Печатается по постановлению

Редакционно-издательского совета

факультета международных отношений

С.-Петербургского государственного университета

ВВЕДЕНИЕ

/

Б26

ISBN 978-5-9651-0366-9

Рецензенты:

д.э.н., д.ю.н. (С.-Петерб. Гос. Ун-т экономики и финансов)

Ю. В. Мишальченко,

д.и.н. (МГИМО-У)

С. И. Чернявский

Барышников Д. Н., Костюк Р. В., Ткаченко С. Л.

Эффективность дипломатии. СПб. : ВВМ, 2009. — 164 с.

Isbn 978-5-9651-0366-9

Книга посвящена проблематике эффективности дипломатии. К книге говориться об особенностях современной дипломатической службы, приво­дятся объективные критерии и субъективные оценки эффективности дипло­матии, анализируются приоритеты деятельности и степень эффективности дипломатических служб США, Великобритании, Франции, Канады, Индии, рассматриваются возможные направления повышения эффективности рабо­ты МИД Российской Федерации.

Книга рассчитана на специалистов по международным отношениям, по­литологии, истории и тех, кто интересуется актуальными проблемами совре­менной дипломатии.

О Барышников Д. Н., Костюк Р. В., Ткаченко С. Л., 2009

Середина первого десятилетия двадцать первого века оказалась для России периодом существенной трансформации ее места в ми­ ре. Сомнительный с методологической точки зрения период «тран­ зита», фактически означавший неустойчивый и прерывистый про­ цесс становления российской государственности на новых полити­ ко-экономических основах, завершился^ Едва ли есть какое-то от­ дельное событие, знаменовавшее смещение России от прежнего } «переходного», к нынешнему «устойчивому» состоянию всей систе- 1мы институтов государственного управления и гражданского обще­ ства. <Огожившаяся система государственной власти, в том числе в ) сфере внешней политики, отражает определенный консенсус элит и общества относительно того, что именно входит в число приорите­ тов современной России, наполняет смыслом абстрактное понятие «национальных интересов». Завершение формирования основ рос­ сийской дипломатии не означает, что существующее положение ве­ щей в ней является оптимальным. Усложняюща^ся_ар^штекту^а_^ш- ровой политики и мировой финансово-экономический кризис ставят перед институтами, действующими на международной арене, но­ вые, бо«ее сложные требования. ^ Одно из свидетельств нарастающих перемен — изменение со-⁴-' держания понятия «дипломатия». Известное многие века, оно во второй половине двадцатого столетия стало быстро обрастать новы­ ми характеристиками. В этот период ^утверждаются в качестве при­ оритетных сфер деятельности «народная дипломатия», «коммерче- / екая дипломатия», «публичная дипломатия», «дипломатия регио­ нов». Одной из причин этого является рост числа акторов в сфере международных отношений, а также их усиливающаяся взаимоза­ висимость. Пока рано говорить о коренной трансформации дипло­ матии — возвращение «силовой политики» в ходе грузино-осетин-

4 Д Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатам

ского конфликта в августе 2008 г. ясно показывает, что списывать в утиль многовековой опыт дипломатии как инструмента регулирова­ния конфликтных отношений между государствами пока рано, по­скольку этот конфликт вновь вернул в повестку дня российской по­литики вопросы войны и мира.

Данная публикация отражает результаты научно-исследователь­ского проекта «Эффективность дипломатии Российской Федерации в эпоху глобализации: разработка критериев оценки и перспективы их использования», который был инициирован факультетом между­народных отношений Санкт-Петербургского государственного уни­верситета. Это долгосрочный проект, целью которого является раз­работка оригинальных критериев, которые позволят оценивать дея­тельность дипломатической службы России в изменившихся меж­дународных условиях.

Глава первая. ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Объектом изучения проекта являются внешние факторы и внут­ренние процессы как в России, так и в некоторых других крупней­ших государствах планеты, которые вынуждают дипломатическую службу коренным образом изменить как практику своей работы, так и структуру организации для эффективного реагирования на дина­мично изменяющуюся международную среду. Рассматривая проект как долгосрочный и междисциплинарный по своей природе, мы стремимся по его завершению создать модель современной дипло­матической службы, ее структурных подразделений и главных на­правлений деятельности. Проект также направлен на изучение воз­можностей реализации «идеальной модели» в современных россий­ских условиях. Особое внимание уделяется анализу трудностей, с которыми неизбежно столкнется реформа дипломатической службы России.

Современные международные отношения предстают во все бо­лее многообразных и сложных формах. Продолжают развиваться и пересматриваться теоретические модели, растет популярность меж­дисциплинарного подхода к изучению новых явлений в междуна­родной сфере. Одновременно возникает необходимость адекватного перевода на русский язык и адаптации к системе категорий отечест­венной науки и внешнеполитической практики целого ряда понятий и наработок из зарубежного опыта. Назревает тенденция к размыва­нию общего понятийного аппарата и системы категорий в междуна­родных исследованиях, возрастает необходимость уточнять содер­жание, казалось бы, устоявшихся и общепризнанных понятий.

Указанные тенденции в полной мере относятся к области дипло­матии. Поэтому вводная часть нашего исследования призвана про­демонстрировать разнообразие подходов к базовым категориям в современной теории дипломатии, вывести и обосновать набор поня-

6 Д. Н. Барышников, Р. В. Краток, С. Л. Ттченко. Эффективность дипломатии

тий и определений, которые будут использованы в последующих разделах.

Наше исследование посвящено изучению дипломатии на ее ны­нешнем этапе развития. В современных международных отношени­ях роль дипломатии постоянно возрастает, делая ее важнейшим эле­ментом взаимодействия государств и других акторов в рамках ми­ровой политико-экономической системы. Дипломатия во все века была важным элементом поддержания порядка в мире. Со времен древнегреческих городов-государств, через имперский Рим и поли­этническую Византийскую империю и вплоть до городов-госу­дарств в Средневековой Италии развитие дипломатической профес­сии развивалось постепенно, при этом она еще не рассматривалась как постоянная сфера профессиональной работы. Скорее, речь шла об ad hoc деятельности, которая дополняла военную и политиче­скую сферы управления государственной машиной, рассматривав­шиеся как приоритетные. Однако, после подписания в 1648 г. Вест­фальского мира и создания системы межгосударственных отноше­ний Нового времени, в которой главными акторами были признаны суверенные государства, дипломатия приобретает новую, сущест­венно более важную роль. Именно в эту эпоху в Европе формирует­ся имидж дипломатии как элитарной и неподконтрольной со сторо­ны общества сферы деятельности. Изучение этой профессии в пери­од до окончания Первой мировой войны, было делом крайне небла­годарным ввиду ее закрытости. Даже периодически публиковав­шиеся учебники по дипломатическому ремеслу (например, Франсуа де Кальера) или мемуары известных дипломатов не давали возмож­ности понять важнейшие приводные ремни этой профессии, ее внутренние правила.

Катастрофическая по своим последствиям Первая мировая вой­на поставила вопрос об ответственности политиков и дипломатов за ее развязывание в центр научно-политической дискуссии о причи­нах войны и уроках, которые следовало извлечь. Деятельность пре­зидента США Вудро Вильсона, лидеров Советской России и широ­кого общественного движения против «тайной дипломатии» при­несла на завершающем этапе мирового конфликта свои скромные, но исключительно важные плоды. Общественность стала больше знать о том, «как делается дипломатия», хотя это знание не дало ей рычагов влияния на закрытый мир взаимодействия внутренней и

Глава первая. Определения

в нешней политики. В XX веке дипломатия стала несколько более транспарентной, в ней стало меньше элитарности, однако это мало повлияло на способность дипломатии предотвращать конфликты. Рычаги управления мировой политикой и межгосударственными от­ношениями все более переходили в течение двадцатого столетия в руки политических деятелей. Они сами стали заниматься диплома­тической практикой, создав новую и исключительно важную ее сферу: «дипломатию саммитов» или «дипломатию первых лиц». При этом, дипломатов по-прежнему обвиняли в неспособности пре­дотвратить конфликты и неумении их быстро урегулировать. Эти обвинения были зачастую «не по адресу», однако перекладывать от­ветственность за провалы в работе на своих политических руково­дителей дипломаты не решались.

Подлинный ренессанс дипломатическая деятельность и ее изу­чение экспертами переживают после окончания Холодной войны. В эпоху после окончания «великого противостояния» СССР и США дипломатия сумела более эффективно реализовать свои традицион­ные и вновь открывшиеся возможности. Среди них: постоянная поддержка связи между всеми значимыми политическими актора­ми; добыча, распространение и использование в практической рабо­те достоверной информации; способность проводить сложные пере­говоры и искать компромиссы. Эти направления деятельности были свойственны дипломатии и в прежние эпохи. Но только в последние десятилетия, когда круг акторов дипломатии расширился за счет «негосударственных институтов», в том числе международных ор­ганизаций, политических партий, национально-освободительных движений, корпораций, неправительственных организаций и т.д., деятельность дипломатов стала существенно более эффективной. Для того, чтобы разработать форму оценки эффективности, понять, как изменение функций и круга акторов влияют на ее рост или со­кращение, мы и предприняли данное исследование. Но нашему убе­ждению, оно должно касаться изучения как состояния дел в дипло­матической службе России и некоторых других государств, так и внешней среды, в которой национальные дипломатические службы действуют.

