§3. Территориальное устройство

Важнейшей характеристикой современного государства также выступает система его территориальной организации, территориальное устройство. Различают две основных формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную. Унитарное государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Для него также характерны: 1) Наличие единого общенационального суверенитета, единой конституции, системы законодательства и гражданства; 2) Единая система органов государственной власти (властная вертикаль от столицы до периферии), действующих на основе единых правил и постановлений центрального правительства; 3) Органы региональной власти не избираются местным населением, а непосредственно формируются из Центра и подотчетны ему; 4) Регионы не имеют собственной судебной системы, собственных законов и возможности свободно вести внешнеэкономическую деятельность; 5) Все решения на местах принимаются только в рамках предписаний центральных властей.

Унитарные государства существуют преимущество в странах с мононациональным населением, что гарантирует их устойчивость. В случае же наличия в их составе территорий с инонациональным населением им предоставляется более или менее широкая хозяйственная и национально - культурная автономия. Такой статус сегодня имеют, например, департамент Корсика во Франции, провинции Баскония, Каталония и Галисия в Испании.

По своей внутренней организации унитарные государства делятся на централизованные (Великобритания, Швеция, Дания) и децентрализованные (Франция, Италия, Испания). В централизованных государствах регионы (провинции, земли, графства, и т.д.) не обладают никакой более или менее значительной автономией и непосредственно выполняют постановления центрального правительства. В децентрализованных же унитарных государствах крупные регионы пользуются определенной автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, административно - управленческим аппаратом и самостоятельно решают переданные в их ведение центральными органами вопросы (в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, и т.п.). При этом в отличие субъектов федерации регионы не обладают правом распоряжаться налоговыми поступлениями в собственные бюджеты и в финансовом отношении зависимы от Центра.

Федеративное государство отличается от унитарного тем, что источником власти и государственного суверенитета в нем выступают и весь народ в целом, и население крупных территориальных образований (штаты, земли, кантоны). Федерация - это устойчивый союз регионов (национальных либо сугубо административных), самостоятельных в пределах распределенных между ними и Центром полномочий, имеющих собственные законодательные, судебные и исполнительные органы, избираемые (формируемые) непосредственно на местах. Федерацию также отличают:

1) Наличие двойного суверенитета, двойной системы законов (общенациональных и субъектов федерации, вплоть до конституций субъектов федерации) и двухуровнего государственного аппарата (федеральные и местные чиновники), в отдельных случаях - двухуровневой судебной системы и двойного гражданства;

2) При этом суверенитет федерации по ключевым вопросам выше суверенитета ее субъектов (они не имеют права выхода из ее состава, существуют сферы исключительной компетенции Центра - оборона, таможенная и почтовая службы, энергетическая система, финансово - денежная политика, и т.д.);

3) Региональные органы власти - администрация (правительство) и парламент - формируются населением регионов, одновременно подотчетны ему и центральному правительству, могут принимать решения в пределах предоставленных им Конституцией страны полномочий;

4) Наличие двухканальной системы налогообложения - налоговые поступления (в определенной пропорции) частично передаются в Центр, а частично поступают в региональные бюджеты.

Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и Центром. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией федеральных властей, другая - субъектов федерации, третья - находится в совместной компетенции союза и его членов. Такое распределение полномочий может быть закреплено в рамках Федеративного договора или Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. Последнее - надежнее, поскольку позволяет создать более прочное государство: ведь добиться пересмотра Конституции намного сложнее, чем федеративного договора. Прочность федерации, взаимное уважение субъектами и Центром прав и полномочий друг друга гарантируется наличием регулирующего их взаимоотношения независимого суда, а также двухпалатного парламента, верхняя палата которого формируется из представителей штатов (земель). Сильные и устойчивые федерации обычно строятся “снизу” и постепенно, по мере добровольной передачи полномочий от регионов центральному правительству. Формирование федерации из унитарного государства “сверху”, в процессе передачи полномочий от центрального правительства - встречается реже, и, как правило, сопровождается значительными кризисами. Так, преобразование фактически унитарного Российского государства в федерацию в условиях экономического кризиса и ослабления государства породила мощные сепаратистские устремления ряда субъектов РФ, неравенство в статусе территорий, их многочисленные споры и конфликты с центральным правительством, наконец, саму угрозу распада России на отдельные независимые государства. Весьма примечательна в этом плане судьба Советского Союза, попытка реформировать который на федеративных основаниях через заключение нового Союзного договора между республиками в 1990 - 1991 гг. закончилась полным распадом страны.

Печальный итог этих попыток реформировать национально - государственное устройство СССР подтверждает еще одну весьма важную закономерность: федерации, построенные по административно - территориальному признаку (например, ФРГ), прочнее и устойчивее федераций, составленных из отдельных национальных субъектов.

