§ IV. 1. Дипломатическая служба сша

Место и роль дипломатии США и Государственного департа­мента (ГД) в системе органов государственной власти во многом определяется историческими особенностями возникновения и раз­вития специализированного внешнеполитического ведомства в этой стране.

Стоит напомнить, что в отличие от крупных государств Европы, США к моменту обретения независимости не имели собственной / традиции в том, что касается институтов суверенной государствен­ной власти и, тем более, внешней политики. В период Войны за не­зависимость 1775-1781 гг. дипломатические функции исполнялись представительскими органами власти и напрямую подчинялись за­конодателям. В январе 1781 г. Конгресс учредил Департамент по, иностранным делам, состоящий из самих членов Конгресса, кото­рый и руководил всеми внешними делами молодого государства⁷.

Конституцией США 1787 г. устанавливались ключевые полно­мочия Президента в области внешней политики как руководителя государства и одновременно главы исполнительной власти. Естест­венным в этой ситуации стало переподчинение Департамента Кон­гресса по иностранным делам Президенту и преобразование его в 1789 г. в Государственный департамент. В Конституции США весь­ма пространно говорится о содержании президентских полномочий

⁷ Матвеев В. М. Дипломатическая служба США // Торкунов А. В., Ильин М. В., Колосов Ю. М. и др. Дипломатия иностранных государств. — М.: РОССПЭН, 2004, с. 9.

42 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

в области внешней политики,⁸ но в ней не определены пределы ком­петенции и разграничение полномочий между исполнительной вла­стью и Конгрессом. ГД отводится особое место в иерархии ве­домств исполнительной власти Соединенных Штатов: внешнеполи­тическое ведомство было первым в системе исполнительной власти, чье учреждение было законодательно оформлено 27 сентября 1789 г. С тех пор глава ГД — Государственный Секретарь — явля­ется первым среди членов Правительства США {Cabinet), кому над­лежит исполнять обязанности Президента в случае недееспособно­сти или утраты верховных полномочий первыми лицами государст­ва⁹. Такой высокий политический статус в системе власти США де­лает Государственного секретаря также обладателем огромных вла­стных полномочий помимо тех, которые вменяются в обязанность ГД. Главное из них — традиционно тесное сотрудничество Госу­дарственного Секретаря и Президента США при определении курса внешней политики государства.

С первых лет существования дипломатической службы США обозначилась ее самая заметная отличительная черта по сравнению с дипломатией Старого Света. Отсутствие профессиональной ди­пломатической школы, традиций и опыта работы специального ве­домства в системе исполнительной власти привели к тому, что не были созданы условия для становления карьерной дипломатической службы. Нежелание повторять опыт ведущих европейских держав в

⁸ «Он [Президент] правомочен по совету и с согласия Сената заключать меж­ дународные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; он по совету и с согласия Сената назначает послов, других официаль­ ных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должност­ ных лиц Соединенных Штатов, назначение которых Конституцией не предусмат­ ривается в ином порядке и должности которых устанавливаются законом» // Кон­ ституция США 17 сентября 1787 г, Статья II, Раздел 2.

⁹ Согласно т. н. Акту о Президентской преемственности (Presidential Succes­ sion Act) 1772 г., Государственный Секретарь исполнял обязанности Президента США в случае невозможности сделать это Вице-президентом (Vice-President), Ис­ полняющим обязанности спикера Сената (President pro tempore of the Senate) и Спикером Палаты представителей (Speaker of the House of Representatives). Дейст­ вующий Акт о Президентской преемственности 1947 г. подтвердил этот порядок «наследования» верховной власти в США.

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 43

плане профессионализации дипломатии в первую очередь объясня­ется тем, что первые государственные деятели и дипломаты США — Дж. Адаме, Т. Джефферсон, Б. Франклин — решали внешнепо­литические задачи нового государства, опираясь на собственные знания и таланты.

В XIX - начале XX вв. превращение США в одну из ведущих мировых держав привело американские власти к необходимости профессионализации дипломатической службы. В 1905-1916 гт. по инициативе президентов Т. Рузвельта, У. Тафта и Конгресса был введен конкурсный критерий при приеме на дипломатическую службу. По окончании Первой мировой войны была создана «Загра­ничная служба США», которая со временем интегрировалась в ГД в качестве службы кадровых дипломатов.

Начало холодной войны привело к усилению и активизации об­щегосударственных и специальных ведомств в области внешней по­литики: Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопас­ности стали серьезными конкурентами ГД, утрачивавшему рычаги по координации всей внешнеполитической деятельности государст­ва, тем более, что Президент и Конгресс остались при собственных, весьма обширных полномочиях в области внешней политики. В 1980 г. с принятием Конгрессом Закона о Заграничной Службе США роль карьерных дипломатов была значительно повышена, по­лучили они и большую защиту в социальном плане. Тем не менее, практика политических назначений в высший и средний руководя­щий состав ГД остается весьма распространенной и сегодня, когда роль ГД как координатора всей внешней политики не вызывает со­мнений в условиях открытого стремления США к сохранению сво­его глобального лидерства и использованию с этой целью новейших политических технологий.

Внешнеполитические полномочия органов государственной власти США Традиционно Соединенные Штаты рассматриваются как эталон республики с сильной президентской властью, что авто­матически должно означать ограничения власти законодательной. Однако в действительности соотношение полномочий исполнитель­ной и законодательной власти в США образует сложный механизм взаимного влияния, контроля, сдержек и противовесов. В полной мере это относится к сфере внешней политики и дипломатии как

44 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 45

комплексу инструментов и методов по реализации национальных интересов.

/ Президент и Конгресс США обладают полномочиями в области внешней политики, описанными в Конституции в довольно общих терминах¹⁰. Как отмечает Э. Корвин: «Конституция ограничивается тем, что предоставляет Президенту известную власть в области на-

| ших внешних сношений, такой же общий набор полномочий пре­доставлен Конгрессу. Какой же из институтов будет иметь решаю­щий голос в определении курса американской нации, обуславлива­ется самим обстоятельствами и проблемами, которые необходимо разрешить».¹¹ Исторические примеры взаимодействия президент­ской Администрации и палат Конгресса приводят к выводу о том, что определяющим фактором в том, какая из ветвей власти будет иметь преимущество в конкретном случае принятия внешнеполити­ческого решения, военного или дипломатического действия, являет­ся политическая инициатива. , Палаты Конгресса вместе и по отдельности выступают как ак-

/торы внешней политики от законодательной власти в целом. Одна­ко и в Сенате, и Палате Представителей существуют специализиро­ванные комитеты, во многом по структуре своей схожие с внешне­политическими органами исполнительной власти.

В составе Палаты Представителей Конгресса США существует Комитет по иностранным делам. Его полномочия в полной мере отражают ту роль, которую во внешней политике страны играют Палаты и Конгресс в целом:

• отношения Соединенных Штатов с иностранными государ­ ствами в целом;

• приобретение земли и недвижимости для американских ди­ пломатических представительств и действия законов США за рубежом;

• установление государственных границ между США и ино­ странными государствами;

• экспортный контроль, включая нераспространение ядерных технологий и оборудования;

• иностранные займы;

• международные торговые договоры (за исключением касаю­ щихся сахара), включая договоры по сотрудничеству в об­ ласти ядерных технологий и оборудования;

• международные конференции и конгрессы;

• международное образование;

• военная интервенция за рубежом и объявление войны;

• дипломатическая служба;

• иностранные займы;

• меры по укреплению коммерческих связей и защита интере­ сов американского бизнеса за рубежом;

• международная экономическая политика;

• вопросы нейтралитета;

• защита американских граждан за рубежом и вопросы экспат­ риации;

• вопросы торговли с враждебными государствами:

• иностранные займы;

• вопросы Организации Объединенных Наций и организаций семьи ООН.¹²

В структурном плане Комитет состоит из семи подкомитетов, в каждый из которых в Конгрессе 110-ого созыва входит от 8 до 19 конгрессменов. Специализация подкомитетов отвечает проблем­ному и географическому принципам, что в свою очередь сближает структуру Комитета по иностранным делам Палаты со структурой внешнеполитического ведомства в системе исполнительной власти.

