§2. Современные принципы организации управления и работы государственного аппарата

Перечислим основные принципы организации работы, подготовки и контроля за работой чиновников в зарубежных странах:

1) Четкая должностная классификация, ясно определяющая круг и объем обязанностей каждого чиновника и необходимую для их исполнения квалификацию. Квалификация и соответствие чиновников занимаемым должностям обеспечивается через занятие ими постов на основе предыдущих заслуг, сдачи специальных экзаменов и прохождения конкурса, а уже во время работы - за счет их переобучения и прохождения специальной аттестации. Все эти требования и процедуры, как правило, закреплены в специальном законодательстве о государственной службе;

2) Наличие развитой и качественной системы подготовки управленческих кадров - за рубежом элитный слой управленцев формируется не путем постепенного отбора из общей массы низших чиновников, а целенаправленно выращивается в элитных вузах с высоким конкурсом для поступающих. Так, например, известно, что основную массу управленческих кадров во всем мире составляют выпускники ведущих вузов страны: Токийского университета в Японии, Оксфордского и Кембриджского университетов в Англии, Национальной школы администрации (ЭНА) и Политехнической школы во Франции;

3) Четкая организация процесса профессиональной подготовки будущих чиновников - управленцев, основными принципами которого являются:

а) Тщательный отбор кандидатов, которому способствует престиж высшей государственной службы (оплата, льготы, перспективы карьерного роста) и острая конкуренция выпускников лучших вузов за высокие посты;

б) Небольшое число кандидатов на получение управленческого образования - так, например, прием во Франции набор в ЭНА ежегодно составляет лишь 80 человек, в элитных вузах Англии - 250 - 300 человек, в США - 250 человек, и не все из принятых проходят процесс обучения до конца;

в) Разумный подход к содержанию процесса обучения будущего управленца - основной акцент в нем делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение реальных навыков управления большими организациями, на развитие у менеджеров способности решать реальные проблемы (достигается в том числе и через обмен и стажерскую практику в частных банках и кампаниях);

г) Стремление готовить не узких специалистов по конкретным областям управления, а управленцев - универсалов, способных эффективно работать на самых разных постах.

4) Разветвленная система государственного и гражданского контроля за работой чиновников, различные формы которого существуют в развитых зарубежных странах:

а) Контроль деятельности госаппарата со стороны парламента и его комиссий - квалифицированный парламент с хорошо организованной и влиятельной оппозицией правящей партии способен успешно осуществить эту функцию;

б) Судебный контроль - то есть возможность обжаловать действия конкретных государственных чиновников в общих и специальных судах. Так, например, в таких странах, как Франция и Германия наряду с обычными существуют специальные административные суды на основе административного права, которую дают возможность обжаловать акты, действие или бездействие органов власти;

в) Контроль со стороны специального уполномоченного по правам человека - во многих странах введен институт общественного контролера (омбудсмена), который призван рассматривать жалобы граждан по поводу ущемления их интересов государственными органами. Такой контролер не только реагирует на конкретные совершенные госчиновниками нарушения прав граждан, но и дает общие рекомендации по совершенствованию деятельности госаппарата; при этом деятельность уполномоченного по правам человека может быть эффективной только в тех обществах, в которых государственная система настроена на ликвидацию подобных нарушений;

г) Финансовый контроль - т.е. проверка финансовой отчетности (о личных доходах и расходах чиновников) государственных учреждений, которую осуществляет существующее в некоторых странах ведомство Генерального аудитора - контролера. Например, в США такой контролер назначается на 15 лет президентом и может быть смещен со своего поста только решением Конгресса, а в Англии - назначается парламентом и может быть им же смещен за нарушения или по достижении 65 - летнего возраста. В современной РФ аналогичные функции выполняет Счетная палата, состоящая из пожизненно избираемых экспертов - аудиторов;

5) Наличие в зарубежных странах целого комплекса специальных мер по борьбе с коррупцией, не позволяющих ей непомерно разрастаться и парализовать работу госаппарата, среди которых:

а) Контроль за чиновниками со стороны налоговой инспекции - она оценивает доходы чиновников, размер их личного имущества и произведенные расходы, что позволяет выявить возможные незаконные источники обогащения;

б) Создание специальных антикоррупционных органов. Например, в Сингапуре действует Бюро по борьбе с коррупцией, которое имеет широкие права по проверке финансов и деловой документации государственных учреждений, а также имущества любого госслужащего, заподозренного в коррупции. Сотрудники Бюро постоянно инспектируют государственные органы, собирают среди клиентов госучреждений информацию о злоупотреблениях конкретных чиновников;

в) Использование широкого арсенала методов для борьбы с коррупцией, которые делятся на частные и общие организационные. К частным относятся: а) горячие телефонные линии и специальные ящики для жалоб в легкодоступных местах, собирающие информацию о злоупотреблениях; б) использование добровольных и специально внедренных в госучреждения агентов (например, агентов военной разведки военным режимом Пак Чжон Хи в 60 - ые гг. в Южной Корее); в) привлечение иностранных аудиторских фирм для анализа финансовой деятельности учреждений (Индонезия).

В число общих организационных методов соответственно входят:

1) Повышение зарплаты и поощрение профессионального и карьерного роста чиновников;

2) Реорганизация работы бюрократических учреждений, в т.ч. более четкое распределение обязанностей между госучреждениями, упорядочение инструкций (для уменьшения возможностей их произвольного толкования), уменьшение числа формальных препятствий при получении клиентами услуг чиновников;

3) Ужесточение наказаний за должностные злоупотребления и регулярная ротация госслужащих в наиболее “уязвимых” для коррупции подразделениях.

Весь этот опыт и конкретные рекомендации являются весьма актуальным для России, государственный аппарат не соответствует практически ни одному из критериев эффективности, определенных для современной бюрократии западного типа. Так, по данным социологического опроса среди слушателей Российской академии государственной службы, проведенного весной 1995 г., для него характерны следующие особенности:

1) Довольно низкое влияние образования, дальнейшей учеб и повышения квалификации на карьеру управленца – ее зачастую предопределяют совсем другие обстоятельства;

2) Служебный рост чиновника зачастую зависит от поддержки той или иной экономической структуры (банка, фирмы, компании, и т.д.) – что создает благоприятную почву для коррупции;

3)Семейно – родственные и земляческие связи с вышестоящим начальством имеют для карьеры чиновника не меньшее значение, чем исполнительность, профессиональные знания и повышение квалификации;

4) Вопреки требованиям закона о государственной службе, значительная часть госслужащих отмечает зависимость своего продвижения по службе от национальности и политических убеждений;

5) Личная преданность вышестоящему начальнику, а также покровительство с его стороны являются сегодня главным условием успешной карьеры отечественного чиновника. Подобные отношения сегодня: а) пронизывают практически весь госаппарат «сверху донизу»; б) оказывают влияние на карьеру чиновника; в) определяют путь разрешения конфликтов между начальством и подчиненными; г) воспринимаются большинством госслужащих как нормальные и единственно возможные условия работы государственного аппарата.

Очевидно, что устранение всех этих недостатков требует принятия целого ряда мер по формированию более профессионального и социально ответственного корпуса чиновников в рамках масштабной реформы государственной службы.