Сразу следует оговориться, что в нашем исследовании не рас­сматривается деятельность многосторонней дипломатии, реализуе­мой в рамках международных институтов. В современном мире су-

8 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

веренные государства остаются наиболее значимыми акторами, а министерства иностранных дел таких государств — самыми оче­видными институционально оформленными структурами, выпол­няющими традиционные функции дипломатии. В 1926 году на пла­нете существовало лишь 26 суверенных государств с собственными МИДами. Их рост в течение прошлого века был бурным: 47 госу­дарств в 1950 г. и 191 на рубеже нового века. Все эти государства взаимодействуют друг с другом при помощи дипломатических служб, проводят переговоры и решают политико-экономические за­дачи в конкурентной и даже временами во враждебной междуна­родной среде. Этот пласт взаимодействия остается наиболее значи­мой частью дипломатической деятельности на планете. Но мы убе­ждены в том, что по мере изучения эффективности дипломатии мы сможем поставить в исследовательскую повестку дня вопрос об эф­фективности многосторонней дипломатии. Так, формируемая ди­пломатическая служба Европейского Союза представляется важным объектом исследования.

Усложнение процессов на международной арене в течение по­следних двух десятилетий во многом изменило взгляды экспертов на магистральные направления развития глобальной политико-эко­номической системы. Так, идея о том, что на смену суверенным го­сударствам вестфальского типа, руководствующимся своими нацио­нальными интересами при позиционировании на международной арене, приходит более размытое «международное общество», уже не рассматривается как доминирующая. У сохранения за суверен­ным государством особого статуса в мировой политике есть множе­ство последствий. Нас в данном исследовании будет интересовать одно из них: трансформация дипломатической профессии в рамках приоритетов «национального государства» над любыми другими, включая субнациональные и наднациональные. Соответственно, по­иск путей повышения эффективности дипломатической работы дол­жен проводиться в традиционных рамках взаимодействия госу­дарств на двухсторонней или многосторонней основе.

Прежде чем мы обратимся к вопросу об оценках эффективности дипломатической деятельности, следует остановиться на ключевом для нас вопросе: что мы рассматриваем в качестве объекта нашего исследования? Иными словами: что такое «дипломатия»? Как сле­дует понимать «эффективность» применительно к дипломатии?

Глава первая. Определения

Н аиболее общее определение «дипломатии» с точки зрения науч­ной дисциплины «международные отношения» требует нас отнести ее к ряду направлений деятельности по регулированию межгосудар­ственных (транснациональных) отношений между суверенными стра­нами и другими субъектами таких отношений. Причем дипломатия, так же как писанные и неписанные правила поведения на междуна­родной арене, баланс сил, силовая (державная) политика, выступает как элемент поддержания порядка в данной сфере с древнейших вре­мен, известных нам по письменной истории человечества.

В международных отношениях термин «дипломатия» является одним из наименее противоречивых и дискуссионных. В отличие от «суверенитета», «национализма», «империализма» или «силы», ди­пломатия традиционно рассматривалась как такая область практи­ческой деятельности на международной арене, которую трудно оха­рактеризовать. Но, и особой необходимости в таком определении также не было, поскольку казалось очевидным, чем именно профес­сионалы (дипломаты) на практике занимаются. Поэтому диплома­тия включала в себя все более широкий спектр характеристик, на­блюдений о сущности профессии, и в результате этого оставалась сама «неопределенной» с требуемой степенью четкости. Тем не ме­нее, мы планируем-рассмотреть наиболее значимые подходы к ди­пломатии.

Первый из таких подходов, используемый буквально повсемест­но, мы лишь назовем, но анализировать его не станем. Речь идет о дипломатии как синониме внешней политики. Все же следует отме­тить, что политические деятели и журналисты, которые в силу своей профессиональной деятельности сталкиваются с «дипломатией», час­то воспринимают ее как примерно то же самое, что и внешняя поли­тика. Очевидно, что здесь происходит досадная подмена понятий.

Второй подход отражает значительно более древнее толкование дипломатии, характеризующее поддерживаемые согласно определен­ным нормам отношения между двумя политическими структурами. Взаимодействие между ними может регулироваться нормами нацио­нального законодательства, однако даже самое совершенное нацио­нальное законодательство не в состоянии предусмотреть все случаи во взаимоотношениях государств и иных акторов на международной арене. Данные отношения могут характеризоваться конфликтностью, наличием различных и трудно совместимых интересов. В этом слу-

10 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава первая. Определения

11

чае и возникает потребность опереться на нечто более широкое и гибкое, чем свод норм закона. И такую функцию может выполнять дипломатия. На международной арене, в отношениях между полити­ческими структурами, которым свойственен равноправный (хотя бы в теории) статус, только дипломатия является механизмом выстраи­вания отношений, особенно на первых этапах взаимодействия акто­ров, представляющих независимые государства.

Третий подход акцентирует внимание на практике проведения переговоров между суверенными акторами международных отно­шений, в том числе между двумя государствами. С момента возник­новения дипломатической практики, именно переговоры стали наи­более важной сферой профессиональной деятельности. Данная об­ласть переживает в последние десятилетия подлинный ренессанс. Он отразился в утверждении междисциплинарного подхода к изуче­нию дипломатических переговоров, вовлечении в изучение перего­воров специалистов по теории игр, экономической теории и полити­ке, психологии, социологии, политической науке. Награждение в 2005 г. Нобелевской премией по экономике Томаса Шеллинга, аме­риканского специалиста по военной стратегии и ядерному сдержи­ванию, разработавшего ключевые элементы переговорной позиции США на переговорах по ограничению вооружений с СССР, являет­ся одним из подтверждений этой тенденции.

Четвертый подход, утвердившийся как отдельная сфера дипло­матической деятельности относительно недавно, расширяет рамки дипломатии на переговорный процесс, в котором участвуют не только признанные друг другом суверенные государства, но и дру­гие политически значимые образования — «освободительные дви­жения», ТНК, политические партии и их объединения, международ­ные правительственные и неправительственные, а также благотво­рительные организации. Их «дипломатия» пока не рассматривается как нечто, «полноценное». Для ее характеристики даже введен в оборот о многом говорящий термин — «парадипломатия». Он со­держит в себе взгляд на интересующую нас сферу деятельности как на «дипломатию на этапе становления», не обладающую пока теми качественными характеристиками, какие есть у полноправной и полноценной дипломатии суверенных государств или же реализуе­мой суверенными странами многосторонней дипломатии в рамках международных организаций.

Пятый подход носит в высокой степени инструментальный ха­рактер, поскольку понимает дипломатию как бюрократическую ма­шину, лежащукГв основе процесса международного сотрудничест­ва. Взаимодействие государств и других политических акторов на международной арене требует создания и поддержания в рабочем состоянии большого числа институциональных и организационных структур, в число которых мы можем отнести штаб-квартиры мини­стерств иностранных дел в своей стране, их представительства в других регионах своего же государства, посольства, консульства и представительства за границей, утвердившиеся и лишь изредка пе­ресматриваемые правила процедуры, дипломатический протокол и иммунитет.

Еще один, шестой подход, делает акцент не на какой-то кон­кретной сфере деятельности внутри своего государства или далеко за его пределами, а н^особенностях профессионального поведения, выступая в качестве синонима таких характеристик личности, как такт, интеллигентность, терпение и сопереживание. Во многом, та­кие характеристики основаны на поверхностном взгляде на то, чем же в действительности занимаются люди, вовлеченные в сферу ди­пломатии. Как правило, последние склонны приписывать себе и своим коллегам по профессии именно такие высокие и благородные свойства, что не мешает им демонстрировать весь спектр позитив­ных и негативных свойств человеческой натуры. Однако, обрастая за прошедшие столетия традициями, мифами и даже определенны­ми стереотипами, дипломатия тщательно культивирует такое вос­приятие, которое выгодно отличало представителей этой профессии от их коллег в лице чиновников на внутригосударственной службе, военных или политических деятелей. В настоящее время характери­стика человека как «дипломатичного», безусловно, является ком­плиментом, даже если по сути своей это крайне противоречивый комплимент.

Седьмой подход определения дипломатии включает рассмотре­ние ее как подразделения внешнеполитической службы государст­ва. На наш взгляд, это крайне сомнительный способ понять суть фе­номена «дипломатия», и сложно найти экспертов, которые бы одно­значно согласились с тем, что он существует как достойный анализа объект. Однако с проявлениями данного варианта определения ди­пломатии мы встречается всякий раз, когда делается попытка раз-

12 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава первая. Определения

13

граничить интересы «дипломатии» от других сфер профессиональ­ной деятельности за пределами национальных границ изучаемой страны, включающих в себя темы военной безопасности и обороны, разведывательной работы, продвижения национальных экономиче­ских интересов, пропаганды и пиара.