Ключевой структурной единицей Сената в области внешней по­литики является Комитет по иностранным делам. Созданный в 1816 г., он является одним из первых постоянных комитетов в структуре верхней палаты Конгресса. Прямой обязанностью коми­тета является надзор за такими внешнеполитическими ведомствами в системе исполнительной власти, как ГД, Американское агентство

¹⁰ Конституция США 17 сентября 1787 г, Статьи I-II.

¹¹ Corvvin E. S. The President, Office and Powers, 1787-1957. — N.-Y.: New York University Press, 1957. p. 171 // Cit. by: Grimmett R. F. Foreign Policy Roles of the President and Congress. — Foreign Press Center Report from 1 June 1999 // http://fpc.state.gOv/fpc/6172.htm

¹² Rules of the House of Representatives // One Hundred Tenth Congress. — March 11,2008, p. 7.

¹³ Subcommittees — House of Representatives // subcommittees

46 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 47

международного развития (USAID), Корпорация «Вызов тысячеле­тия». Комитет рассматривает и утверждает дипломатические назна­чения, ратифицирует при необходимости международные догово­ры, инициирует слушания в Сенате по международным проблемам, выступает с законодательными инициативами в области внешней политики. В Сенате Конгресса 110-го созыва Комитет по междуна­родным делам имеет 19 сенаторов и восемь подкомитетов¹⁴. Спе­циализация подкомитетов так же, как и в Палате Представителей, сформирована по географическому и проблемному признакам.

Президент США совмещает роль главы государства и главы Ад­министрации (Cabinet). Таким образом, он выступает в роли высше­го должностного лица, формулирующего стратегическую внешне­политическую линию государства и одновременно в личном качест­ве реализующего ее на высшем уровне от имени Соединенных Шта­тов. Как глава исполнительной власти Президент осуществляет пря­мое руководство деятельностью всех специализированных ведомств и правительственных структур в области внутренней и внешней по­литики.

Вице-президент США — исторически сложившийся институт «второго номера», «запасного игрока» в системе высшей государст­венной власти. Объем полномочий вице-президента как второго ли­ца в стране в штатных условиях во многом определяется конкрет­ными обстоятельствами, договоренностями в период предвыборной кампании и личными взаимоотношениями между двумя высшими должностными лицами. Так, известно, что А. Гор был одним из главных советников Президента Б. Клинтона по вопросам внешне­политической стратегии, мировой экономики и экологическим про­блемам. Тем не менее, роль вице-президента в американской дипло­матии на высшем уровне не всегда явная. Из устоявшихся к настоя­щему времени внешнеполитических функций вице-президента США можно отметить следующие:

• церемониальные (президентские);

• встречи и переговоры с главами иностранных государств;

• выполнение специальных дипломатических миссии от име­ни Президента.¹⁵

В условиях предвыборной президентской гонки 2008 г. выбор кандидата в вице-президенты обоими кандидатами в президенты во многом зависел от внешнеполитической компетентности соискателя второй высшей государственной должности в стране. Так выбор Б. Обамы в пользу Председателя Комитета Конгресса по международ­ным делам Дж. Байдена был определен как раз тем, что многолет­ний опыт и авторитет в дипломатических кругах сенатора от Дэла-вера компенсировали то обстоятельство, что внешняя политика и международные отношения являлись проблемным полем для канди­дата от Демократической партии.¹⁶

Администрация Президента США является одновременно выс­шим органом исполнительной власти и в этом качестве осуществля­ет внутреннюю и внешнюю политику страны под руководством гла­вы государства и вице-президента, являющегося одновременно формальным главой (спикером) Сената. Пятнадцать департаментов, включая Государственный Департамент, являются аналогами феде­ральных министерств в большинстве других стран федеративного административно-территориального устройства. Внешнеполитиче­ские полномочия в рамках своего профиля, как представительские, так и связанные с процессом принятия и реализации решений, име­ет практически каждый из департаментов, поэтому мы приведем в качестве примеров лишь некоторые из них.

Департамент обороны как аналог министерства обороны — од­но из ключевых ведомств системы исполнительной власти, влияю­щих на процесс принятия внешнеполитических решений и участ­вующих в их воплощении. Структура Департамента обороны вклю­чает в себя Офис Первого заместителя Секретаря по обороне (мини­стра) по политическим вопросам {Undersecretary of Defense Policy), подчиненного напрямую второму лицу в ведомстве — Первому за­местителю Секретаря по общим вопросам {Deputy Secretary of De­fense). В обширном списке функций Офиса, который свидетельству-

¹⁴Committee membership

http//www.senate.gov/general/committee membership/committee member­ships SSFR.htm.

¹⁵ See: Vice President of the United States (President of the Senate)// http://www.senate.gov/artandhistory/history/common/briefing/Vice_President.htm#2

¹⁶ The New-York Times, 23/08/2008.

48 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

49

ет о весьма существенной роли всего оборонного ведомства в об­ласти внешней политики, среди прочих содержатся следующие пол­номочия:

• оказывать помощь и советовать Секретарю и Первому замес­ тителю Секретаря по обороне по общим вопросам в области национальной безопасности, оборонной политики и межве­ домственной координации;

• представлять Департамент обороны при межведомственном взаимодействии в вопросах совместного ведения с Советом национальной безопасности, Государственным Департамен­ том, другими департаментами;

• развивать политику участия Департамента обороны в между­ народных переговорах по вопросам обороны, безопасности, контроля за вооружениями;

• развивать политику участия Департамента обороны в со­ трудничестве с правительствами союзных и других ино­ странных государств, их военными ведомствами, а также ме­ ждународными организациями;

• развивать политику участия Департамента обороны в вопро­ сах международного военного и военно-технического со­ трудничества в интересах Департамента;

• развивать политику участия Департамента обороны в во­ просах стратегического планирования, военных программ и т. д.'⁷

Аппарат Офиса Первого заместителя Секретаря по обороне по политическим вопросам состоит из нескольких структурных под­разделений под руководством его заместителя — Главного помощ­ника Первого заместителя Секретаря по обороне по политическим вопросам (Principal Deputy Undersecretary of Defense):

• Отдел международной безопасности;

• Отдел глобальной безопасности;

• Отдел спецопераций и конфликтов низкой интенсивности;

• Отдел национальной обороны и безопасности Западного по­ лушария;

Всего выделяется 21 пункт в т. н. "Responsabilities and Functions" // Department of Defense Directive (DoDD) 5111.01 —December 8, 1999.

• Отдел спецопераций и конфликтов низкой интенсивности.¹⁸ Число отделов не является постоянным. Их статус и функции

регулируются специальными директивами. Это относится и к Аппа­рату Офиса Первого заместителя Секретаря по обороне по полити­ческим вопросам.

Как видим, в структуре Департамента обороны присутствует це­лый комплекс подразделений, ответственных за политические ас­пекты обороны и военного сотрудничества. Широкие полномочия Офиса Первого заместителя Секретаря по обороне по политическим вопросам, политический вес и роль всего Департамента обороны в Администрации США свидетельствуют том, что военное ведомство не ограничивает свою зону ответственности исключительно вопро­сами обороны, но напрямую подключено к процессу принятия внешнеполитических решений, участвует в регулировании глобаль­ных и региональных проблем безопасности.

Департамент образования (Department of Education) был создан в 1980 г. путем слияния специализированных служб нескольких де­партаментов. Одним из офисов — ключевых структурных подразде­лений Департамента — является Офис по иностранным делам, под­чиненный непосредственно главе ведомства. С его помощью, при активном межведомственном взаимодействии, Департамент образо­вания вовлечен в масштабную работу по сотрудничеству в рамках 40 международных образовательных программ с общим бюджетом более 120 млн. долл.¹ Офис по иностранным делам осуществляет координационную деятельности других офисов Департамента (око­ло 2/3 от общего числа), участвующих в международных програм­мах и проектах. К основным направлениям и видам деятельности Департамента относятся:

• Международная образовательная неделя — совместная ини­ циатива с Государственным Департаментом. Главной целью Международных образовательных недель, проводимых, как

¹⁸ For details see: Department of Defense Directive (DoDD) 5111.01 — December 8, 1999. DoDD 5111.7 — October 9, 1999; DoDD 5111.8 — February 3, 2000; DoDD 5111.10 —March 22, 1995; DoDD 3160.01 —August 25, 2008.

