­ропы. Все представители политического руководства — члены Пар­ламента. Они отвечают за связи с различными правительственными и неправительственными партнерами ФО, курируют работу соот-ветствующих структурных подразделении.

Дипломатическая служба Ее Величества — профессиональное звено внешнеполитического ведомства — состоит из карьерных ди­пломатов и постоянных сотрудников ФО. Возглавляет Дипломати­ческую службу Постоянный заместитель министра. Дипломатиче­ская служба в Великобритании является составной частью Граждан­ской службы наряду с Внутренней службой (Ноте Civil Service), co-

Better World — Better Britain. — Foreign & Commonwealth Office Departmen­tal Report 1 April 2007 — 31 March 2008. — May 2008, P. 16.

¹⁰² How we are structured // http://www.fco.gov.uk/en/about-the-fco/how-we-are-or-ganised/structure/

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 87

стоящей из государственных служащих прочих министерств и ве­домств. При этом, по свидетельству сэра П. Риккета, действующего главы Дипломатической службы, «дипломатическая служба должна работать во все более тесном сотрудничестве с Внутренней граж­данской службой, так как сегодня нет реальных различий между внутренними и внешними делами».¹⁰³ Персонал Дипломатической службы сегодня составляют 16000 сотрудников внутри страны, 240 посольств и других дипломатических миссий во всем мире. По­стоянный заместитель министра сам курирует т. н. Центральную группу структурных подразделений (отвечающих за информацион­ную политику, технологию и связи с общественностью) и имеет в своем непосредственном подчинении шесть Генеральных директо­ров, каждый из которых возглавляет один из директоратов:

106

• Директорат Европы и глобализации;

• Директорат по вопросам обороны и разведки;

• Политический директорат;

• Директорат по логистике и протоколу (Change and Delivery);

• Директорат по финансам;

• Агентство по торговле и инвестициям.¹

Основными структурными подразделениями директората явля­ются Департаменты, общее число которых сегодня достигает 60. Кроме того, в расширенный состав руководства Дипломатической службы в качестве членов, не обладающих исполнительными пол­номочиями (Non-Executive members), входят глава компании BUPA Hospitals (медицинские услуги и страхование) и вице-президент компании KPMG UK (аудит, налоговый и финансовый консал­тинг).'⁰⁷ Эти компании являются партнерами ФО, предоставляя ус­луги в соответствие с профилем своей деятельности.

¹⁰³ About the Civil Service — Sir Peter Ricketts, Permanent Under Secretary, For­ eign and Commonwealth Office // http://www.civilservice.gov.uk/about/structure/PSMG/peter_ricketts.asp

104 _r, . ,

Ibid.

⁰⁵ Central Group // http://www.fco.gov.uk/en/about-the-fco/how-we-are-organ- ised/structure/our-directorate/od-central-group

⁰⁶ Our Directorates // http://www.fco.gov.uk/en/about-the-fco/how-we-are-organ- ised/structure/our-directorate/

¹⁰⁷ Better World — Better Britain. . . P. 13.

88 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Система личных дипломатических рангов в Дипломатической службе ФО весьма отличается от общепринятой в континентальной Европе и большинстве стран мира. Некоторое сходство имеется с системой ранжирования дипломатических сотрудников в Загранич­ной службе Государственного Департамента США, что, вероятно, объясняется историческими условиями взаимоотношений двух го­сударств.

Так же, как в Госдепартаменте США, система рангов диплома­тической службы и соответствующих им должностей в Централь­ном аппарате и загранпредставительствах делятся на «старшую» (Senior Management Structure) и «обычную» (Delegated grades). Старшие дипломаты занимают высшие профессиональные посты в Центральном аппарате (Постоянный заместитель министра, Гене­ральный директор, руководитель группы) и в заграничных учрежде­ниях (посол, заместитель посла, представитель при международной организации, генеральный консул и т. д.). «Обычные» дипломаты имеют систему личных рангов буквенно-числового обозначения А-D от 1 до 7. «Номер» того или иного ранга, его буквенное обозначе­ние соответствуют возможным должностям, отображают специфи­ку подразделения внутри Дипломатической службы, уровень ком-

1 OR

петентности и ответственности дипломата и т. д.

Характеризуя структуру и специфику деятельности британского ФО, необходимо указать связанные с ним правительственные ве­домства (The FCO joint department) и организации, финансируемые из бюджета внешнеполитического ведомства (FCO funded organiza­tions). К первым относится Агентство по торговле и инвестициям (UKTI), чьей приоритетной задачей является содействие иностран­ному бизнесу, заинтересованному в сотрудничестве с британскими компаниями, и компаниями из Великобритании, активно ищущими сотрудничества с зарубежными партнерами. Агентство является официальной структурой и действует от имени британского прави­тельства в тесном взаимодействии с ФО и рядом экономических ми-

П одробнее о рангах в Дипломатической службе Великобритании см.: Мат­веев В. М. Указ. соч., ее. 31-35; On the Home Front — the Home Civil Service (05/07/2002) // http://www.fco.gov.uk/en/newsroom/latest-news/? view=News&id=2147032

89

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

н истерств. Так, осенью 2008 г. премьер-министр г. Браун заявил о создании корпуса т. н. бизнес-послов — семнадцати успешных предпринимателей и выдающихся представителей британской уни­верситетской науки, чьей задачей станет представление интересов и оказание помощи по всему миру британским средним и малым

109

предприятиям от имени правительства.