Наконец, последний, восьмой подход в нашем анализе дипло­матии является самым размытым, но и наименее противоречивым. Под этим толкования дипломатии мы склонны понимать то, чем занимаются профессиональные дипломаты, т.е. дипломатию как профессию. Причем нас интересует не столько абстрактная про­фессия, неизменная со времен Франсуа де Кальера и Абрама де Викфора, сколько весь тот широкий спектр задач, который еже­дневно возникает «поверх государственных границ» и решается усилиями людей, которым свойственны невоенные методы веде­ния дел и разрешения споров, а также акцент на переговорах вме­сто принуждения.

В нашем исследовании мы будем исходить из сохраняющейся уникальной роли суверенных независимых государств как системо­образующих акторов международных отношений. Несмотря на серьезную конкуренцию со стороны транснациональных корпора­ций и отчасти неправительственных организаций, система межгосу­дарственных отношений, основанная на международном праве, все еще позволяет различать вопросы внутренней и внешней политики и в принципе отличать международные отношения от «немеждуна­родных». Ключевую роль в качестве институтов и инструментов внешней политики государств сохраняют конституционные органы внешних сношений. Вместе с тем, пока сохраняется международная системообразующая роль государств, к сфере их внешней политики, влиянию, авторитету и имиджу на международной арене неизбежно следует относить:

V

• международную деятельность неконституционных и неспе­циализированных государственных органов (внешние под­разделения министерств, ведомств, региональных органов государственной власти), включающую в себя элементы тра­диционной дипломатии;

встроенную в систему государственных интересов или, как минимум, не противоречащую им систему международных связей и интересов частного бизнеса;

• координируемые (контролируемые) государством междуна­родные связи неправительственных организаций.

Таким образом, корневое, самое общее определение диплома­тии, используемое в данном исследовании, будет отражать наличие общего стержня в международной деятельности многообразных ак­торов — наличие единых, надкорпоративных, действительно, на­циональных интересов, а также схожих средств и методов их дости­жения. ДИПЛОМАТИЯ — совокупность правительственных и неправительственных институтов, несиловых¹ инструментов и I средств, используемых нацией для защиты своих интересов в международных отношениях, участия в региональных и гло­бальных интеграционных процессах.

Дипломатия государства, часто определяемая как «дипломатия в строгом смысле», нами понимается как ОФИЦИАЛЬНАЯ ДИПЛО­МАТИЯ — система институтов государственной власти (конститу­ционные органы внешних сношений) и их деятельность по реализа­ции внешнеполитического курса государства. Таким образом, офи­циальная дипломатия является ключевым элементом дипломатии в широком понимании. К субъектам официальной дипломатии, как известно, относятся институты Главы государства, Правительства и Парламента. Отдельные министерства и ведомства, за исключением Министерства иностранных дел, к системе официальной диплома­тии отнесены быть не могут, кроме тех случаев, когда высшими ор­ганами государственной власти на них специально возлагаются ди­пломатические задачи или поручения, соответствующие их профи­лю (военный и военно-морской атташат, торговые представительст­ва и т. д.).

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА — специализированное .ведомство внешних сношений в системе государственной ис­полнительной власти и его деятельность по реализации внеш­ней политики государства. Иными словами, категория дипломати-

Именно несиловых, а не невоенных, т. к. в определенных случаях вооружен­ные силы могут быть использованы в чисто дипломатических целях. Например, де­монстративные военные учения у границ недружественного государства, учебные полеты стратегической авиации, усиление корпуса военных атташе в определен­ных странах и т. д.

14 Д. К Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава первая. Определения

15

ческой службы отражает специфические, связанные с внешней по­литикой, полномочия, структуру и место внешнеполитического ве­домства в системе государственной службы. Таким образом, «ди­пломатическая служба» является понятием, включенным в понятие «официальная дипломатия», а также отражающим специальное на­значение и профессиональный статус учреждений и служащих внутри специализированного внешнеполитического ведомства.

В условиях, когда система федеративного государственного уст­ройства диктует необходимость разделения полномочий между цен­тральными и региональными органами власти, возникает необходи­мость распределения компетенций с учетом общенациональных и региональных интересов. Разумеется, официальная дипломатия и дипломатическая служба как традиционная сфера суверенных прав государства и показатель действительно независимой внешней по­литики остается за центральной властью. Вместе с тем, растущая активность регионов различных государств во взаимоотношениях друг с другом в области экономических и культурных связей, при­граничного сотрудничества дают право рассуждать о встроенное™ внешних сношений на официальном субгосударсвенном уровне в систему внешней политики и дипломатии государства. К такой же, ограниченной рамками своих полномочий парадипломатии следует отнести внешние связи центральных и региональных органов ис­полнительной власти: контакты по линии министерств, госучрежде­ний и т. д. Таким образом, ПАРАДИПЛОМАТИЯ — 1) межрегио­нальное сотрудничество между административно-территори­альными единицами сопредельных государств, а также созда­ние в этих целях различных сообществ международного транс­граничного сотрудничества; 2) внешние связи по профильной линии министерств, ведомств и учреждений в системе исполни­тельной власти государства.

Одним из активно внедряемых инструментов официальной ди­пломатии и парадипломатии некоторых крупнейших государств, а также активно разрабатываемой категорией в теоретическом аспек­те является ПУБЛИЧНАЯ ДИПЛОМАТИЯ, т. е. комплекс мер, используемых официальной дипломатией, направленных на изучение и информирование зарубежной массовой аудитории, а также влияние на общественное мнение за рубежом с учетом собственных государственных интересов. В условиях растущих

возможностей информационных технологий и их использования во внешнеполитической сфере публичная дипломатия способна занять особое место в системе официальной дипломатии или даже потес­нить ее. Пока же публичная дипломатия имеет скорее инструмен­тальный, нежели институциональный характер, но при этом актив­но используется на всех уровнях официальной дипломатии.

Наименее разработанной в концептуальном плане и во многих случаях слабо связанной с официальной дипломатией остается НА­РОДНАЯ ДИПЛОМАТИЯ, т. е. неполитическая деятельность неправительственных организаций и частных лиц, направлен­ная на развитие научных, культурных, образовательных, эколо­гических и других социально значимых контактов за рубежом.

Взаимосвязь рассмотренных категорий можно было бы отобра­зить так, как это представлено ниже на рисунке.

Д ИПЛОМАТИЯ

НАРОДНАЯ ДИПЛОМАТИЯ

ОФИЦИАЛЬНАЯ ДИПЛОМАТИЯ

ПАРАДИПЛОМАТИЯ

Д ИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

П УБЛИЧНАЯ ДИПЛОМАТИЯ

Соотношение ключевых категорий дипломатии

Исходя из примеров организации и деятельности внешнеполи­тических ведомств, приведенных в данном исследовании, в практи­ческой дипломатии довольно часто происходит процесс «взаимо­проникновения» рассмотренных категорий в силу растущего со­трудничества в первую очередь на Западе официальных политиче-

16 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

j I

и

ских органов, бизнеса и институтов гражданского общества. Полно­стью отдавая себе в этом отчет, авторы, тем не менее, желали бы рассматривать приведенную схему взаимосвязи ключевых катего­рий как основу для дальнейшей, более специализированной разра­ботки темы.

Одно из наиболее популярных определений характеризует «эф­фективность» как относительный эффект, результативность процес­са, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, ре­зультата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение.

) В естественнонаучных дисциплинах под «эффективностью» обычно понимают пропорцию, выражающую отношение общих за­трат ресурсов (энергии) к полученному итоговому результату. Са­мым ярким подобным показателем является «коэффициент полезно­го действия», указывающий, какую долю энергии некое устройство использует для выполнения своей основной задачи, а какую долю теряет или использует для задач, не связанных с выполнением ос­новной миссии. В целом, поиск путей оценки эффективности ди­пломатической работы и возможностей повышения такой эффек­тивности привел нас к выводу, что магистральное направление оценки эффективности у естественных и гуманитарных наук сход­ное. Главное отличие двух рассматриваемых сфер состоит в том, что степень верификации результатов исследований в физике, хи­мии или механике неизмеримо выше, чем в дипломатии. Однако, эта проблема может быть решена посредством расширения приемов исследования и проведения исследования в течение длительного пе­риода времени. Эта дает возможность оценивать не только абсолют­ные индикаторы «эффективности», но и относительные показатели, сравнивать их через равные промежутки времени и пытаться понять динамику избранных индикаторов.

Глава вторая. ЧТО ТАКОЕ СОВРЕМЕННАЯ

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА?