Однако, несмотря на наличие нескольких неудачных примеров (распавшиеся Югославия, Чехословакия и др.), федерация как форма территориального устройства в целом доказала свою жизнеспособность. Именно в рамках федерации возможно добровольное объединение и равноправное взаимодействие народов и территорий, обладающих исторически сложившимися национальными, культурными, религиозными, языковыми, хозяйственно - экономическими особенностями, для чего в унитарном государстве зачастую нет возможностей. Помимо этого, федерация предоставляет широкие возможности для выражения и отстаивания собственных интересов национальными и религиозными меньшинствами. Наконец, федеративное устройство государства позволяет максимально приблизить и приспособить власть и управление к гражданам, наделяет регионы объемом полномочий, необходимым для решения множества возникающих проблем без постоянного обращения за помощью к центральным властям.

Наконец, к числу форм государственного (точнее, межгосударственного) устройства относится также конфедерация - более или менее постоянный союз государств, полностью сохраняющих свой государственный суверенитет, для реализации каких - либо совместных целей. Члены конфедерации передают в компетенцию союзных органов решение лишь ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Конфедерации существовали некоторое время после провозглашения независимости в США (1776 - 1787), Швейцарии (с момента создания до 1848 г.), Германии (1815 - 1867) до объединения ее в единое государство военным путем во времена канцлера Бисмарка. Наконец, идея создания конфедерации США и Великобритании для закрепления их преобладания в мире и противодействия наступлению коммунизма прозвучала в знаменитой речи британского премьера У.Черчилля 1946 г. в Фултоне, но она так и не была реализована. В целом же данная форма межгосударственного объединения непрочна и обычно либо трансформруется в федерацию, либо распадается. Единственная существующее в современном мире формально конфедеративное образование - Швейцарская конфедерация - на деле уже давно является федерацией. Правда, как считают некоторые эксперты, в некоторое подобие конфедерации постепенно превращается Европейский союз (ЕС): на сегодня у него имеются ряд общих координирующих органов - Совет министров, который формируют главы правительств входящих в него стран, Европарламент с пропорциональным представительством от каждой страны, Европейский суд, действуют долгосрочные экономические союзы - Европейское экономическое сообщество, Европейское объединение угля и стали и др., планируется введение с 1999 г. общеевропейской валюты (евро). Однако превращение ЕС в конфедерацию - дело ближайших десятилетий.

Еще менее прочной формой интеграции независимых государств является Содружество. Самое известное, благополучное и устойчивое из существующих на сегодняшний день - Британское содружество наций, в состав которого входят Великобритания и практически все бывшие ее колонии (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия и др.) - всего 53 государства. Номинальной главой Содружества и по сегодняшний день выступает английская королева, здравицы в честь которой произносят в школах перед началом занятий дети во всех входящих в него странах. Но главное, что объединяет его членов - интерес к сохранению экономических, политических, культурных, научных контактов с бывшей метрополией. Для этого в рамках Содружества действует большое количество экономических соглашений, облегченный визовый режим, льготы для инвесторов из стран - членов, и т.д.

В последние годы на территории бывшего СССР сделана попытка создать Содружество Независимых Государств (СНГ) - союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Однако опыт деятельности данного образования на сегодня является скорее негативным. Так, несмотря на заключение большого количества соглашений в экономической, социальной, культурной областях, большинство из них не работают. Общие институты стран Содружества - Совет глав государств, Межпарламентская ассамблея - выполняют сугубо совещательные функции, а призванные внутренне укрепить СНГ объединения - Оборонный (7 участников) и Таможенный (4 участника) союзы игнорируются многими из его членов. Например, один из соучредителей СНГ - Украина - до сих пор не ратифицировала Устав СНГ, до последнего времени не участвовала в работе Межпарламентской ассамблеи, в ряде других соглашений (Договор о защите внешних границ стран СНГ, и др.).

Но, прежде всего, ослабляет СНГ существующее опасение имперских амбиций России у новых независимых государств, а также различное понимание разными его членами возможных форм и пределов интеграции. Так, если одни из них согласны на объединение вплоть до создания совместно Россией единого государства конфедеративного или даже федеративного типа (Белоруссия, с определенными оговорками - Армения и Таджикистан), другие выступают за преимущественно экономическую интеграцию (Казахстан, Кыргызстан), а третьи категорически возражают против создания любых внутренних союзов и координирующих надгосударственных органов, делая ставку на двусторонние соглашения между отдельными членами Содружества (Украина, Грузия, Азербайджан, Молдова, Узбекистан, Туркменистан). На наш взгляд, перспективы и само будущее СНГ будут зависеть от того, как скоро Россия сумеет преодолеть переживаемые ею глубокие экономический и политический кризисы, и предложить бывшим республикам СССР действительно взаимовыгодные и не умаляющие их интересов пути, механизмы и формы интеграции.