¹⁹ About International Affairs Office // http://www.ed.gov/about/inits/ed/internationaled/about.html

50 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

п равило, в ноябре, является организация широких образова­тельных обменов между учащимися, студентами, преподава­телями и ответственными чиновниками различных из раз­личных стран²⁰.

• Программа международных визитов — ежегодная организа­ ция визитов иностранных делегации различного состава и профиля, а также индивидуальных визитов, основной целью которых является профессиональное общение и развитие контактов. Программа координируется Офисом по иностран­ ным делам, большинство иностранных участников програм­ мы подбирается Государственным Департаментом, посоль­ ствами, другими правительственными структурами. В сред­ нем, участниками программы становятся до 1500 человек бо­ лее чем из 50 стран. '

• Координация сотрудничества с международными организа­ циями — включает в себя активную роль Департамента в обеспечении взаимодействия Администрации и, прежде все­ го, Государственного Департамента с международными пра­ вительственными организациями: ЮНЕСКО, ОЭСР, ОАГ, АТЭС.²²

• Координация двусторонних соглашений с отдельными стра­ нами в настоящий момент распространяется на особые отно­ шения США в различных сферах образования с Бразилией, Данией, Японией, Мексикой и ЕС.²³

• Межведомственное взаимодействие в области внешней по­ литики — представляет собой сложную систему координа­ ции внешнеполитических действий, при общем руководстве со стороны ГД. Департамент образования, ответственный за свой сектор, выступает в тесном сотрудничестве с USAID, Департаментами обороны, труда, здравоохранения и соци-

²⁰ См. подробнее о Международной образовательной неделе 2008 г.: Interna­ tional Education Week 2008 // http://iew.state.gov

²¹ International Visitors // http://www.ed.gov/about/inits/ed/internationaled/visitors.html

²² About International Affairs Office

²³ Bilateral Cooperation // http://www.ed.gov/about/inits/ed/intemationaled/bilateral.html

51

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

ального развития, Советом национальной безопасности, На­циональным научным фондом и т. д.

Во взаимодействии с ГД и USAID опора на связи, возможности и профессиональные кадры Департамента Образования делается с учетом возрастающего значения публичной дипломатии и исполь­зовании официальными дипломатическими ведомствами потенциа­ла академического и образовательного сообщества, некоммерческих организации и СМИ для продвижения американских внешнеполи­тических приоритетов в гуманитарной сфере.

Роль ГД остается определяющей при координации внешней по­литики государства в целом. Вместе с тем, и Конгресс, и отдельные Департаменты, а также специализированные ведомства способны инициировать и развивать международную деятельность через меж­ведомственные программы, инициативы с использованием собст­венных профессиональных ресурсов и структуры международных подразделений соответствующей внешнеполитическим целям и за­дачам США.

На уровне Администрации существует постоянный межведом­ственный орган по вопросам национальной безопасности и внешней политики — Совет национальной безопасности (СНБ). Это совеща­тельный орган при Президенте, объединяющий представителей высших органов государственной власти и руководителей Департа­ментов в правительстве, ответственных за вопросы национальной безопасности и внешней политики. Возникнув в 1947 г., в годы хо­лодной войны СНБ постоянно усиливает свой вес и авторитет среди ведомств, ответственных за внешнюю политику. При этом его дея­тельность становилась все менее формализованной и в итоге напо­минает форум, где в штатном или чрезвычайном режиме обсужда­ются самые важные проблемы и принимаются принципиальные ре­шения в области безопасности и внешней политики. ⁵

Сегодня в СНБ, возглавляемый Президентом, в качестве посто­янных членов входят Вице-президент, Государственный Секретарь,

See: Interagency Cooperation // http://www.ed.gov/about/inits/ed/internationaled/interagency.html

²⁵ History of the National Security Council, 1947-1997 // http://www.whitehouse.gov/nsc/history.html

52 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Секретарь по финансам (министр), Секретарь по обороне и Совет­ник Президента по национальной безопасности, выполняющий функции секретаря СНБ. Кроме того, в качестве приглашенных уча­стников в работе СНБ принимают участие Глава Комитета началь­ников штабов (высшая должность в военной иерархии Министерст­ва обороны), Директор ЦРУ, а также ряд помощников и советников Президента по специальным вопросам.²⁶

Решения, принимаемые на заседаниях СНБ, сами по себе не имеют статуса юридически обязывающих от имени Администрации или лично Президента. Но их стратегическое значение для внешней политики и безопасности страны несомненно. Достаточно вспом­нить, что стратегические концептуальные документы Администра­ции Дж. Буша-мл. («Стратегия национальной безопасности», «На­циональная стратегия внутренней безопасности», «Национальная стратегия противодействия терроризму» и другие) обсуждались и разрабатывались именно в СНБ.²⁷

Вовлеченность многих Департаментов Администрации США и специализированных президентских структур (СНБ) в систему при­нятия внешнеполитических решений, наличие в их структуре круп­ных блоков, специально созданных для взаимодействия с ГД, и структурами Конгресса, существование специальных внешнеполи­тических программ, осуществляемых совместно с ГД, приводят к выводу об активном участии большинства институтов государст­венной власти на федеральном уровне в решении специализирован­ных дипломатических задач, в других странах традиционно принад­лежащих к сфере ответственности дипломатической службы. Об этом же свидетельствует большой процент чиновников среднего и высшего звена в структуре ГД, до этого занимавших различные по­сты в других Департаментах и ведомствах исполнительной власти. О том, насколько деятельность ГД зависит от профессиональной дипломатической службы, как в американском дипломатическом ведомстве поддерживается баланс между кадровым составом из

53

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

карьерных дипломатов и политических назначенцев, и как это свя­зано с оценками эффективности, и пойдет речь в следующем пара­графе.

Одной из специфических институциональных черт в организа­ции дипломатии США является деятельность Независимых феде­ральных агентств (Independent Federal Agencies). Их создание, юри­дический статус и полномочия регулируются Сенатом, издающим в каждом случае специальный федеральный закон. Специфика агентств заключается в их автономном статусе и полномочиях в от­ношении законодательной и исполнительной ветвей власти. Боль­шинство независимых федеральных агентств выполняют функции исполнительной власти, но при этом они не входят в состав депар­таментов и не подчинены ни одному из них.

Среди более чем двадцати федеральных независимых ведомств в США, три имеют прямое отношение к внешней политике и дипло­матии. Это Центральное разведывательное управление, Американ­ское агентство по развитию (USAID) и Американский корпус мира.

Безусловно, деятельность ЦРУ в области внешней политиче­ской разведки, в том числе, связанная с секретными операциями, изначально заставляет отнести это ведомство к разряду силовых. Вместе с тем, назначение и структура Директората по разведке {Directorate of Intelligence) — одного из четырех директоратов ЦРУ — отвечает тем широким полномочиям в области внешней политики, которыми обладает большинство ключевых органов го­сударственной власти в США. Директорат по разведке — цен­тральный аналитический орган ведомства и главный источник ежедневных секретных обзоров по ключевым вопросам двусторон­них межгосударственных отношений и проблемам мировой поли­тики, предоставляемых Президенту, членам СНБ и ряду других высших должностных лиц в Правительстве США.²⁸ В структуре Директората по разведке ЦРУ отражен тот же проблемно-геогра­фический принцип организации подразделений, что и в большин-

⁶ National Security Council // http://www.whitehouse.gov/nsc/ ²⁷ See: The National Security Strategy. — March, 2006; National Strategy for Com­bating Terrorism. — September 2006; National Strategy for Homeland Security. - Octo­ber 2007.