Определение оптимального уровня анализа в социальных науках, в том числе определение круга акторов одного уровня, является ис­ключительно важной проблемой в изучении международных отноше­ний и дипломатии. Пожалуй, первым обратил на нее пристальное внимание Кеннет Уолц в своей монографии «Человек, государство и война», опубликованной в 1959 г. Отличие данного подхода от дру­гих, которые мы также рассмотрим в нашем исследовании, состоит в том, что он может быть отнесен к качественным методам исследова­ния дипломатии, позволяя гибко реагировать на слишком прямоли­нейные оценки «научного», или бихейвиористского, подхода. При этом структурное деление сферы исследования на уровни анализа не предполагает изначальной предопределенности в отношении уровня, на котором исследование главным образом концентрируется. Это справедливо в отношении избранной нами сферы изучения — эффек­тивности дипломатии. Очевидно, что изучение дипломатии не может быть сведено к какому-то одному уровню анализа, так как диплома­тическая деятельность пронизывает все предложенные К. Уолцем уровни, но ими не ограничивается. Далее мы предлагаем наше виде­ние тюго, что должно стать объектом исследования дипломатии при применении системного подхода уровней анализа, и как эти исследо­вания помогут оценить эффективность дипломатии.

Процесс изучения дипломатической деятельности и построения теоретической модели, объясняющей ее генезис и современное со­стояние, неизбежно должен включать в себя различные «уровни ана­лиза». Из них наиболее важными для нас представляются четыре: 1. «уровень отдельной личности», т.е. рассмотрение целей и анализ идей, которыми руководствовались ведущие полити­ческие деятели, чиновники, бизнесмены и ученые, играющие в дипломатической работе заметную роль, направляющие ее

18 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

или обеспечивающие положительное восприятие проводи­мого дипломатического курса и достигнутых результатов об­щественным мнением в своей стране и за ее пределами;

2. «уровень национального государства», т.е. рассмотрение ак­ торов ключевых внутриполитических и внутриэкономиче- ских процессов, определяющих краткосрочный или же стра­ тегический политический курс. После того, как дипломати­ ческая стратегия государства сформулирована, ею начинает руководствоваться весь крут институтов дипломатии анали­ зируемого суверенного государства, в том числе близкие к правительству неправительственные организации данной страны. На этом уровне происходит также легитимация или оспаривание консенсуса относительно того, в чем состоит «магистральный дипломатический курс» государства;

3. «уровень межгосударственных отношений», на котором акто­ ры мировой политики реализуют свои представления о содер­ жании и допустимых средствах реализации своих националь­ ных интересов, действуя в сфере, на которую национальное законодательство не распространяется, а сила может приме­ няться лишь в самых ограниченных объемах и формах;

4 «глобальный уровень», что для современной мировой систе­мы означает анализ действий транснациональных институ­тов, формирующих свои правила игры на международной арене в политике и экономике, традиции и даже своеобраз­ную международную «мораль», отличную от представлений движимых «национальными интересами» государственных деятелей отдельных государств.

Наиболее масштабной и значимой областью изучения в дипло­матии по-прежнему остается межгосударственное взаимодействие. При этом вопрос о необходимости многоуровневого анализа про­цесса выработки и реализации сложных решений в области межго­сударственных политико-экономических отношений ставится уче­ными сравнительно давно, например, в классической статье Питера Гуревича.² Сторонники этого подхода считают, что как на уровне

² Gourevich, Peter (1978): The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics. International Organization, Vol. 32, No. 4, pp. 881-912.

19

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба?

национального государства, так и на межгосударственном уровне можно выявить немало важных процессов, взаимодействие которых определяет сущность сложных явлений в современном мире, к чис­лу которых, без сомнения, относится и дипломатическая деятель­ность. Логика здесь, по мнению Дж. Розенау, достаточно прозрачна: поскольку отдельные акторы действуют и отдельные процессы про­исходят в различных обстоятельствах и средах, то они сами и их взаимодействие должны изучаться с учетом характеристик этих сред.³ Такую методику исследования избрали, например, известные американские политэкономы и международники Р. Кохейн и С. Хоффман при изучении процесса разработки и принятия Единого европейского акта (ЕЕА).⁴ Такая же методика используется нами в данном исследовании.

Многоуровневый подход к изучению дипломатии является, на наш взгляд, наиболее результативным. Возможно, было бы проще выбрать определенный уровень анализа дипломатии и её эффектив­ности, а также несколько факторов, проявляющихся на этом уровне наиболее отчетливо, а затем восстановить механизм их функциони­рования, представив его в виде формальной модели. Это позволяет сконцентрировать свое внимание на одном из секторов, где прила­гают свои усилия профессионалы в сфере дипломатии, оставив вне рассмотрения другие уровни и функционирующих на них акторов. Но можно с уверенностью утверждать, что в этом случае результа­ты будут также носить ограниченный характер, и задача объяснения всего комплекса проблем, связанных с изучением эффективности дипломатии, едва ли будет выполнена. Выбор нами нескольких уровней анализа и большого числа переменных величин приведет к расширению предмета исследования и усложнению структуры ра­боты, однако позволяет надеяться на получение теоретически более ценных результатов. Такой акцент на качественных оценках должен

Rosenau, James N. (1971): The Scientific Study of Foreign Policy, New York: Free Press.

Keohane, Robert O. & Hoffmann, Stanley (1991a): Institutional Change in Europe in the 1980s, pp. 1-40 in Keohane, Robert O. & Hoffmann, Stanley (eds.): The New European Community: Decision-making and Institutional Change, Oxford: Westview Press.

20 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба?

21

позволить нам учесть многоголосие современного дискурса о сути дипломатии и основных направлениях ее трансформации для повы­шения эффективности.

Необходимо также подчеркнуть, что использование различных уровней анализа должно сопровождаться формированием отчетли­вого представления о среде, в которой развиваются дипломатиче­ские явления и процессы. Мы считаем, что данная среда характери­зуется гетерогенным характером, при анализе которого нельзя ис­пользовать исследовательские приемы, заимствованные лишь из од­ной теоретической школы международных отношений или между­народной политической экономии.

Государственные акторы на национальном уровне

Ключевые акторы на национальном уровне в большинстве госу­дарств могут быть отнесены к исполнительной или законодатель­ной ветви власти. При этом баланс и взаимодействие между этими ветвями власти и институтами различаются в зависимости от орга­низации государственного управления. Например, в США процесс выработки решений в сфере дипломатии чрезвычайно децентрали­зован, при этом законодательная ветвь власти играет очень боль­шую роль. В Российской Федерации, напротив, роль законодатель­ной власти в дипломатической деятельности государства незначи­тельна и с течением времени не становится заметнее.

Некоторые модели, изучающие сферу дипломатии, делают ак­цент на изучении взаимодействия акторов при легитимации реше­ний исполнительной власти органами законодательной власти. Но большое значение имеет также вопрос о том, каким образом форму­лируется «национальный интерес» через межведомственные и меж­министерские дебаты. И изучение этой сферы должно начаться с рассмотрения различных акторов в исполнительной ветви власти.

Исполнительная ветвь власти

Структура органов исполнительной власти современных госу­дарств различается, и часто очень существенно. Особое значение имеет разделение между президентской системой исполнительной власти (США, России, в определенной степени — Франция) и пар-

ламентской системой, в которой не связанный с исполнительной властью глава государства (президент) разделен с руководителем правительства, ответственным за деятельность всех органов испол­нительной власти (Германия, Латвия). Однако во всех этих систе­мах мы можем идентифицировать трех ключевых акторов, имею­щих наибольшее значение: политические деятели (главы прави­тельств и министры), бюрократы (лишенные политических функ­ций чиновники) и независимые (квазинезависимые) административ­ные и регулирующие агентства.

Политики и бюрократы

Роль политиков в процессе принятия решений различается в по­литических системах отдельных государств в силу исторических или иных причин. При этом в рамках своего министерства (департа­мента) министры обладают наибольшей властью и правом прини­мать окончательные решения. То есть в административной модели, которая может рассматриваться нами как «современная», в значи­тельной степени «оптимальная» и достаточно «эффективная», ми­нистры обладают политической властью, а также правом руково­дить чиновниками для воплощения своих политических целей в по­вседневной практической работе.

Роль бюрократии в теории состоит в том, чтобы администриро­вать (реализовывать на практике) решения наделенных политиче­ской властью руководителей, а также давать им квалифицирован­ные советы. Бюрократам не рекомендуется действовать по собст­венному разумению, выходить за рамки полномочий, полученных от обоих непосредственных руководителей. Родоначальником ис­следований данной области является немецкий социолог Макс Ве-бер, но функционирование бюрократии изучают представители раз­личных школ: теории организации, бихейвиористской теории, а так­же множества направлений в рамках изучения государственного управления.

За исключением высших должностей, которые занимают поли­тические назначенцы, именно гражданские служащие, которым по­ручена реализация принятых политиками решений, играют веду-Щую роль в управлении всеми сферами деятельности государствен­ной машины. В конце концов, политический назначенец может по­кинуть свой пост ради другой должности, или проиграть выборы и

22 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

автоматически уйти в отставку. Гражданским служащим (бюрокра­там) это не свойственно, они, как правило, защищены от потрясе­ний, происходящих в политической сфере. Вследствие этого граж­данские служащие более чем политики заинтересованы в практиче­ских элементах реализации принятых решений. Они также являют­ся долгосрочными носителями «институциональной памяти», нака­пливая опыт разрешения прежних проблем и поведения в схожих ситуациях, создавших прецеденты для них и их структур власти. Но и в этой сфере ситуация в разных странах отличается. Если в стра­нах Европы сотрудники правительственных органов спокойно пере­живают смены правительственных и парламентских коалиций, то в США смена президента автоматически означает отставку тысяч ру­ководителей не только высшего, но и среднего звена.

