Тема 3. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и исполнением законов.

Предметом надзора за исполнением законов являются:

• соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 ФЗ «О про­куратуре Российской Федерации». Применительно к деятельности про­курора района (города) в нем содержится два основных направления:

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами государственного управления и органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• соответствие Конституции РФ и законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

В п. 2 ст. 26 Федерального закона определено, что при осуществлении этой отрасли надзора (т.н. «общий надзор») органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществ­ляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организа­ций.

В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституци­онным принципом равенства всех перед законом, гарантированного го­сударством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты ос­нов конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон­ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод гра­ждан, установленных Конституцией Российской Федерации. В теории конституционного права и международной правовой практике принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина.

К первой группе относятся личные права и свободы:

• право на жизнь;

• право на охрану достоинства личности государством;

• право на свободу и неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну;

• право на защиту своей чести и доброго имени;

• право на неприкосновенность жилища и др.

Вторую группу составляют политические права и свободы граж­дан, обеспечивающие участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны, это:

• право на свободу мысли и слова;

• свобода совести;

• право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов;

• право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;

• право участвовать в управлении делами государства как непосред­ственно, так и через своих представителей;

• избирательные права и др.

Третью группу составляют социально-экономические права и сво­боды человека и гражданина:

• право на свободное использование своих способностей и имущест­ва для предпринимательской и иной незапрещенной экономической деятельности;

• право частной собственности, включая право свободно распоря­жаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию;

• право на социальное обеспечение;

• право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

В сферу надзора входит соблюдение прав и свобод четырех катего­рий физических лиц: граждан России, а также граждан, имеющих граж­данство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства. Конкретизация прав и свобод, существенные аспекты порядка их реализации нашли закрепление в ряде кодексов (например, Трудовой кодекс РФ) и иных федеральных зако­нах («О защите прав потребителей», «Об общественных объединениях» и др.).

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

• требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона поднадзорными органами и должностными лицами:

• освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

• опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

• вносит представление об устранении нарушений закона.

Поднадзорные должностные лица органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Для выявления нарушений прав человека и гражданина прокуроры используют предоставленные им законом возможности:

• беспрепятственно входить в помещения;

• иметь доступ к документам и материалам;

• проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

• требовать от руководителей и других должностных лиц представ­ления необходимых документов, материалов, статистических сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий;

• получать объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов.

Обязанность принятия мер по пресечению нарушенных прав и свобод человека и гражданина указывает на необходимость оперативного реа­гирования прокурора на ставшие ему известными факты незаконных действий должностных лиц и иных лиц, органов государственной вла­сти, местного самоуправления, руководителей и органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Меры профилактическо­го характера направлены на устранение причин и условий, способст­вующих нарушениям прав граждан.

Меры по предупреждению нарушений также следует применять на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан в целом, по отдельным их видам и группам.

Особого внимания при осуществлении прокурорского надзора заслуживают меры, направленные на преодоление правового нигилизма, обеспечение неотвратимости ответственности лиц, нарушивших права граждан, и в первую очередь органов местного самоуправления, представителей органов исполнительной власти, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений законов, регламентирующих права граждан. К законодательным актам, надзор за исполнением которых осуще­ствляет прокурор, относятся также международные договоры Россий­ской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нор­мы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы и имеющие приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством.

В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правопримени­тельной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях прав граждан (например, информационные, компьютерные данные).

К важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся: жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений; обращения должностных лиц органов государственной власти местного самоуправления и руководителей хозяйствующих субъектов; акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; сведения средств массовой информации; отчеты судов и других правоохранительных органов.

Всю поступающую в прокуратуру из различных источников ин­формацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, еже­квартально) анализировать и обобщать. По результатам составляются справки, в которых информацию о правонарушениях следует под­разделять по определенным направлениям:

а) типичные нарушения прав граждан;

б) законность правовых актов;

в) перечень поднадзорных объ­ектов, где наиболее часто нарушаются права граждан;

г) социальные группы и слои населения, права которых не соблюдаются.

Одним из важнейших направлений деятельности прокурора являет­ся проверка исполнения законов.

Исходя из оценки ситуации, прокурор определяет, где, как и кому изучать те или иные материалы и документы, представляющие интерес для выяснения правовых вопросов. Не исключается передача материа­лов в ходе проверки для предстоящего исследования непосредственно специалистам, привлеченным для рассмотрения конкретных возникаю­щих на практике вопросов.

Прокурорам надлежит принципиально реагировать на факты попы­ток ущемления права на беспрепятственный вход на территории и в помещения поднадзорных объектов. Во-первых, необходимо в каждом конкретном случае выявлять правовые акты, ограничивающие права прокуроров по этому вопросу, и своевременно опротестовывать их в установленном порядке, а во-вторых, четко фиксировать каждый случай противоправно чинимых препятствий (действий конкретных лиц) к вхо­ду работника прокуратуры на проверяемый объект (официальный вызов повесткой в прокуратуру соответствующих лиц, отобрание объяснений, составление в некоторых случаях акта с участием не заинтересованных лиц), а также при наличии оснований возбуждать производство об административном правонарушении.

Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяс­нений по поводу нарушений законов. Исходя из конкретно складываю­щихся обстоятельств, прокурор избирает форму получения объяснения: письменную, устную.

Итоги проведенных проверок находят отражение в аналитических документах: справках, обобщениях. Итоговый документ по результатам проверки составляется прокурорским работником, проводившим про­верку. В справке излагаются все установленные факты, имеющие юри­дическое значение. В заключительной части формулируются предложе­ния о принятии мер, направленных на устранение выявленных наруше­ний закона.

Исходя из содержания ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», на прокурора возложена прямая обязанность рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о на­рушении прав и свобод граждан. Сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут поступать как от лиц, чьи права наруше­ны, так и от иных лиц, а также от государственных органов и различных правозащитных организаций. Прокурор разъясняет пострадавшим поря­док защиты их прав и свобод. Это необходимо прежде всего тогда, ко­гда требуется личное обращение пострадавшего за защитой своих прав в соответствующий компетентный орган либо в суд. При этом разъяс­няются все альтернативные способы защиты нарушенных прав, кон­кретное содержание закона, которым регулируется этот вопрос. Кроме того, прокурор должен назвать конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы либо разъяснить содержа­ние закона, в соответствии с которым разрешается спор о восстановле­нии нарушенного права. Такое разъяснение он может адресовать не только пострадавшему, но и тому органу, должностному лицу, которые нарушили права и свободы конкретного гражданина.

Учитывая особый характер нарушений прав и свобод граждан, за­кон возлагает на прокурора обязанность принять меры по возмещению причиненного пострадавшим от беззакония ущерба путем предъявление прокурором иска в интересах пострадавших в суд. В соответ­ствии с п. 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Фе­дерации» прокурор вправе предъявить такой иск, если речь идет о за­щите интересов лиц, ограниченных в возможности самостоятельно от­стаивать свое право в силу своего возраста, состояния здоровья, а также когда нарушения прав и свобод касаются значительного числа граждан либо нарушение приобрело особую общественную значимость.

Определенную специфику имеет реагирование прокурора на нару­шения прав человека и гражданина, имеющие характер административ­ного правонарушения. Помимо права возбуждения производства по делу об административном правонарушении, прокурор, в соответствии с п. 3 ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», может передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать де­ла об административных правонарушениях.

Особенностью организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности. Основные направления работы прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются конкретной ситуацией, сложившейся в районе, в городе.