К организациям, финансируемым ФО, относятся Британский Совет, вещательная компания ВВС World и экспертно-аналитиче-ский центр Уилтон Парк. Все они не являются правительственными институтами Соединенного Королевства, однако координируют свою деятельность с Кабинетом и курируются политическим руко­водством ФО.

Публичная дипломатия, понимаемая, прежде всего, как связи с общественностью, рассматривается в качестве важнейшего способа донести стратегические цели ФО до правительств и общественно­сти в Великобритании и за рубежом. Главным инструментом ФО в этом отношении является «привлечение идей и предложений из­вне»¹¹⁰ о том, как увеличить объем и эффективность распростране­ния информации о деятельности ФО и британской дипломатии в це­лом. Для усиления эффективности в сфере публичной дипломатии был образован объединенный Директорат по коммуникации (Com­munication Directorate). Ключевыми средствами и институтами пуб­личной дипломатии являются:

• Международная служба Би-би-си, играющая важнейшую роль в распространении новостей и информации в мире. Как уже указывалось, служба финансируется ФО на грантовой основе, но ведет независимую редакционную политику;

• Британский Совет, призванный организовывать и реализо- вывать культурные и образовательные проекты от имени британского правительства;¹¹¹

по

The Business Ambassadors Network // http://www.ukinvest.gov.uk/Business-Ambassadors/en-O2-list.html7nav

Better World — Better Britain. . . P. 96.

Масштаб деятельности и финансирование Британского Совета и Междуна­родной службы Би-би-си в последние годы постоянно растут. Так в 2007/2008 Бри­танский Совет охватил своей деятельностью 16,5 млн. человек по всему миру, его бюджет составил £194.162 млн. Бюджет Службы Би-би-си, регулярно открываю-

_I

90 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

• Б ританские спутниковые новости (BSN), представляющие собой телевизионную службу новостей ФО, основу которых составляет обзор и разъяснение британских внешнеполити­ ческих целей. Материалы BSN используют 35 вещательных компаний на Ближнем Востоке и еще 459 по всему миру;

• публикации ФО по вопросам британской внешней политики, распространяемые во всем мире;

• телевизионные программы и документальные фильмы, соз­ данные по заказу ФО;

• партнерство ФО с Правительством в целом и отдельными пра­ вительственными институтами с целью освещения и продвиже­ ния крупнейших международных событий, таких как Летние Олимпийские Игры 2012 г. или Всемирная выставка.¹¹²

Название годового отчета ФО 2007/2008 «Чем лучше становится Британия, тем лучшее становится мир» ("Better Britain - Better World") в полной мере отражает сверхзадачу публичной диплома­тии Соединенного Королевства. Британская публичная дипломатия, в отличие от американской, в большей степени направлена не на из­менение мира путем воздействия на общественное мнение за рубе­жом и демонстрации привлекательного образа своей страны, а через улучшение имиджа и реального состояния дел в государстве по ре­зультатам максимально открытого диалога по широкому кругу внутренних и международных проблем по всему миру. Наиболее показательным в этом плане является деятельность такого уникаль­ного экспертно-аналитического форума как Уилтон Парк, вот уже более 60 лет, действующего в качестве самого центра анализа меж­дународных проблем с привлечение ведущих специалистов со всего мира.¹¹³

Параметры эффективности и перспективы реформирования британской дипломатической службы. Оценка деятельности и пер-

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 91

спективы реформы ФО напрямую связаны с изменениями в системе гражданской службы в целом. Общая оценка эффективности прави­тельственного ведомства в Великобритании, как было показано на примере Министерства международного развития, основана на со­отнесении финансовых затрат с полученным результатом с учетом сокращения кадровых и ресурсных издержек. В этом смысле мони­торинг эффективности ФО и перспективы его реформирования сле­дуют в русле общей реформы власти в Великобритании, нацелен­ной на укрепление демократии путем вовлечения граждан в процесс принятия решения, уточнения полномочий Правительства в обще­государственном масштабе и на местах, восстановление баланса власти между Парламентом и Правительством и т. д.

Для ФО основными параметрами для улучшения собственной эффективности выступают:

• постановка максимально ясных целей и их достижение;

• упрощение (рационализация) путей достижения целей, что означает в первую очередь сокращение административных и бюджетных издержек; ¹⁵

• улучшение условий экологической среды, связанных с дея­ тельностью, что означает повышение «экологической ответ­ ственности» ведомства и осуществление профессиональной деятельности в соответствии со стандартами устойчивого развития."⁶

Оценка эффективности ключевых аспектов деятельности ФО со стороны руководства гражданской службой производится, в том числе, с использованием квалиметрических {measurable) данных. Примером может послужить т. н. «Обзор потенциала» {"Capability Review"), в котором помимо общих выводов по поводу успехов и недоработок ФО за истекший период потенциал ведомства оценива­ется по таким параметрам как Лидерство, Стратегия и Услуги. Ка-

щей вещания на различных языках (в том числе, арабском и персидском), составил £255.043 млн. See: Better World — Better Britain. . . P. 98.