В связи с трансформацией существующих форм дипломатиче­ской работы, изменяются и отношения между министрами (не толь­ко министрами иностранных дел, но и их коллегами по кабинету министров) и руководимыми ими департаментами. Министры все чаще играют ведущую (центральную) роль в переговорах, особенно в связи с такими значимыми и важными для СМИ темами, как пере­говоры по сокращению вооружений, расширению сотрудничества в рамках ВТО, а также при проведении многочисленных тематиче­ских саммитов, где они сопровождают лидеров государств. Такое изменение отражает увеличивающуюся политизацию многих при­нимаемых решений, ассоциируемое с усилением влияния государ­ственных деятелей на внутриполитическую ситуацию.

Межминистерские отношения

Отношения между различными министерствами (агентствами) в рамках исполнительной ветви власти также имеют большое значе­ние для изучения эффективности дипломатии. Как мы уже отмеча­ли ранее, в демократических странах ни один из институтов испол­нительной ветви власти не может монополизировать принятие важ­ного решения в дипломатической сфере. Вследствие этого, процесс принятия правительством важных внешнеполитических или внеш­неэкономических решений обязательно включает в себя механизм создания межведомственных комиссий и комитетов, рабочих групп. Их цель — поиск внутри институтов исполнительной ветви власти, каждый из которых преследует свои интересы и занимается своей

23

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба?

узкой сферой, консенсуса по поводу рассматриваемого и принимае­мого решения.

Все возрастающее значение межминистерских отношений для формирования консенсуса на национальном уровне по конкретной проблеме или по поводу «национальных интересов» в целом, проил­люстрируем конкретным примером. Остановимся на событиях Уруг­вайского раунда переговоров ГАТТ (1986-1994 гг.), открывшего путь к созданию Всемирной торговой организации (ВТО). Эти переговоры детально изучены, они являются наглядной иллюстрацией масштабов координации дипломатической работы, требуемой внутри правитель­ственных структур для принятия важного решения.

Если ограничиться только изучением действий США и Европей­ского Экономического Сообщества (Европейского Союза), то си­туацию можно представить следующим образом. Со стороны США переговоры велись огромной командой экспертов во главе с Торго­вым представителем США, а со стороны Европейского Союза гла­вой переговорщиков был руководитель Генерального директората по вопросам торговли Европейской комиссии. Но в переговоры бы­ли также вовлечены и другие структуры:

• министерства сельского хозяйства (вопросы снижения сель­ скохозяйственных субсидий, стандарты качества и безопас­ ности продуктов питания, санитарные и фито-санитарные меры контроля трансграничного перемещения аграрной про­ дукции);

• министерства промышленности, предпринимательства или экономики (поддержка отдельных секторов национальной промышленности или экономики в целом; среди наиболее

%арких вопросов повестки дня были тогда квоты на ввоз тек­стильной продукции для защиты национальной промышлен­ности от конкуренции);

• министерства науки или технологий (субсидирование высо­ котехнологических секторов экономики, вопросы защиты интеллектуальной собственности);

• министерства финансов (снижение тарифов и связанное с этим сокращение поступлений в бюджет страны, либерали­ зация предоставления финансовых услуг и т.д.);

• министерства коммуникаций, транспорта и здравоохранения (вопросы либерализации доступа на национальные рынки

24 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткачежо. Эффективность дипломатии

компаний других стран, предоставляющих информацион­ные, коммуникационные, транспортные и медицинские ус­луги);

— министерства внутренних дел (свободное перемещение ра­бочей силы, нелегальная миграция и связанные с ней про­блемы).

На завершающем этапе переговоров в рамках Уругвайского ра­унда особое значение приобрели вопросы защиты окружающей сре­ды, которые требовали включения в состав экспертных групп при правительственных делегациях ученых, профессионально изучаю­щих экологические проблемы.

То есть по мере углубления процесса глобализации уровень спе-

I циализации межгосударственных переговоров постоянно усиливает-

I ся, что выдвигает перед дипломатами новые задачи. Еще одним след-

^1ствием данного процесса является усложнение оценки работы дипло-

/ матов как «эффективной» или «неэффективной» в силу того, что в

данном случае расширяется и даже размывается объект анализа.

Независимые регулирующие агентства

Регулирующие агентства, включающие в свой круг большое число независимых и полуавтономных учреждений, некоторыми исследователями именуются четверной ветвью власти. Их полномо­чия часто напоминают полномочия правительственных структур, хотя в целом они действуют независимо от министерств. Исключе­нием являются важные политические вопросы, когда правительст­венные институты прямо вмешиваются в работу независимых регу­лирующих агентств. В качестве примера мы назовем организацию в Великобритании, известную до недавнего времени как «the Health and Safety Executive». Это независимое регулирующее агентство, контролирующее соблюдение условий труда в экономике Велико­британии, но тесно сотрудничающее со структурами правительства Великобритании.

У таких агентств имеются узкие и четко очерченные полномо­чия, ограниченный арсенал властных инструментов и отсутствие независимого финансирования их деятельности. Но они все же об­ладают сильными организационными и информационными ресурса­ми, особенно если требуется глубокая профессиональная экспертиза отдельных вопросов, которую не могут осуществить структуры пра-

25

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба?

в ительства. В этой ситуации независимые регулирующие агентства играют важную роль в процессе принятия органами исполнитель­ной власти практических решений.

В США имеется многолетняя практика функционирования та­ких агентств. В Европе правительства прежде сами охотно вмеши-вались в функционирование рынков в случае кризисов, особенно после утверждения кейнсианских подходов к государственному ре­гулированию экономики и начала деятельности по построению в странах Западной Европы «государства всеобщего благоденствия». Но вследствие приватизации государственного сектора экономики и растущей популярности независимых агентств в глазах бизнеса и общественного мнения, многие страны стали поощрять их создание и функционирование. Примерами могут послужить независимые центральные банки, строящие свое взаимодействие с правительст­вами и парламентами «на равноправной основе»; регуляторы от- ; дельных сегментов финансовых рынков национальных государств; органы, контролирующие конкурентную среду и эффективность ан­титрестовской деятельности правительств; агентства, обеспечиваю­щие безопасность лекарств и продуктов питания; институты, обес­печивающие равный доступ к рынкам телекоммуникаций.

Наличие независимых регулирующих агентств способствует по­вышению эффективности деятельности всех институтов исполни­тельной власти. И хотя на первый взгляд, ныне существующие агентства не имеют прямого отношения к традиционной диплома­тической деятельности, но мы склонны считать, что даже просто фактом своего существования они повышают контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти. Кроме того, акку­муляция опыта в рамках данных институтов позволяет сделать про­цесс выработки и реализации правительством своего курса более сбалансированным и научно-обоснованным.

Законодательная ветвь власти

Основной анализ в данной области касается роли парламентов в ратификации международных дипломатических соглашений, о ко­торых договорились и которые подписали представители исполни­тельной власти. В рамках национального процесса принятия реше­ний законодательная власти выполняет и другие функцииг^ритики^^

26 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

других ветвей власти; контроля за работой правительства; содейст­вия проведению широких общественных дискуссий по важным во­просам жизни государства; выполнения законодательной функции, влияющей на социально-экономическую жизнь страны, утвержде­ния бюджета внешнеполитического ведомства и других институтов.

Парламенты не участвуют в дипломатических переговорах. Од­нако они незримо в них присутствуют, поскольку ратифицируют подписанные соглашения и могут наложить вето на уже согласован­ный договор. Глобальный тренд в современном мире — усиление полномочий исполнительной власти за счет законодательной вла­сти, и парламенты стараются сопротивляться указанной тенденции по мере своих возможностей. В силу этого громкое звучание приоб­рела дискуссия о «демократическом дефиците» в Европейском Союзе и других регионах планеты. Законодатели в национальных парламентах стараются не позволить слишком значительно расши­рить полномочия исполнительной власти. Хотя это им делать не просто, так как для принятия многих решений требуется владение специализированной информацией, которой у законодателей часто нет. Национальные парламентарии практически никак не влияют на многие важные экономические, в том числе валютно-финансовые процессы. Традиционно это рассматривалось как благо для бизнес-климата в конкретном государстве. Но при этом на протяжении многих лет игнорировалось разумное предостережение экспертов о том, что оставленные практически безнадзорными, хаотичные ва­лютно-финансовые рынки могут оказаться подверженными само­разрушению с катастрофическими последствиями для сектора ре­альной экономики, что и подтвердил современный глобальный эко­номический кризис.