Речь идет о Всемирном обзоре по разведке (World Intelligence Review) и т. н. Ежедневном президентской сводке (President's Daily Brief). See: Intelligence & Analysis - Products // https://www.cia.gov/offices-of-cia/intelligence-analysis/prod-ucts.html

54 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 55

стве других ведомств исполнительной и законодательной власти, имеющих отношение к внешней политике.²⁹

USAID и Американский корпус мира являются мощными и дос­таточно автономными в административно-финансовом отношении ведомствами. Главной их целью является гуманитарная помощь и просветительская деятельность по всему миру от имени Правитель­ства США. Кроме того, USAID и Американский корпус мира во внешней политике США можно отнести к сфере публичной дипло­матии, так как политических, внешнеэкономических, представи­тельских и иных официальных функций от имени государства эти агентства не осуществляют, но самой своей деятельностью призва­ны поддерживать привлекательный и миролюбивый образ США.

Американский корпус мира (АКМ) ведет свою историю с 1961 г., когда решением Конгресса³⁰ было принято решение о созда­нии специального ведомства, чьей основной целью стала бы «защи­та мира и дружбы во всем мире [...], достигаемых во всех заинтере­сованных странах и регионах через деятельность мужчин и женщин — граждан США, имеющих квалификацию для работы за границей, в том числе в экстремальных условиях, и желающих служить с це­лью оказания помощи всем нуждающимся через деятельность ква­лифицированного персонала».³¹ Основной причиной создания Аме­риканского корпуса мира стало стремление Президента Дж. Кенне­ди улучшить образ США путем предоставления гуманитарной по­мощи и деятельности многотысячного корпуса добровольцев в странах «Третьего мира». Статус Федерального независимого агент­ства АКМ получил в 1981 г. и с тех пор десятки тысяч доброволь­цев более чем в 130 странах мира распространяют гуманитарную помощь, организуют тренинги различного уровня и профиля, ока­зывают другую поддержку. На сегодняшний день АКМ представлен в 74 странах мира, наибольшая часть деятельность добровольцев

32

приходится на сферу образования (36%). Возглавляет АКМ дирек­тор, назначаемый Президентом и утверждаемый Сенатом. Автоном­ный статус АКМ подтвержден законодательно, но Правительство США в лице обеих Палат Конгресса остается органом, курирую­щим деятельность АКМ. Общий надзор за деятельностью АКМ осу­ществляют Комитеты по иностранным делам обеих Палат. После терактов 11 сентября 2001 г., наряду с антитеррористическими ме­рами военного характера, Президент Дж. Буш-мл. инициировал ши­рокую кампанию по улучшению имиджа США на Ближнем Востоке и мусульманском мире в целом. В связи с этим было принято реше­ние удвоить число добровольцев в течение пяти лет и увеличить бюджет агентства.³³ С тех пор бюджет АКМ только возрастал и в 2008 г. достиг USD 30.8 млн., что составило 1% от т. н. государст­венного бюджета зарубежных операций.³⁴

USAID объединяет с АКМ схожесть задач, выполняемых в кон­тексте американской внешней политики: поддержка экономическо­го развития, сельского хозяйства, торговли, развитие процессов де­мократизации, предотвращение конфликтов, гуманитарная помощь и т. д.³⁵ При этом USAID принадлежит к числу автономных феде­ральных агентств, курируемых исполнительной властью, а именно — Государственным Департаментом, задающим общие внешнепо­литические ориентиры для его деятельности. Тесное взаимодейст­вие с дипломатическим ведомством накладывает отпечаток на структуру агентства и влияет на статус его сотрудников за рубежом. Так, в организационном плане агентство весьма близко к структуре ГД, сочетая в качестве структурных подразделений территориаль­ные и функциональные бюро.³ Сотрудники USAID присутствуют практически во всех зарубежных представительствах США, на них распространяются привилегии и иммунитеты, приравненные к при-

Из 13 Офисов в структуре Директората четыре специализируются на регио­нальных и экономических вопросах, шесть занимаются вопросами глобальной и транснациональной проблематики, три обеспечивают кадровую, административ­ную и техническую работу. See: https://www.cia.gov/ofFices-of-cia/intelligence-analy-sis/organization-1 /index.html

³⁰ The Peace Corps Act Public Law 87-293 (amended). - September 22, 1961.

³¹ Ibid.

Fast Facts — About Peace Corps // http://www.peacecoфs.gov/index.cfm?shell=learn.whatispc.fastfacts

³³ Peace Corps — Start Learning Now. Expert Knowledge Portal // http^/wvyw.startleamingiww.com/articles/Peace-Corps.htm

³⁴ See: Fast Facts — About Peace Corps... Peace Corps — Start Learning Now. Ex­ pert Knowledge Portal...

36

Our work is better future for all // http://www.usaid.gov/ourwork/ USAID Organization // http://www.usaid.gov/aboutusaid/usaidorg.html

56 Д. И. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

вилегиям и иммунитетам дипломатов соответствующего ранга ("comparable in rank").³¹

Таким образом, место и роль федеральных независимых агентств во внешней политике и дипломатии США различны. ЦРУ и АКМ к дипломатической службе как таковой отношения не име­ют, и могут быть отнесены к инструментам парадипломатии. В слу­чае с USAID очевидна чрезвычайная близость в организационном и функциональном плане с ГД, т. е. тяготение к дипломатической службе, пусть даже вне официальной карьерной иерархии.

Государственный Департамент США как специализирован­ное дипломатическое ведомство. Конституционные полномочия Конгресса и исполнительной ветви власти во главе с Президентом в области внешней политики наделяют отдельными компетенциями в области дипломатии довольно большое число ведомств. Но роль ГД признается ключевой в двух самых важных аспектах: 1) консульти­рование и советы Президенту по вопросам внешней политики; 2) реализация внешней политики Администрации на постоянной осно­ве через осуществление дипломатических сношений с зарубежными государствами и международными организациями. В соответствие с национальными приоритетами в области внешней политики, дея­тельность ГД отвечает четырем ключевым задачам:

• защищать США и их граждан;

• продвигать по всему миру демократию, права человека и другие общечеловеческие ценности;

• способствовать пониманию в мире американских ценностей и политики;

• поддерживать американских дипломатов, сотрудников госу­ дарственных ведомств, других служащих в их деятельности в стране и за рубежом.³⁸

Как указывалось выше, Государственный Секретарь США — должностное лицо президентской Администрации, имеющее осо­бый статус среди руководителей ведомств исполнительной власти. Это в первую очередь связано с историей становления ГД и инсти-

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 57

тутов государственной власти США в целом. Во-первых, среди пер­вых руководителей ГД в конце XVIII - начале XIX вв. особо выде­лялись яркие политические фигуры — наиболее близкие к Прези­денту, сами впоследствии занявшие высший государственный пост

Т. Джефферсон, Дж. Мэдисон, Дж. Монро, Дж. Квинси Адаме.³⁹

Таким образом, сложилась практика назначения на этот пост наибо­лее близких и влиятельных людей из окружения вновь избранного Президента. Эта традиция сохраняется по сей день. Так, из тридца­ти Госсекретарей, назначенных с 1898 по 2005 гг., только один яв-

~ г 40

лялся представителем кадровой дипломатической службы.

Во-вторых, в первые годы своего существования полномочия ГД и его руководителя не ограничивались внешней политикой. К обязанностям ГД относились получение, публикация, распростране­ние и хранение законов США, подготовка и оформление назначе­ний, сделанных Президентом, подготовка и заверение копий доку­ментов собственной печатью, хранение Большой государственной печати, выдача патентов на изобретения, охрана авторских прав и т. д.⁴¹ Со временем большинство непрофильных функций было пере­дано другим ведомствам. Сегодня за ГД сохранились лишь почет­ная обязанность по хранению Большой государственной печати, а также обеспечение протокола Белого Дома, составление проклама­ций от имени Президента и ответы на запросы со стороны заинтере­сованных лиц и ведомств.⁴²

Государственный секретарь в личном качестве является глав­ным советником Президента по вопросам внешней политики. К не­посредственным служебным обязанностям Госсекретаря, устанав­ливаемым законодательно, относятся:

• полномочия в области международного образования и куль­ турного сотрудничества;

• деятельность в сфере информационной политики;

• решение вопросов иностранной помощи;

ADS 155 — Privileges, Immunities, and Tax Exemptions. — 11/09/2004, P. 2. ³⁸ Diplomacy — The US Department of State at Work // Department of State Publi­cation, June 2008, P. 1.