¹² Public Diplomacy // http://www.fco.gov.uk/en/about-the-fco/what-we-do/fund- ing-programmes/public-diplomacy/

¹³ Об Уилтон Парк см. подробнее: About Wilton Park // http://www.wiltonpark.org.uk/about/index.aspx

¹⁴ Reforming the Governance of Britain Proposals set out in the Green Pa per for Constitutional Reform // http://www.civilservice.gov.uk/docu-ments/news/2007/constitutional _reform_proposals.pdf

us

See: Simplifying the way we work // simplification; ¹"" See: Environmental Policy Statement on Operations // improvements /environmental-performance

92 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

тегории оценки основываются на ряде вопросов, ответы на которые ранжируются по пятибалльной шкале:

Отлично (Strong), что означает наилучшие перспективы реали­зации потенциала в данном секторе;

Хорошо (Well placed) — означает хорошие перспективы для развития потенциала, но указывает на то, что инструменты и мето­ды потребуют доработки в ходе дальнейшей реализации;

Нуждается в развитии (Development area) — свидетельство на­личия слабых сторон в исследуемом потенциале. Требуются допол­нительные усилия для исправления ситуации в среднесрочной пер­спективе;

Срочно нуждается в развитии (Urgent development area) — значительные недостатки потенциала, требующие немедленного вмешательства. Свидетельствует о невозможности улучшить ситуа­цию в среднесрочной перспективе;

Серьезная озабоченность (Serious concerns) — крайне тревож­ное состояние потенциала, требующее оперативных мер по исправ­лению ситуации (используется крайне редко)."⁷

Так, оценка параметра «Услуги» привела к следующим резуль­татам: «ФО предоставляет набор услуг, некоторые — с участием других министерств и ведомств и, в принципе, может быть удовле­творенным избранными моделями предоставления услуг. Между тем, в некоторых моделях предоставления услуг нечетко определе­ны зоны и ответственности система отчетности. Такие элементы как планирование, выделение ресурсов и определение приоритетов не­развиты и не совпадают со стратегическими международными при­оритетами».¹¹⁸ Оценка параметра «Услуги» проводилась на основа­нии ответов на ключевые вопросы по трем категориями."⁹ Итого­вые выводы по оценке всех трех параметров с использованием при­веденных категорий оценки распределяются следующим образом:

93

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в Услуги (У)

У1	Планирование, ресурсы и приоритетность	срочно нуждается в развитии
У2	Четкое распределение ролей, ответственности и модели(ей) управления	нуждается в развитии
УЗ	Исполнение	хорошо120

По той же схеме оценивались и два других параметра — Лидер­ство и Стратегия. Лидерство (Л):

Л1	Выбор направления	срочно нуждается в развитии
Л2	Решительность, настойчивость и мотивация	Хорошо
ЛЗ	Ответственность за предоставление основных услуг и готовность к реформам	нуждается в развитии
Л4	Развитие потенциала	нуждается в развитии

Стратегия (С)

1 С1	Концентрация на результате	нуждается в развитии
С2	Достоверность стратегического выбора	Хорошо
сз	Формулирование общей цели	Хорошо121

¹⁷ Capability Review of the Foreign and Commonwealth Office — Annex В "As­sessment Categories". -March 2007, P. 31.

¹¹⁸ Ibid., PP. 21-23. О стратегических международных приоритетах see: UK In­ternational Priorities — A Strategy for FCO — Highlights // www.fco.gov.uk/re-sources/en/pdf/pdf8/fco_pdf_strategyhighlights

Подробнее о вопросах, ответы на которые призваны оценить уровень эф­фективности по каждому из параметров, см.: Capability Review... P. 29.

Анализ стратегических целей, принципов, методов и критериев эффективности, свойственных современной британской диплома­тии, на наш взгляд, позволяет сделать несколько общих выводов.

121

'Ibid,?. 16. Ibid.

94 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Во-первых, современная дипломатия Соединенного Королевст­ва основана на твердой убежденности британского истеблишмента и большинства населения в глобальной роли и ответственности их страны, в первую очередь, в силу зависимости британских интере­сов от развития общемировых тенденций, но также вследствие при­надлежности к клубу ведущих мировых держав.

Во-вторых, деятельность собственно внешнеполитического ве­домства основана на широком межведомственном взаимодействии, развитом сотрудничестве с бизнесом и гражданским обществом, в первую очередь, в сфере экономической (торговой) и публичной ди­пломатии.

Наконец, развитие ФО в контексте конституционной реформы демонстрирует ставку предыдущего и особенно действующего Пра­вительства и руководства ФО на постоянную оптимизацию структу­ры, методов и инструментов официальной дипломатии, готовность к реформам при сохранении сильного профессионального звена в качестве фундамента для всей архитектуры внешней политики со­временной Великобритании.