По аналогии с исполнительной властью, в законодательной вла­сти функционирует несколько типов акторов, влияющих на дипло­матическую деятельность государства:

Парламенты

Они — главные законодательные институты в своих странах. Все члены парламентов (депутаты) формально равны, а их полно­мочия базируются на свободном волеизъявлении населения страны в их пользу, продемонстрированном на регулярных и свободных выборах.

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 27

Роль парламента в дипломатической деятельности государства также зависит от национальной специфики. Конгресс США облада­ет огромными полномочиями по влиянию не только на стратегиче­ский курс американской дипломатии, но и на конкретные события и кризисы. А вот полномочия Федерального Собрания Российской : Федерации и Европейского парламента в данной области крайне не­значительны. Зачастую они без особых дискуссий просто ратифици­руют соглашения, которые от имени Российской Федерации и ЕС подписывают представители правительства или Европейской ко­миссии соответственно. Зачастую двухпалатные законодательные органы оказывают большее воздействие на дипломатическую дея­тельность своего государства, чем однопалатные.

Политические партии

В рамках систем организации власти в своих государствах поли­тические партии помогают осуществлять представительные функ­ции и служат каналом связи между общественным мнением и пра­вительственными чиновниками. Процесс принятия правительства-! ми решений, касающихся дипломатической сферы, часто также на-i ходится под влиянием партийной политики или доктрин, а также^ диктуется электоральными соображениями. В парламентских рам­ках политические партии выдвигают кандидатов для занятия руко­водящих структур (спикер и его заместители, председатели комите­тов парламента). Партийные лидеры также оказывают влияние на своих членов при проведении парламентского голосования (все фракция в некоторых странах должна голосовать «солидарно», т.е. не учитываются индивидуальные мнения депутатов). В Великобри­тании партийная процедура в Палате общин очень жесткая, в то время, как в Российской Федерации или США такой практики нико­гда не было.

Провинциальные и местные органы власти

В сферу их полномочий входят такие важные для дипломатии экономические проблемы, как инвестиции (инвестиционный климат в отдельно взятом регионе), сфера государственного заказа на раз­витие инфраструктуры, регулирование сферы страхования, финан­совых услуг, здравоохранения и качества продуктов питания. В раз-

28 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба?

29

витых странах до 70% расходов на размещение государственных за­казов определяется региональными органами власти, а госзаказ в среднем составляет 10 процентов ВВП государства. Мерой измере­ния успешности дипломатической работы одного государства на территории другого в этом случае становится возможность полу­чить выгодные контракты для компаний своей страны, а также про­движение торгово-инвестиционных интересов национального биз­неса в отдельно взятом регионе другого государства.

Провинциальные (региональные) правительства

Часто они выступают акторами от собственного имени, а не по поручению национального правительства, но только в сфере эконо­мической дипломатии. Региональные органы власти открывают свои представительства в других государствах, как правило, в горо­дах (регионах), с которыми установлены побратимские связи. Мы считаем, что при оценке эффективности дипломатической службы отдельно взятого государства фактор деятельности региональных органов власти на международной арене следует обязательно учи­тывать при оценке эффективности экономической (коммерческой) дипломатии. В качестве примера назовем открытые в течение по­следнего десятилетия представительства Санкт-Петербурга в Нью-Йорке, Лондоне, Гамбурге и других городах.

Местное (муниципальное) управление

Органы местного управления контролируют предоставление ус­луг населению, а также определяют меры по регулированию хозяй­ственной жизни на принадлежащих им территориях. Они также адаптируют решения органов национальных и региональных прави­тельств к местным условиям и нуждам. Местные органы власти участвуют в реализации государственного заказа и регулировании предоставления на вверенной им территории услуг, реализации ин­фраструктурных проектов частным бизнесом и национальными пра­вительствами. Они играют важную роль в формировании инвести­ционного климата в стране и потому важны для дипломатической службы. Относительно новой, но крайне перспективной тенденцией стало развитие экономических «кластеров», например, автомобиль­ного кластера в Санкт-Петербурге или информационно-коммуника­ционных кластеров в Бангалоре и Дублине.

Международный/транснациональный уровень

Международные организации

В рамках международных организаций национальные прави­тельства сотрудничают в широком спектре вопросов, входящих в круг интересов современной дипломатии. Сейчас насчитывается около 300 международных межправительственных организаций (МПО) от таких имеющих глобальные параметры, как МВФ, ВБ или МОТ, до имеющих средние размеры (ОБСЕ) и относительно малые (ЕС, ОДКБ).

Выделяют также небольшие по числу участвующих в них госу­дарств МПО, которые регулируют сотрудничество суверенных стран в достаточно четко определенном и согласованном спектре областей: ОЭСР, Большая Восьмерка и Большая Двадцатка. Отно­сительно невелики по числу участвующих в них государств и регио­нальные организации: МЕРКОСУР в Латинской Америке, СНГ на пространстве бывшего Советского Союза или Северный совет ми­нистров в Скандинавии.

Автономия таких организаций по отношению к своим странам-участницам может быть различной, от наличия наднациональных ор­ганов (ЕС), до сугубо межправительственного сотрудничества (ЕАСТ). Как следствие, возможности дипломатических работников отдельных государств по проведению в рамках данной организации эффективного курса, также существенно разнятся. Картина становит­ся еще более многоцветной, если мы примем во внимание фактор формирования в рамках межправительственных организаций на эта­пе их превращения в наднациональные структуры собственных ди­пломатических служб, чья лояльность адресуется институтам учре­дивший их организаций, а не странам-участницам этих организаций.

В среде современной дипломатии такие негосударственные структуры, как неправительственные организации или транснацио­нальные корпорации, освоили многие дипломатические функции, прежде монопольно принадлежавшие суверенным государствам. Они умело проводят двухсторонние и многосторонние переговоры, представляют учредителей, эффективно обеспечивают коммуника­цию между собой и с внешними акторами, аккумулируют и перера­батывают информацию по интересующим их вопросам, а также ин­формируют о своих взглядах и интересах других участников дипло-

30 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

матической деятельности. Многие акторы этого уровня рассматри­ваются как носители определенного ценностно-ориентированного знания или послания. Так, флаг организации «Гринпис» узнаваем сейчас в мире не мене, чем национальные флаги отдельных стран или логотип компании «Кока-кола», и автоматически ассоциируется с подвижнической работой по сохранению среды обитания живот­ных и внедрению высоких экологических стандартов для прекраще­ния выбросов промышленных отходов.

Государственные акторы в транснациональных сетевых структурах

Государства участвуют в транснациональных сетевых структу­рах. Некоторые из таких структур включают в себя только суве­ренные страны и их полномочных представителей, в то время как £ другие помимо них включают и акторов иных типов. Политики за­частую обращаются к экспертам различного типа для анализа су­губо технических и специализированных проблем, например, про проведении международных переговоров о технических стандар­тах на новую технику или об определении страны происхождения товара. Получая от правительств информацию, на основе которой принимаются важные для исполнительной власти решения, такие эксперты могут повлиять на окончательную позицию своего госу­дарства и способствовать разрешению проблемы на международ­ном уровне.

В некоторых сферах данные сетевые структуры очень четко ог­раничены узким кругом специалистов. В других случаях речь мо­жет идти об «эпистемологических сообществах». Фактор «эписте­мологического "сообщества» в дипломатии является практически полностью обойденным исследователями, поэтому мы уделим дан­ной проблеме определенное внимание.

В 1992 году журнал «International Organization» полностью по­святил один из своих выпусков рассмотрению феномена «эпистемо­логического сообщества ученых». Эта концепция организации на­учных дискуссий в рамках групп исследователей, которым свойст­венны черты, выделяющие их из общей «массы» коллег по сфере научных интересов или области изучения, является относительно новым явлением. Ее привлечение к изучению дипломатической дея­тельности представляется нам крайне важным и полезным.

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 31

Э пистемология, которая также называется теорией познания, яв­ляется ветвью философии, которая исследует природу, источники знания о ней и ищет объективные критерии оценки полученного знания. В круг главных вопросов эпистемологии входят такие, как: Что такое знание? Как мы его получаем? Выдерживают ли получен­ные знания критику? Разумеется, эти вопросы так же стары, как са­ма наука. Обращение исследователей к данной области познания представляется абсолютно логичным. Как отмечает Дж.Рагги, ха­рактеристика сообщества исследователей как «эпистемологическо­го» объясняется тем, что ему свойственен «доминирующий способ изучения социальной реальности, набор взаимно разделяемых сим­волов и представлений, взаимных ожиданий и взаимной осведом­ленности об интересах». Дж.Рагги сделал важное замечание о том, что указанное сообщество может выполнять несколько взаимосвя­занных функций, оказывающих влияние на восприятие социальной реальности его членами. По мнению исследователя, такие сообще­ства создаются для комплексного изучения и выработки рекоменда­ций в отношении сложной международной проблемы, особенно ес­ли односторонние или двухсторонние попытки институтов государ­ственной власти не привели к требуемым результатам. Даже если «эпистемологическое сообщество» и не дает четкий ответ на иско­мый вопрос, оно все же способно определить правила поведения и взаимодействия экспертов разных стран, занятых поисками реше­ния такой сложной проблемы. Изучение роли экспертов в отдельно взятой области знания или по определенной проблеме помогает лучше понять, каким образом идеи формируются и циркулируют внутри сообщества ученых, между сообществом ученых и предста­вителями власти, а также между различными государствами.