Secretaries of State 1789-2005 // http://www.state.gOv/r/pa/ho/po/1682.htm 2 Ibid

Frequently Asked Historical Questions // http://www.state.gOv/r/pa/ho/faq/index.htm ⁴² Ibid.

43

• 58 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

  предоставление продовольственной помощи;

• вопросы разоружения и контроля за вооружениями;

• наблюдение за осуществлением программ по линии Амери­ канского корпуса мира;

• координация и поощрение исследований в области общест­ венных наук;

• вопросы иммиграции и помощи беженцам.⁴

Структура Государственного Департамента отражает множе­ственность функций ведомства и то обстоятельство, что политиче­ские полномочия в сфере дипломатии рассредоточены между не­сколькими правительственными структурами США. Собственно карьерная дипломатическая служба внутри ГД (приблизительно 1/3 сотрудников)⁴⁴ замыкается в рамках Заграничной службы. Высшей и средний состав аппарата ГД составляют политические назначен­цы, а также служащие с опытом работы в других правительствен­ных ведомствах, неправительственных организациях, академиче­ских учреждениях и т. д. Из 11 руководителей высшего звена, вклю­чая Госсекретаря, на ноябрь 2008 г. только трое являлись кадровы­ми дипломатами.⁴⁵ Один из них — посол Дж. Негропонте — зани­мал должность Заместителя госсекретаря и руководителя аппарата ГД. Помимо функций главного советника по политическим вопро­сам и временному исполнению обязанностей Госсекретаря Замести­тель Госсекретаря «осуществляет общее руководство всеми адми­нистративными подразделениями Госдепартамента. Он отвечает за руководство внутриведомственным планированием, аттестацией и распределением ресурсов».⁴⁶ Подразделением, ответственным за ор­ганизацию внутренней жизни ГД, является Исполнительный секре­тариат, подчиненный напрямую Заместителю Госсекретаря.

Основными структурными единицами ГД являются территори­альные и функциональные бюро и офисы, курируемые Помощника-

U .S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 1-Organization and Functions — 1 FAM 020 THE SECRETARY OF STATE. — 10.02.2008, P. 1 of 20.

⁴⁴ Матвеев В. М., Указ. соч., с. 13.

⁴⁵ Senior Officials // http://www.state.gov/misc/19232.htm

⁴⁶ U.S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 1 — Organizations and Functions — 1 FAM 030 OFFICE OF THE DEPUTY SECRETARY OF STATE. — 10.07.2008, P. 1 of 4.

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 59

м и Госсекретаря {Under Secretary of State). Ряд функциональных подразделений, связанных с планированием, протоколом, глобаль­ными проблемами и юридическими вопросами, подчинен непосред­ственно Заместителю Госсекретаря.

Особое место в структуре ГД занимает пост Директора по ино­странной помощи. Замещающий эту должность чиновник одновре­менно является руководителем USAID. С точки зрения служебной иерархии внутри ГД, пост Директора по иностранной помощи при­равнен к Заместителю Госсекретаря.⁴⁷

Заграничная служба (ЗС) США представляет собой сообщест­во профессиональных карьерных дипломатов в структуре ГД. Пер­воначально сфера ответственности Дипломатической службы огра­ничивалась подбором и рекомендацией послов и посланников для руководства заграничными представительствами. В результате при­нятия т. н. Акта Роджерса в 1924 г. Дипломатическая служба и Кон­сульская служба объединились в единую профессиональную Загра­ничную службу США. Современный статус и полномочия сотруд­ников ЗС регулируются специальным законом — Актом о загранич­ной службе 1980 г. Согласно этому документу, основными функ­циями ЗС являются:

• представительство интересов США в иностранных государ­ ствах и международных организациях и исполнение функ­ ций в соответствии с положениями и предписаниями Вен­ ских конвенций о дипломатических и консульских сношени­ ях, иных международных соглашений, участниками которых являются Соединенные Штаты, законодательных актов США, приказов, распоряжений и директив, выпущенных в дополнение к данному закону;

• обеспечение реализации программ и осуществление деятель­ ности Государственного Департамента и других ведомств, относящихся к внешней политике Соединенных Штатов;

• осуществление функций от имени других ведомств или пра­ вительственных учреждений (включая любой орган законо-

U.S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 1 — Organizations and Functions — 1 FAM 030 OFFICE OF THE DEPUTY SECRETARY OF STATE. — Ю.07.2008, PP. 1-2 of 4.

60 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 61

дательной или исполнительной ветви власти), требующих

услуг Службы.⁴⁸

Последнее положение примечательно тем, что оно еще раз под­тверждает взаимозависимость и тенденцию к дублированию функ­ций в ведомствах и учреждениях Правительства США. По специ­альному представлению руководителей Департамента сельского хо­зяйства, Департамента торговли, а также USAID, служащие этих ве­домств включаются в состав ЗС для выполнения специальных функ-

" 49

ции в загранучреждениях.

Кадровый состав ЗС США подразделяется на несколько катего­рий в зависимости от личного ранга и занимаемой должности. При этом имеется ряд особенностей по сравнению с европейской дипло­матической традицией. В соответствие с Актом о заграничной службе 1980 г. в состав ЗС входят:

• Глава миссии, назначаемый Президентом или Госсекретарем в зависимости от класса дипломатического представительст­ ва и личного ранга;

• Посол по особым поручениям (Ambassador at Large);

• Сотрудники т. н. Старшей заграничной службы (Senior For­ eign Service), представляющие собой корпус высшего ме­ неджмента, ответственного за общее руководство ЗС и коор­ динацию при исполнении служебных функций;

• Сотрудники заграничной службы (Foreign Service officers), ответственные за непосредственное выполнение служебных функции в рамках ЗС;

• Административно-технический персонал ЗС (Foreign Service personnel), состоящий из граждан США, назначаемых Гос­ секретарем для выполнения специальных функций в составе заграну чреждений;

• Иностранный персонал (Foreign national employees), в боль­ шинстве случаев состоящий из граждан страны пребывания, выполняющих вспомогательные функции административно­ го, технического, канцелярского характера для поддержки деятельности ЗС за рубежом;

¹ Foreign Service Act of 1980 (P.L. — 96.465), Chapter I, Section 104.

' Foreign Service Personnel Management Manuel, Subchapter 100-1, Section 4.

• Консульские агенты (служащие), призванные осуществлять консульские функции в соответствии с указаниями Госсек­ретаря в тех местах за рубежом, где находятся учреждения ЗС США.⁵⁰

Система дипломатических рангов в ЗС США также имеет ряд отличий от европейской. Высший дипломатический ранг — Карьер­ный посол - присваивается в исключительных случаях выдающим­ся карьерным дипломатам. Обычно высшим рангом для успешного карьерного дипломата является Карьерный министр. За ним следу­ют ранги министра-советника и советника. В армии США четыре высших дипломатических ранга соответствуют званиям «четырех-», «трех-», «двух-» и «однозвездного» генерала. Дипломат любого из четырех высших рангов может занимать пост Чрезвычайного и Полномочного Посла в посольстве или Постоянного представителя при международной организации. Личные ранги дипломатов Стар­шей и обычной заграничной службы имеют специальное обозначе­ние от 1 до 9 в порядке убывания старшинства — FS1 — FS9 .^м

Место Заграничной службы в структуре Государственного депар­тамента, ее функции и задачи соответствуют пониманию дипломатии в узком, специальном смысле «дипломатическая служба». ЗС как ди­пломатическая служба представляет собой сообщество карьерных дипломатов, в то время как в большинстве европейских стран, вклю­чая Россию, дипломатическая служба обозначает, в том числе, спе­циализированное ведомство в системе исполнительной власти. В этом смысле дипломатом является только служащий Министерства иностранных дел, имеющий дипломатический ранг. В США, как ви­дим, служба карьерных дипломатов входит в состав внешнеполити­ческого ведомства наравне с политическими руководящими структу­рами, административными, аналитическими, учреждениями, а также автономными агентствами гуманитарной направленности и другой специальной направленности (АКМ, USAID).

Основные направления деятельности, эффективность и про­блемы реформирования ГД. Американская дипломатия и внешняя

Foreign Service Act..., Chapter I, Section 103.

⁵¹ U.S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 15—Overseas Build­ings Operations, 15 FAM Exhibit 264, Military Rank Equivalents, 04-26-2006, P. 11.

62 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

политика тесно связаны с укоренившейся в сознании политического истеблишмента и рядовых американцев понимании особой роли и ответственности своей страны в мировых делах. В предисловии к программному документу Администрации Дж. Буша-мл., посвя­щенному внешней политике — «Стратегический план для Государ­ственного Департамента и USAID на 2007-2012 гг.», государст­венный секретарь К. Райе называет «дипломатией перемен» «сме­лую дипломатию, направленную на поддержание индивидуального стремления граждан к свободе, а также партнеров среди прави­тельств на уровне межгосударственного взаимодействия».⁵² В соот­ветствие со «Стратегическим планом», стратегическими целями американской дипломатии стали:

• достижение мира и безопасности;

• справедливое и демократическое управление;

• инвестиции в человеческие ресурсы;

• обеспечение экономического роста и процветания;

• предоставление и поощрение гуманитарной помощи;

• развитие взаимопонимания между народами;

в усиление консульской службы и совершенствование систе­мы менеджмента.⁵³

Как видим, указанные приоритеты характерны для внешней по­литики в целом, а не только для дипломатии в узком профессио­нальном смысле. Второй раздел документа посвящен региональным приоритетам во внешнеполитической стратегии:

54

• Африка;

• Восточная Азия и Тихоокеанский регион;

• Европа и Евразия;

• Ближний Восток;

• Южная и Центральная Азия;

• Западное полушарие;

международные организации.

⁵² Transformational Diplomacy. — Strategic Plan Fiscal Year 2007-2012 // US De­partment of States, US Agency for International Development. — May 7, 2007, P. 4.

⁵³ Ibid, PP. 9-38.

⁵⁴ Ibid., PP. 43-56.

63

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

При этом региональная специфика естественным образом вписа­на в систему стратегических приоритетов, поэтому проблемы «ук­репления мира, демократизации, экономической помощи, улучше­ния имиджа США» в различных комбинациях находят отражение во всех региональных направлениях. Это свидетельствует, с одной стороны, о «глобальности» региональных приоритетов, т. е. намере­ния США и в дальнейшем играть особую, самую активную роль во всех регионах с позиций собственных взглядов и интересов. С дру­гой стороны, «Стратегический план» еще раз свидетельствует о са­мом широком понимании дипломатии и дипломатических средств во внешней политике, используемых правительством США.

Публичная дипломатия. Особое значение в системе глобаль­ных приоритетов во внешней политике США — «развитие взаимо­понимания между народами» — занимает публичная дипломатия. То, что этот инструмент играет важнейшую роль в реализации внешнеполитических приоритетов американского государства, сви­детельствует даже тот факт, что «Стратегический план» выпущен от имени двух, ведомств — ГД и USAID. В предисловии к докумен­ту Действующий Директор USAID и одновременно глава Директо­рата по иностранной помощи г. Фор указывает, что конечной целью развития и реформы помощи иностранным государствам со сторо­ны Правительства США является обеспечение «устойчивого эконо­мического, социального и демократического развития через транс­формацию институтов, экономических структур и людских ресур­сов таким образом, чтобы нации [получившие помощь со стороны США — Д. Б] могли далее продолжить свое развитие самостоя­тельно».⁵⁵ Как известно, публичная дипломатия как «деятельность государства в отношении населения иностранных государств, свя­занная с изучением общественных процессов, влиянием и распро­странением информации»⁵⁶ — это в значительной степени изобрете­ние США. И USAID наряду с собственно ГД и, прежде всего дипло­матическими миссиями ЗС, АКМ и некоторыми культурными ин­ститутами является ее важнейшим проводником через налаженную

⁵ Ibid, P. 6.

⁵⁶ Wadsworth M. P., Winning the War of Ideas: Assessing the Effectiveness of Pub-be Diplomacy // Strategy Research Project, 16 March 2006, p. 3.

64 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

с истему технической и гуманитарной помощи, адресованной, в пер­вую очередь, неправительственным структурам в зарубежных стра­нах.⁵⁷ В отличие от международной дипломатии {foreign diplomacy), направленной на взаимодействие с правительствами иностранных держав, публичная дипломатия {public diplomacy) сосредоточена на взаимодействие с населением, общественными организациями и так далее.

Успешное развитие публичной дипломатии для ГД, USAID и Администрации США является одним из ключевых показателей эф­фективности американской дипломатии в целом. Стратегия разви­тия эффективной публичной дипломатии, по мнению экспертов консервативного Heritage Foundation, должна включать в себя сле­дующие положения:

• определение миссии публичной дипломатии как деятельно­ сти государства в отношении населения иностранных госу­ дарств, связанной с изучением общественных процессов, влиянием и распространением информации;

• установление в качестве фундаментальных следующих принципов публичной дипломатии:

о соответствие ожиданиям населения;

о правдивость информации;

о быстрое и полное распространение негативной информации;

о уверенность в достоверности источника информации;

• распределение полномочий и ответственности между инсти­ тутами и органами власти, ответственными за развитие пуб­ личной дипломатии при общем курировании со стороны Бе­ лого Дома;

• учет специфики стран и регионов при работе с населением по улучшению имиджа США за рубежом;

• использование всего многообразия каналов распространения информации (печатная пресса, книги, интернет, радио, теле­ видение) с учетом возможностей и интересов различных ка­ тегорий населения;

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 65

• развитие технологий планирования, реализации и контроля в области публичной дипломатии с учетом достижений ком­муникационных компаний и научных разработок в области коммуникации и связей с общественностью.⁵⁸ Основным средством деятельности ГД и USAID, основу кото­рой составляет широкое взаимодействие с правительственными и неправительственными партнерами по всему миру, являются крат­косрочные и долгосрочны программы. Их цель, содержание, сред­ства реализации и бюджет определяются политическим руково­дством ГД и USAD, а также другими ведомствами, в зависимости от степени их вовлеченности и профиля программы. Формирова­ние бюджета программы, аналитическая работа и отчетность по результатам ее осуществления занимают значительную часть ад­министративной деятельности внутри ГД и Правительства с уче­том сложности процедуры формирования государственного бюд­жета США и его ежегодного увеличения. Известно, что «Проект бюджета США на 2009 год», внесенный на рассмотрение Кон­гресса Президентом в начале 2008 г., побил сразу два рекорда: его расходные статьи составили USD 3,1 трлн., а дефицит бюджета — 410 млрд. долл.⁵⁹ На борьбу с набиравшим обороты экономиче­ским кризисом было выделено почти 150 млрд. долл., а на воен­ные нужды — свыше 600 млрд. долл. Авторы бюджета сократили расходы на здравоохранение и социальное обеспечение на 2 млрд. долл., а расходы на образование заморозить на уровне 60 млрд. долл.; общая же экономия на этих сферах должна была составить 18 млрд. долл. Бюджет Пентагона в 2009 году увеличен на 7% и составил 515,4 млрд., долл., а еще 70 млрд. долл. Дж. Буш-мл. за­просил отдельно на ведение войн в Ираке и Афганистане.⁶⁰ В 2008 г. бюджетные расходы на международную деятельность в США составили 35,1 млрд. долл. Расходы на функционирование ГД — около 28% от всей суммы на внешнюю политику. Основная

⁵⁷ See: Foreign Assistance — Actions Needed to Better Assess the Impact of Agen­cies' Marking the Publicizing Efforts. — Report to the Ranking Minority Member, Com­mittee on Foreign Affairs, House of Representatives. — March 2007.

By: Dale H. С. A Plan Forward for U.S. Public Diplomacy // Executive Memoran­dum by Heritage Foundation № 1018, January 24, 2007.

В бюджет США на 2009 год заложены две войны и ликвидация кризиса! — Новости Expertsoft 06.02.2008 // http://www.expertsoft.kiev.ua/rssnews/3277/

Гаи.