.

Согласно определению Питера Хааса: «Эпистемологическое со­общество представляет собой сетевую по своей природе организа­цию профессионалов, представляющих различные дисциплины и имеющие различный профессиональный опыт». Для того, чтобы эпистемологическое сообщество возникло, его члены, по мнению

П.Хааса, должны обладать:⁵

Haas, P.M. (ed.) (1997) Knowledge, Power and International Policy Coordination, Columbia: University of Southern Carolina Press. P. 1-35.

32 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

1. взаимно разделяемыми нормативными убеждениями, на ко­ торых основывается ценностно-ориентированное познание социального взаимодействия членов сообщества;

2. взаимно разделяемыми каузальными убеждениями, возни­ кающими на основе анализа изучаемого явления, ведущего или способствующего пониманию сути изучаемых проблем. Указанные каузальные убеждения затем выступают в качест­ ве фундамента для выявления взаимных связей между до­ пустимыми и возможными политическими действиями, с од­ ной стороны, и желаемыми результатами, с другой;

3. взаимно разделяемыми убеждениями в ценности получаемо­ го знания, то есть наличии интерсубъектных, признаваемых участниками группы критериев для предварительной, а за­ тем и комплексной оценки знаний в изучаемой области;

4. единым отношением к целям вырабатываемой политики, то есть, набору рекомендуемых практических мероприятий, ас­ социируемым с рядом проблем, которые исследователи пы­ таются разрешить в рамках своей профессиональной компе­ тенции, при этом исходя из убеждения в том, что конечным результатом их деятельности будет повышения уровня бла­ госостояния общества.

Рассматривая пути обмена информацией между эпистемологи­ческим сообществом и внешним миром, а также эффективность влияния экспертов на решения политиков, П.Хаас выделяет три ус­ловия к возникновению ситуации, когда эксперты оказываются спо­собны повлиять на процесс межгосударственного сотрудничества. jBo-первых, ситуация должна характеризоваться высокой степенью 'неопределенности относительно путей ее разрешения. Чем более сложным является вопрос, тем острее политики осознают необходи­мость обращения к опыту ученых и их исследованиям. Во-вторых, на определенном этапе дискуссии внутри научного сообщества, привлеченного политиками к решению проблемы, должен сформи­роваться консенсус. Без его возникновения, при сохранении резкого j отличия в оценках ситуации и возможностях ее разрешения, поли-\ тики едва ли станут полагаться на мнение отдельного ученого, с ко-^торым не соглашается большинство его коллег. В этом случае оста­ется лишь вариант политического решения проблемы, при котором голос ученых игнорируется Л В-третьих, наличие сформировавшихся

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 33

и эффективно действующих каналов взаимодействия представите­лей академического мира и мира политики на национальном и меж­государственном уровне. Идеальным решением для взаимодействия ученых и политиков является включение исследователей в качестве экспертов в управленческий аппарат, либо в консультативные орга­ны, интегрированные в процесс выработки исполнительной властью (министерством иностранных дел) решений, а также последующего мониторинга выполнения таких решений.

Участниками рассматриваемого сообщества являются далеко не все эксперты, способные «сказать свое слово» в дискуссии, или имеющие научные заслуги в данной области. «Проходным биле­том» в эпистемологическое сообщество является приверженность доминирующим в нем базовым ценностям. Те эксперты, которые стремятся своими усилиями приблизить достижение согласованных или молчаливо признаваемых целей, и являются его членами. Мы убеждены, что при оценке степени эффективности дипломатиче­ской службы того или иного государства, следует уделять самое пристальное внимание близости между руководителями диплома­тии и экспертами.

В завершение главы отметим, что для нас современная диплома­тическая служба — это институт, тысячами нитей связанный с про­цессами в реальной жизни, руководствующийся национальными или иными рационального сформулированными коллективными ин­тересами и взаимодействующий с другими акторами по поддержа­нию порядка в мировой политико-экономической системе. С тече­нием времени природа дипломатической деятельности и выполняе­мые дипломатами функции претерпевают изменения, поэтому мы считаем, что трудно оценить эффективность дипломатической дея­тельности «вообще», следует полагаться на проверенный принцип «сравнивать сравнимое». Помимо оценки эффективности диплома­тии в виде коэффициентов, что является долгосрочной целью нашей работы, мы также будем сравнивать относительную эффективность Дипломатических служб отдельных государств. И, разумеется, име­ет смысл сравнивать такие дипломатические службы, которые не отстали в своем развитии, а являются подлинно современными.

Глава третья. Эффективность дипломатии

35

Глава третья: ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДИПЛОМАТИИ: ОБЪЕКТИВНЫЕ КРИТЕРИИ И СУБЪЕКТИВНЫЕ ОЦЕНКИ

В данном исследовании мы исходим из того, что эффективность дипломатии может быть определена тремя нижеуказанными спосо­бами.

1) Эффективная дипломатия — такая дипломатия, которая в условиях имеющихся у органов государственной власти огра­ниченных ресурсов помогает добиваться максимально возмож­ных результатов. Такой подход мы можем называть «экономиче­ским». Его сильная сторона в том, что он опирается на объективные данные. Сведения о расходах из государственного бюджета по статьям «международная деятельность», «внешняя политика» или «международная безопасность» могут быть получены за продолжи­тельные периоды времени, что позволяет выявить тенденции и про­анализировать их при помощи формальных моделей. В государст­вах, где элементами политической системы являются многопартий­ная система, реальная оппозиция и политическая борьба, данные о расходах по этим статьям представляют значительный интерес для исследователей, поскольку «в конечном счете» отражают отноше­ние власти к внешнеполитической сфере, готовность публично об­суждать вопросы внешней политики и расходы на ее реализацию органами власти всех уровней.

Этот подход допускает включение в сферу исследований и него­сударственных акторов, но в ограниченном масштабе. У негосудар­ственных акторов в распоряжении также имеются лишь ограничен­ные ресурсы, однако степень транспарентности их расходов по статьям, которые могут быть отнесены к «дипломатической дея­тельности», относительно невелика. Это касается, прежде всего, тесно связанных с органами власти отдельных стран «неправитель-

ственных и не преследующих цель получения прибыли организа­ций».⁶ Такой же комментарий следует сделать и в отношении круп­ных корпораций, если они полностью/частично являются государст­венными, или пользуются покровительством правительственных структур. Вовлеченность крупных корпораций в реализацию внеш­неполитических целей правительства с течением времени снижает­ся в силу глобализации мировой экономики и потери корпорациями «национальной привязки», то есть превращения их в реально «транснациональные» компании. Тем не менее, едва ли требует до­казательства тот факт, что российский «Газпром» в своей деятель­ности на внешних рынках координирует свой курс с более общей стратегией России в отношении Европейского Союза и стран СНГ, вырабатываемой Администрацией Президента России и реализуе­мой МИД России. А компании «Эксон» или «Форд моторе» пользу­ются реальной поддержкой правительственных структур США в си­лу своей экономической мощи, которая является инструментом про­движения интересов США в мире. На тех зарубежных рынках, куда эти компании приходят, усиливается рост экономики, ее интеграция в мировой рынок, на котором доминируют США и ряд других высо­коразвитых государств. Если же крупные компании отказываются от инвестиций в какую-то страну или даже выводят свои капиталы с ее рынка, это вызывает тревогу других инвесторов и дальнейший отток капиталов с катастрофическими последствиями для данной страны.

Ограниченность данного подхода в том, что он полностью зави­сит от официальных источников статистической информации, пре­жде всего касающихся бюджетных расходов. Требуется прилагать дополнительные усилия для верификации статистики; острой необ­ходимостью является выявление тех статей бюджета, которые кос­венно используются для достижения целей дипломатической стра­тегии государства, не будучи официально отнесены к разделу «меж­дународная деятельность».

2) Эффективная дипломатия — такая дипломатия, которая руководствуется целью реализации на практике сформулиро-

Назовем в качестве примера организацию "Freedom House", являющуюся мощным оружием в руках правительства Соединенных Штатов Америки.

36 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава третья. Эффективность дипломатии

37

ванных политическими лидерами государства применительно к конкретному историческому этапу «национальных интере­сов». Важным условием для применения такого подхода является наличие консенсуса в общественном мнении относительно базо­вых характеристик «национального интереса» на международной арене. Такой подход можно назвать «реалистическим», и мы счи­таем, что его можно верифицировать успешно, если обратиться к анализу обеспечения «национальных интересов» усилиями дипло­матической службы на протяжении исторически долгого периода времени, а за объект сравнения взять внешнеполитические цели, сформулированные политическими лидерами государства. Сте­пень достоверности сопоставления заявленных национальных ин­тересов результатам повседневной работы дипломатической служ­бы, на первый взгляд, не является высокой. Однако, использова­ние таких инструментов, как опросы общественного мнения, экс­пертные оценки и анализ публикаций по внешнеполитической те­матике в ведущих, пользующихся влиянием средствах массовой информации, позволяет достичь требуемой степени объективности полученных результатов.