66

Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

с умма расходов приходится на содержание административного ап­парата внутри страны и за рубежом (23,7 млрд. долл. или порядка 65%). На международные организации и организацию междуна­родных конференций выделяется 9,3 млрд. долл. или 24%.⁶¹ Расхо­ды по другим направлениям (продовольственная помощь, под­держка радиовещания и телевещания на другие страны) менее зна­чительны. Расчет расходов на внешнюю политику Соединенных Штатов учитывает даже такие детали, как выходные дни в стране пребывания для американских дипломатов. И если они работают в выходной день в стране пребывания, им положена дополнительная оплата и другие компенсации.⁶²

В бюджете США на 2009 г. расходы по статье «Государствен­ный Департамент и другие международные программы» должны от­вечать следующим ключевым направлениям:

• усиление глобальной безопасности и борьба с терроризмом;

• распространение демократических идеалов;

• содействие сокращению бедности в мире;

• ответ на вызовы и гуманитарные катастрофы.⁶³

В рамках каждого из направлений предполагается развитие ком­плекса программ с привлечением департаментов/агентств Феде­рального правительства, а также неправительственных организаций. Например, в рамках направления «Продвижение демократических идеалов» предполагается развитие широкого спектра программ по поддержанию независимых СМИ, помощи в становлении самостоя­тельных политических партий, повышении политической грамотно­сти избирателей, мониторинга выборов и положения в области прав человека. С этой целью предусмотрено предоставление 80 млн. долл. Национальному фонду развития демократии — формально не­правительственной организации, работающей в тесном сотрудниче­стве с Правительством США по всему миру.⁶⁴

⁶¹ Кортунов С, Принятие внешнеполитических решений в России и США //Международные процессы, Т. 2, № 2(5), май-август 2004 //http://www.mter- trends.ru/five/005.htm

⁶² Там же.

⁶³ Budget of the United States Government — Fiscal Year 2009, P. 91.

⁶⁴ Op. cit., P. 92.

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 67

Исходя из этих целей, ГД и USAID развивают целую сеть программ. На момент завершения полномочий Республиканской Администрации Дж. Буша-мл. действовала 51 программа функ­ционального и регионального назначения, в ходе и по результа­там реализации которых оценивается эффективность того или иного направления американской дипломатии. При этом значе­ние имеет постоянный мониторинг эффективности, основу кото­рого составляет аттестация по ряду количественных критериев, уникальных для каждой программы, но единых с точки зрения оценочной шкалы:

1. Эффективно (Effective): 85-100 %,

2. Достаточно эффективно (Moderately Effective): 70-84 %,

3. Адекватно (Adequate): 50-69 %,

4. Неэффективно (Ineffective) < 50 %,

5. Безрезультатно (Results Not Demonstrated).

Department of State Programs // http://www.whitehouse.gOv/omb/expectmore/agency/014.html

ру

О.⁶⁵ Для оценки эффективности программ с использованием ква-лиметрических данных разработана специальная Программа оценки рейтинга эффективности (Program Assessment Rating Tool — PART). С 2002 г. PART использовалась для оценки эффектив­ности 52 программ. В 2007 г. ГД ввел в действие еще пять новых пилотных программ, три из которых используются совместно с USAID.

В качестве примера использования квалиметрических данных для оценки эффективности программ ГД можно привести «Военное содействие новым членам НА ТО и странам-кандидатам на вступ­ление в НАТО».

Приведенная оценочная шкала едина для оценки программ всех департаментов и федеральных агентств США. По итогам 2008 г. среди 51 программы, осуществляемой ГД и USAID эф­фективными были признаны 26, достаточно эффективными — 12, адекватными — 13, неэффективными — 0, безрезультатными О⁶⁵

68 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии Пример выстраивания рейтинга программы ГД

с помощью PART⁶⁶

Код программы: 10000386

Название программы: Военное содействие новым членам НА­ТО и странам-кандидатам на вступление в НА ТО

Департамент: Государственный департамент Тип программы: Прямая федеральная программа Оценочный рейтинг: Достаточно эффективно Критерии оценки программы:

№ п.п.	Критерий (в процентах)	Данные за 2007 г.
		План	Факт
1.	Процент новых членов НАТО стран-кандидатов, потративших как мини­мум 2% ВВП на оборонные нужды.	70%	15%
2.	Процент стран-кандидатов, достигших прогресса в выполнении уникального для каждой страны «Плана действий по членству в НАТО».	100%	100%
3.	Процент государств, предоставляющих для США в случае непредвиденных обстоятельств военные мощности (обо­рудование, технику, живую силу) или инфраструктуру (например, аэродро­мы).	100%	100%
Итого:		270%	215%
215:3=71%= Достаточно эффективно

Cit. by: Detailed Information on the Military Assistance to New NATO and NATO Aspirant Nations Assessment // http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/detail/10000386.2002.html

69

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

На основании доступных данных можно заключить, что PART подбирается индивидуально для каждого ведомства и, кроме того, имеет особенности применимо к оценке отдельных программ внутри ведомства (разное число и содержание критериев). Боль­шинство критериев подбирается и формулируется таким образом, чтобы их можно было измерить в процентном выражении, а затем вывести общий средний показатель. Процедура расчета процент­ного показателя по каждому критерию весьма гибкая, что при оценке эффективности позволяет обходиться без недостающих (за­паздывающих) данных. Формулировки и содержание критериев позволяют предположить высокий уровень и непрерывность мони­торинга (анализа количественных данных, опросов, анкетирования и т. д.) по каждому из критериев на всех этапах реализации про­грамм.

Безусловно, программа PART не единственный способ и ин­струмент «измерения» эффективности дипломатии и внешнепо­литического ведомства США. Вместе с тем, в том, что касается «адресности» и эффективности освоения бюджета ГД, другими ведомствами и агентствами, вовлеченными в ту или иную про­грамму, использование квалиметрических данных, их постатей­ный сравнительный анализ за весь период реализации способны представить довольно объективную картину использования средств американских налогоплательщиков во внешнеполитиче­ских целях.

В периоды предвыборных кампании критические замечания в адрес американской дипломатии по поводу ее зависимости от пе­ремен в политической конъюнктуре с переходом власти от одной партии к другой в результате очередных выборов звучат в самом Белом Доме, Конгрессе и СМИ. Смена политического курса, внешнеполитических приоритетов ведет к серьезному обновлению высшего и среднего управленческого звена в ГД. Не станет исклю­чением и демократическая Администрация Б. Обамы. Как указы­вается в т. н. «Официальной повестке дня» избранного Президента США в разделе «Внешняя политика», одной из основных задач первой Администрации демократов в XXI в. станет превращение Дипломатии в настоящий приоритет: будет увеличено число кон-

70 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

сульских представительств, в частности, в Африке, расширена За­граничная Служба.⁶⁷ Предусмотренные для каждого направления внешней и внутренней политики страны изменения в системе при­оритетов заложены в «Проекте трансформации», в котором, поми­мо прочего, отмечается грядущее «обновление сотен ведомств и программ и отбор нового персонала для управления важными под­разделениями. Служащие, которых предстоит отобрать, станут членами правительства, структур в области национальной безопас­ности и правоохранительных органов.⁶⁸ Эти масштабные переме­ны в полной мере затронут центральный аппарат ГД, заграничные представительства США, а также участников специализированных внешнеполитических программ, осуществляемых совместно с дру­гими ведомствами, в первую очередь, USAID.

Другим традиционным объектом для критики в системе амери­канской дипломатии является громоздкость самой структуры ГД, размытость и дублирование полномочий между подразделениями, неустойчивое положение карьерных дипломатов в сравнении с их коллегами из числа политических назначенцев. Как следствие, от­мечают конъюнктурность и непостоянство внешнеполитического курса США, недостаток профессионализма среди американских ди­пломатов, в первую очередь, не являющихся кадровыми сотрудни­ками Заграничной службы.⁶⁹

Попытки реформирования ГД и всей системы американской ди­пломатии, регулярно предпринимаемые после Второй мировой вой­ны, не были оставлены и в период правления республиканской Ад­министрации 2001-2009 гг. Опубликованный в конце 2000 г. доклад т. н. «Комиссии Ф. Карлуччи» рекомендовал набор весьма консер­вативных реформаторских мер, сводившихся в основном к увеличе­нию бюджета и не предполагавших коренной перестройки структу­ры ГД и системы управления внешнеполитическим ведомством.⁷⁰

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 71

Несмотря на существование альтернативного плана, (т. н. План «Харта - Рудмана»), занимавший тогда пост Госсекретаря К. Пау-элл предпочел пойти по пути, предложенному Ф. Карлуччи, сделав ставку на увеличение бюджета ГД, принятие мер по техническому переоснащению загранпредставительств и усиление социальной за­щищенности сотрудников.⁷¹ Последовавшие вскоре события 11 сен­тября 2001 г. переориентировали внешнюю политику США в сторо­ну наращивания силовой составляющей. ГД оказался в числе ве­домств, критикуемых за непредотвращение крупнейшей террори­стической атаки на страну, а К. Пауэллу пришлось употребить весь свой авторитет и популярность среди сотрудников ГД для того, что­бы доказать необходимость продолжения реформ по избранному пути, что привело к весьма ограниченному результату и смене руко­водства ГД после выборов Дж. Буша-мл. на второй срок в 2004 г.

Назначение К. Райе на должность Государственного секретаря в 2004 г. было во многом обусловлено желанием консервативного крыла Администрации республиканцев реформировать ГД в соот­ветствии с собственными представлениями о роли внешнеполитиче­ского ведомства в условиях войны с международным терроризмом и необходимости «продвижения демократии посредством диплома­тии».⁷² Необходимость перемен в ГД в течение второго срока Дж. Буша-мл. увязывалась с ключевым внешнеполитическим тезисом об угрозе США со стороны «недемократических государств» или «ти­ранических режимов», представляющих собой «сочетание грубости, бедности, нестабильности, коррумпированности и страданий, поя­вившихся на свет благодаря деспотизму и деспотическим систе­мам».⁷³ В Концепции национальной безопасности США 2006 г. к та­ким странам отнесены КНДР, Иран, Сирия, Куба, Белоруссия, Бир­ма и Зимбабве.⁷⁴ Для продвижения демократии и установления дру­жественных США режимов Вашингтон оставил за собой право вме-

⁶⁷ The Obama-Biden Plan — Agenda, Foreign Policy // http://change.gov/agenda/foreign_policy_agenda

⁶⁸ Overview of the Transition // http://change.gov/learn/transition/

⁶⁹ Матвеев В. М, Указ. соч., с. 19.

⁷⁰ Цветков И. А., Дипломатическая служба США после 11 сентября 2001 г. // Современные США: тенденции внутренней и внешней политики. — СПб., Изд-во СПбГУ, 2004 // http://amstd.spb.ru/Library/articles/gd.htm

Там же.

⁷² Самуилов С. М., О современном реформировании Государственного Депар­ тамента США // Россия и Америка в XXI веке — интернет-издание, № 1, 2008 // http://www.rusus.ru/?act=read&id=68

⁷³ The National Security Strategy of the United States of America — March 2006, P. 3. Ibid.

72 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 73

шательства во внутренние дела государств, поскольку «демократи­зация — это укрепление не только американской, но и международ­ной безопасности, т.е. общемирового блага».⁷⁵ ГД в этом процессе отводилась особая роль, что повлекло за собой инициирование ряда реформ в структуре функционировании внешнеполитического ве­домства. В целом изменения в ГД в рамках концепции «Дипломатия преобразований» {Transformational Diplomacy)™ авторство которой приписывают непосредственно К. Райе, можно обобщить в ряде следующих положений:

77

• глобальное перераспределение кадров, т. е. кадровое усиле­ ние «проблемных» направлений, увеличение персонала ди­ пломатических представительств в нестабильных государ­ ствах;

• установление прямой зависимости успешного карьерного роста дипломата от успешной службы в «горячих точках»;

• установление прямой зависимости успешного карьерного роста дипломата от овладения, как минимум, двумя ино­ странными языками, при чем, один из них должен относится к «сложным» — восточным, редким и т. д.;

• создание в государствах пребывания т. н. «постов американ­ ского присутствия» — деятельность отдельных дипломати­ ческих представителей США вне столиц государств пребы­ вания;

• дальнейшее развитие Управления Координатора по восста­ новлению и стабилизации {The Office of Coordinator for Re­ construction and Stabilization), созданного еще в июле 2004 г. Основной функцией этой структуры является планирование и помощь при переброске гражданского и военного персона­ ла в зоны, где необходимы действия «по стабилизации и вос-

становлению».

⁷⁵ Самуилов С. М. Указ. соч.

⁷⁶ See: Transformational Diplomacy. — Strategic Plan Fiscal Year 2007-2012.

⁷⁷ Цит. no: Самуилов С. М. Указ. соч.; See also: Transformational Diplomacy...; Nakamura K. and Epstein S. Diplomacy for the 21-th Century: Transformational Diplo­ macy // CRS Report for Congress, Order Code RL34141. — Washington., August 23, 2007.

В течение 2008 г. руководством ГД предприняты серьезные шаги по реализации этих перемен. Однако все более очевидным становится внутреннее противодействие таким шагам со стороны корпуса профессиональных дипломатов и, прежде всего, профсою­за Заграничной службы — Американской Ассоциации Загранич­ной службы. По мнению, представителей сообщества карьерных дипломатов, как действующих, так и находящихся в резерве или отставке, «дипломатия преобразований» может привести к серьез­ным сбоям в работе ключевого ведомства в области внешней по­литики и дискредитировать дипломатию США в целом. Так, в спе­циальном докладе группы ведущих экспертов Американской Ди­пломатической Академии на страницах «Журнала Заграничной службы» корректно, но весьма четко очерчены проблемы профес­сионального дипломатического сообщества. Авторы доклада ука­зывают на такую опасную тенденцию как «милитаризация дипло­матии», в первую очередь, в зонах нестабильности и пост-кон­фликтного урегулирования,⁷⁸ и прямо говорят том, что «в настоя­щее время (декабрь 2008 г. —Д. Б.) Государственному Секретарю не достает людских и финансовых ресурсов, а также нужного объ­ема компетенций, полномочий и программ для реализации внеш­ней политики Президента».⁷⁹

Очевидно, что Администрация Б. Обамы будет вынуждена ис­кать пути продвижения глобальных интересов США, отличающиеся от путей, которыми следовала Республиканская администрация в 2001-2008 гг. Соответственно изменится официальная внешнеполи­тическая риторика и тактические шаги по дальнейшему реформиро­ванию и финансированию ГД. Между тем, ключевой тезис об «от­ветственности и исторической миссии» Соединенных Штатов по поддержанию мира и демократии во всем мире вряд ли будет заме­нен. Соответственно роль ГД и профильных внешнеполитических ведомств в сложном взаимодействии с другими департаментами, Конгрессом, бизнес-сообществом и неправительственными структу­рами будет только усиливаться.

A Foreign Affairs Budget for the 2 Г¹ Century — Focus on Ideas for the New Ad­ministration // Foreign Service Journal, December 2008, P. 56. ⁷⁹ Op. cit., P. 54.

74 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

В декабрьском (2008 г.) номере журнала «Foreign Affairs» ми­нистр обороны США Р. Гейтс подчеркнул то, что военные и граж­данские компоненты американского аппарата национальной безо­пасности реагируют на стоящие перед ними в меняющейся между­народной обстановке задачи с разной степенью эффективности, и это находит отражение в сохраняющейся неэффективности струк­туры важнейших институтов безопасности США. Причину этого министр обороны видит в резком сокращении присутствия за гра­ницей, а также финансирования структур, связанных с безопасно­стью. После окончания Холодной войны Госдепартамент прекра­тил набор новых сотрудников в дипломатическую службу. В Агентстве международного развития, где в 1960-е гг. работало 15000 штатных сотрудников, сегодня менее 3000 человек. Инфор­мационное агентство США (US Information Agency) было расфор­мировано и потеряло свое влияние в рамках структур Государст­венного департамента. Переломным моментом для США стали террористические акты 11 сентября 2001 г. после которых дипло­матическая служба вновь стала пополняется новыми сотрудника­ми. В этот период (2001-2008 гг.) происходит также удвоение бюджетных ассигнований на внешнеполитическую деятельность. Но пока не ясно, удалось ли руководителям американской дипло­матии рост ассигнований трансформировать в рост эффективности дипломатии США.