Нашим принципиальным убеждением является то, что без при­менения данного «реалистического» подхода оценка эффективно­сти дипломатии невозможна. При этом важно, чтобы термин «реа­листический» применительно к данному подходу не вводил в заблу­ждение. В действительности, хотя понятие «национального интере­са» возникло на заре Нового времени в Европе и развивалось полно­стью в рамках реалистической парадигмы международных отноше­ний, его современное толкование наполняется новым содержанием. Теория международных отношений с момента ее возникновения по­сле Первой мировой войны развивалась в рамках трех больших де­батов:

V

1. дискуссия реалистов и идеалистов относительно предмета науки, ее основных закономерностей и структуры, то есть предметом дискуссии была онтология международных отно­ шений;

2. дискуссия традиционалистов и бихейвиористов относитель­ но источников получения знания в международных отноше­ ниям и перспектив получения «объективного», то есть вери­ фицируемого и свободного от политической конъюнктуры

знания. Таким образом, предметом дискуссии, развернув­шейся в 1960-70-е гг. стала методология международных отношений;

3. начавшаяся в 1990-е гг. и продолжающаяся поныне дискус­сия о том, какой подход к познанию международных отно­шений является наиболее эффективным. Среди главных во­просов современной повестки дня фигурируют следующие вопросы: Что такое «знание» в международных отношениях, что оно нам помогает понять и чем оно отличается от зна­ния, получаемого в других общественных науках? Как мы получаем это знание, и можно ли усовершенствовать про­цесс познания? Способны ли наши средства получения зна­ния эффективно противостоять критикам, предпочитающим традиционные подходы изучения международных отноше­ний? То есть, предметом дискуссии, ныне протекающей на форумах международников и на страницах периодических научных изданий, стала эпистемология.

Предлагаемый нами акцент на изучении «национальных интере­сов» в исследовании эффективности дипломатии ориентирован на изучение дискурса относительно содержания понятия «националь­ных интересов» в историческом контексте и на современном этапе, и отражении этого дискурса в официальных документах, заявлени­ях, партийных программах. Важным элементом данного подхода является также восприятие внешнеполитического/внешнеэкономи­ческого курса как «успешного» в оценках экспертов и журналистов-международников.

3) Эффективная дипломатия — такая дипломатия, которая своей деятельностью укрепляет, а не разрушает существующую систему международных отношений и международного права. Данный подход мы склонны именовать «либеральным», или «ра­ционалистическим». Исследования в его рамках должны носить компаративный характер, с привлечением политологов, юристов и экономистов. Главным объектом исследований должна стать совре­менная система международных отношений как единая структура, состоящая из обеспечивающих ее стабильность элементов. Вступая в период потрясений, связанных с потерей США способности вы­полнять функции мирового гегемона, международная политика Должна рассматривать «стабильность» как более высокий приори-

38 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава третья. Эффективность дипломатии

39

тет, чем «изменения» или «трансформацию». Фактически, мы при­зываем к критическому анализу влиятельной «теории гегемонисти-ческой стабильности» и поиску иных инструментов обеспечения ус­тойчивости мировой системы в отсутствие «гегемонистического элемента».

В соответствии с основным тезисом теории гегемонистической стабильности, сформулированным Ч. Киндлбергером и Р.Гилпином, открытая либеральная мировая политико-экономическая система настоятельно требует существования гегемонистической или лиди­рующей державы. Эта теория исходит из убеждения, что гегемони-стическая структура власти со страной-лидером во главе есть наи­более эффективное средство создания и функционирования силь­ных международных режимов с достаточно жесткими правилами поведения. Если главенствующая роль страны-лидера уменьшается, то сообщество государств неизбежно начинает ощущать на себе ос­лабление эффективности соответствующих экономических режи­мов. Страна-гегемон должна быть способна, а также должна иметь волю, к установлению и поддержанию правил либерального поли­тико-экономического порядка. Если эта страна начинает терять свою способность исполнять эту роль, как это в настоящее время происходит с США, механизм либерального порядка станет ослабе­вать и это принесет с собой опасные последствия для международ­ных отношений.

Один из основных постулатов данной теории - в том, что дан­ный тип международного политико-экономического порядка — ли­беральный порядок — не может быть утвержден и не сможет эф­фективно функционировать в рамках всей планеты, если страна, вы­полняющая функцию мирового лидера, отсутствует на международ­ной арене. Эта страна-лидер, конечно, должна сама исповедовать идеи либерализма. Если же страна-лидер не придерживается либе­ральных взглядов, тогда весьма вероятно, что будет сформирована (появится) многополярная система, состоящая из нескольких конку­рирующих центров силы. Не обязательно это будут классические «империи» с колониями, «ношей белого человека» и «цивилизатор­ской миссией». Тем не менее, страны-лидеры в многополярной сис­теме объективно не заинтересованы в утверждении либерального политико-экономического порядка, поскольку его обеспечение тре­бует не только политического лидерства, но и готовности использо-

вать государственные ресурсы для достижения не всегда конкрет­ных и очевидных транснациональных интересов. Следовательно, данные «центры» предпочтут использовать свои ресурсы как инст­рументы экономического и политического давления в отношениях с более слабыми государствами. Еще одно условие возникновения и успеха либеральной политико-экономической системы — наличие общих интересов между ведущими экономическими державами ме­ждународной системы. Эти страны должны быть непреклонны в своем стремлении способствовать распространению рыночной эко­номики, признавая при этом лидерство неформального «гегемона». Таким образом, основные характеристики мира, описываемого и изучаемого теорией гегемонистической стабильности, могут быть конкретизированы в следующих терминах: гегемония, либеральная идеология и общие интересы.

Гегемония (или лидерство) базируются на общем убеждении в ее легитимности. Государства должны добровольно поддерживать данную систему, при которой одно из них играет роль лидера благо­даря своему особому статусу в международной политической систе­ме. Если у других стран имеются сомнения в том, что лидер дейст­вительно обладает этим статусом (или соответствует ему), а также, если им кажется, что страна-лидер использует свой особый статус в своих корыстных интересах, тогда система начинает ослабляться и оказывается неспособной выполнить свою историческую миссию.

Существовало два периода в истории, когда благодаря удачному сочетанию обстоятельств гегемонистическое лидерство существова­ло в то же время, когда на подъеме находился либеральный между­народный политико-экономический порядок. Первый период извес­тен под названием Эра Pax Brittanica. Эта эра началась со времени Венского конгресса (1815 г.) и закончилась под грохот пушек Пер­вой мировой войны (1914 г.). В течение столетия был создан сред­ний класс — основа демократического государства и либеральной экономики. В Великобритании принципы свободной торговли стали основой национальной экономической политики. В области эконо­мических отношений между великими державами взаимное сниже­ние тарифов и пошлин стало существенным шагом на пути к сво­бодной торговле по всему миру.

Второй период — Pax Americana — начался в 1945 г. после окончания Второй мировой войны, когда США заняли доминирую-

40 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

щую позицию в мировой политике. Основным элементом либераль­ного политико-экономического порядка стали: 1) НАТО и система военных блоков, созданных Вашингтоном в разных уголках плане­ты; 2) Организация европейского экономического сотрудничества (впоследствии — ОЭСР), положившая начало европейской эконо­мической интеграции; 3) Генеральное соглашение по торговле и та­рифам (ГАТТ); 4) Международный валютный фонд (МВФ) и Все­мирный банк (ВБ). Американское лидерство имело своим результа­том распространение американской версии демократии, рост меж­дународной торговли, а также в течение достаточно долгого перио­да времени — стабильность валютных курсов национальных денеж­ных единиц. Еще одним важным компонентом конструкции было обеспечение США международной безопасности (для стран Запа­да). Все эти элементы ослабляются в ходе финансово-экономиче­ского кризиса, разразившегося осенью 2008 г. и подрывающего ос­новы прежней однополярной системы, описываемой теорией геге-монистической стабильности.

Таким образом, рассмотрение основных элементов, обеспечи­вавших стабильность мировой системы прежде, а также их транс­формация под влиянием новых процессов в мире, и составляет суть либерального подхода к изучению эффективности дипломатии.

В зависимости от того, в рамках какой парадигмы ведется изу­чение эффективности дипломатической деятельности и путей ее по­вышения, мы можем ограничиться определенной сферой изучения дипломатии. Наше исследование показало, что наиболее перспек­тивным является сбалансированный подход, включающий в себя все три элемента оценки эффективности дипломатии. В дальнейшем мы уделим главное внимание объективным критериям оценки эф­фективности дипломатии. При этом мы считаем, что изучение в дальнейшем субъективных аспектов результативности дипломати­ческой работы имеет первостепенное значение и обладает подлин­ной научной новизной.

Глава четвертая: ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ

ВЕДОМСТВА СТРАН МИРА В XXI В.: ПРИОРИТЕТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